吳曉萍 劉輝武

(貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025)

政府的責(zé)任及其邊界：貴州“野人谷”苗族的個(gè)案研究

吳曉萍 劉輝武

(貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025)

貴州“野人谷”的個(gè)案研究表明，對(duì)于特困族群政府首先要履行諸如上戶(hù)口之類(lèi)的基本公共服務(wù)職責(zé)，其次是履行反貧困的責(zé)任。在反貧困行動(dòng)中排在第一位的是提供滿(mǎn)足基礎(chǔ)性需要的社會(huì)福利，其次才是扶貧開(kāi)發(fā)。對(duì)于特困族群提供的滿(mǎn)足基礎(chǔ)性需要的社會(huì)福利是政府的底線(xiàn)責(zé)任，應(yīng)具有剛性和限度，而扶貧開(kāi)發(fā)則應(yīng)更多的運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮特困族群自身的主觀能動(dòng)性。

特困族群；“野人谷”苗族；政府責(zé)任

在我國(guó)民族地區(qū)由于各種原因一些族群生活困難，發(fā)展受限。對(duì)于這些特困族群，政府采取了或多或少的幫扶措施，效果卻不盡理想。一些貧困族群在政府扶貧搬遷中被激進(jìn)地納入市場(chǎng)化、商品化的洪流中，生計(jì)方式、消費(fèi)方式發(fā)生了急劇改變，但由于自身?xiàng)l件所制約很難融入到現(xiàn)代社會(huì)[1]。另一些地方，政府實(shí)施項(xiàng)目扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧，但其中有一部分少數(shù)民族族群不但沒(méi)有因此致富甚至更為艱難并由此引起民眾對(duì)政府的不滿(mǎn)[2]。這些是政府對(duì)貧困族群干預(yù)過(guò)多的一些案例。貴州“野人谷”苗族族群情形卻剛好相反，這一族群曾經(jīng)在很長(zhǎng)一段時(shí)間處于被政府忽視的狀態(tài)(大部分村民在很長(zhǎng)時(shí)間里連戶(hù)口都沒(méi)有)，后來(lái)政府為村民上了戶(hù)口并提供社會(huì)福利，生活才發(fā)生了轉(zhuǎn)機(jī)。這一案例表現(xiàn)出政府行為存在責(zé)任的不明確性。政府對(duì)于特困族群到底負(fù)有什么責(zé)任?這種責(zé)任具有何種邊界?扶貧開(kāi)發(fā)與給予特困族群的社會(huì)保障又有怎樣的關(guān)系?

本文所獲資料來(lái)源于課題組2011年至2014年先后多次訪談當(dāng)?shù)鼐用褚约皡⑴c式觀察收集到的第一手資料。希望通過(guò)研究對(duì)上述問(wèn)題做出回應(yīng)，并加深人們對(duì)于政府責(zé)任及福利制度改革的認(rèn)識(shí)。

一、政府行為與“野人谷”苗族的故事

(一)“野人谷”苗族村寨概況

“野人谷”是別稱(chēng)，正式名稱(chēng)是二沖村，貴州省安順市黃果樹(shù)鎮(zhèn)J村第六組，因?yàn)樵摯逭用耖L(zhǎng)期沒(méi)有戶(hù)口，與外界疏離，被稱(chēng)為“野人”，所在地被外界稱(chēng)為“野人谷”?！耙叭斯取蔽挥谫F州省中部地區(qū)，地理位置僻遠(yuǎn)，距鎮(zhèn)里大約十公里，在一片石山之中。以前去“野人谷”需要從鎮(zhèn)里出發(fā)經(jīng)過(guò)一條簡(jiǎn)易公路達(dá)到J村地界，翻過(guò)兩座山，再走一個(gè)小時(shí)的山間小路。2012年政府修建了一條從J村到“野人谷”的簡(jiǎn)易公路，鎮(zhèn)里到J村的公路也于2014年改建，因此“野人谷”交通狀態(tài)目前有了很大改觀，但是出行依然不是很方便，路況較差，很少有車(chē)輛來(lái)往?！耙叭斯取蔽挥谑街g，周?chē)纳缴现脖幌∩?，土地貧瘠，自然資源貧乏。

“野人谷”村民都是苗族，據(jù)村里祝姓老人介紹屬于大花苗。作為苗族，很多居民會(huì)跳蘆笙舞、唱苗歌，也過(guò)苗族的傳統(tǒng)節(jié)日，許多老人平時(shí)穿傳統(tǒng)苗服，年輕人在這幾年穿苗服的少了，只是在婚慶及節(jié)日才穿?！耙叭斯取贝迕癫皇鞘来幼∮诖?，而是陸陸續(xù)續(xù)從貴州省的其他地區(qū)遷移過(guò)來(lái)的。最早來(lái)此定居的是祝姓老人一家4口、王姓一家6口，劉姓年輕人3戶(hù)共11個(gè)人，后來(lái)陸續(xù)其他親戚、朋友投奔而來(lái)，目前總共89口人，16戶(hù)。遷移至此的原因是因?yàn)樵〉刎毨?，?lái)到這里可以開(kāi)荒混口飯吃。村民彼此之間大多有親戚關(guān)系，一些是來(lái)此地之前就有親戚關(guān)系，更多的是來(lái)到此地以后在村民內(nèi)部通婚結(jié)成親戚。村莊的相對(duì)封閉狀態(tài)使他們跟外界通婚的機(jī)會(huì)減少。據(jù)了解，內(nèi)部通婚占到一半以上，嫁到隔壁村只有一位女孩。其他的是通過(guò)原住地的親戚介紹，或者是村里青年趕場(chǎng)的時(shí)候與外邊的人相識(shí)并通婚?！耙叭斯取本用裨诖朔毖苌?，最多的一家已經(jīng)是第四代。

“野人谷”居民長(zhǎng)期沒(méi)有戶(hù)口，也沒(méi)有土地，與他們是從外地遷徙而來(lái)有關(guān)。上世紀(jì)八十年代農(nóng)村土地實(shí)行家庭承包制度的時(shí)候，他們沒(méi)有分到土地，一是因?yàn)樗麄儾涣私膺@些信息，他們跟所在行政村居民很少來(lái)往，二是即使他們知道這一信息，也覺(jué)得沒(méi)有資格去要求土地。村里居民在上戶(hù)口(上戶(hù)口是最近幾年的事)之前基本處于赤貧狀態(tài)，在溫飽線(xiàn)以下生存。據(jù)村里老人介紹，這幾十年里，村民在山坡上開(kāi)墾荒地，每戶(hù)大概兩三畝地，用來(lái)種玉米，每畝地大概產(chǎn)300斤玉米，這是村民主要收入來(lái)源。另外在附近打零工包括農(nóng)忙季節(jié)給人家插秧等，掙點(diǎn)現(xiàn)金買(mǎi)油鹽及衣服。九十年代以后，隔壁村村民外出打工的多起來(lái)，很多農(nóng)田閑置，“野人谷”村民就租種這些人家的田地，每畝給糧食或者大約60元的現(xiàn)金作為租金。租種的地收成明顯好于他們的荒地，每畝大約能產(chǎn)出600斤玉米，同時(shí)在附近打工的機(jī)會(huì)也多了些(村民很少像其他村的村民那樣遠(yuǎn)到沿海地區(qū)打工，調(diào)查中只有一位曾在廣東打工，主要從事搬運(yùn)，收入比在村莊附近打工要高)，這時(shí)候“野人谷”居民的生活狀態(tài)比以前要有所改善，但即使如此，依然在溫飽線(xiàn)徘徊。

課題組2011年第一次調(diào)研的時(shí)候看到村里每戶(hù)一間木棚屋，大概三四十個(gè)平方，四面用木條或竹片圍攏，木樁作為支撐，屋頂覆蓋棉瓦或茅草，房屋四面通風(fēng)，從外看搖搖欲墜。村民平時(shí)主要吃玉米飯或玉米粥，偶爾能吃上一頓米飯，2000年以來(lái)政府在過(guò)年的時(shí)候經(jīng)常送些大米，村民吃上大米飯的日子多起來(lái)?！耙叭斯取本用褙毨С潭戎畛^(guò)了當(dāng)初為村民上戶(hù)口來(lái)此調(diào)查的戶(hù)籍民警的想象，民警覺(jué)得雖然片區(qū)有很多貧困人口但是貧困到如此程度的還是極少。除此以外，村民喝水是個(gè)大問(wèn)題，以前都要到很遠(yuǎn)的地方用木桶后來(lái)改用塑料桶背上來(lái)，而洗衣服用水只能到很遠(yuǎn)的河里去洗。2011年初，政府出資，村里投入勞力，在距村100米處的水源地打了口水井，村里用水問(wèn)題基本解決。

村里每個(gè)家庭普遍小孩比較多，有一戶(hù)家里有6個(gè)小孩，最大的14歲，最小的4歲。村民教育程度普遍較低，最高學(xué)歷是初中，2014年調(diào)查組入村時(shí)共有三個(gè)初中生。村民組王組長(zhǎng)四十多歲，上過(guò)四年學(xué)，是他們那一輩上學(xué)最多的，接下來(lái)的第二代第三代一般就上過(guò)一兩年小學(xué)。

(二)實(shí)行計(jì)劃生育與零星的救濟(jì)

在上戶(hù)口以前國(guó)家的計(jì)劃生育政策也在村里實(shí)施，這是很長(zhǎng)一段時(shí)間里村民跟政府的惟一聯(lián)系。據(jù)王組長(zhǎng)介紹，1987年開(kāi)始政府就在村里實(shí)施計(jì)劃生育政策，但是力度不如其他地方，鎮(zhèn)政府計(jì)劃生育工作人員不常來(lái)。王組長(zhǎng)記得很清楚，94年的一天，鎮(zhèn)政府計(jì)劃生育工作人員一行大概6、7個(gè)人來(lái)村里宣傳計(jì)劃生育政策，要求村民根據(jù)規(guī)定該做絕育手術(shù)的做絕育手術(shù)，應(yīng)該罰款的交罰款。政府工作人員翻山越嶺來(lái)到村里時(shí)個(gè)個(gè)饑腸轆轆，向村民要了一攏玉米，每個(gè)人吃了幾個(gè)玉米后走了，走了不多遠(yuǎn)由于下雨，又返回來(lái)避雨，從那以后再也沒(méi)來(lái)過(guò)。鎮(zhèn)政府工作人員雖然不再來(lái)，但是所在的行政村J村的干部經(jīng)常來(lái)做計(jì)劃生育工作，對(duì)不服從處罰的還要采取強(qiáng)制措施，因此，“野人谷”許多家庭都有躲計(jì)劃生育的經(jīng)歷。但“野人谷”計(jì)劃生育政策并不成功，大多家庭有超過(guò)3個(gè)小孩，多的一對(duì)夫妻生了6個(gè)小孩。計(jì)劃生育政策的不成功很大程度上源于政府對(duì)該群體缺乏管制的手段，村民的極端貧困使政府包括超生罰款在內(nèi)的措施失去效力。

2000年以后除了實(shí)施計(jì)劃生育政策，政府在過(guò)年或者其他時(shí)候經(jīng)常送大米等物資給村民(J村干部代表政府把大米等物資送過(guò)來(lái))，但是給村民送多少，什么時(shí)間送不確定。救濟(jì)糧很有限，不足以滿(mǎn)足村民所需，村民大部分時(shí)間還必須吃玉米飯或玉米粥，但是對(duì)緩解村民的吃飯問(wèn)題還是有很大的幫助。

(三)上戶(hù)口

“野人谷”村民上戶(hù)口是在2011年5月11日，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的調(diào)查和審批程序后，當(dāng)?shù)劓?zhèn)派出所民警在這天給村民發(fā)放戶(hù)口本以及給部分村民發(fā)放了身份證。據(jù)王組長(zhǎng)回憶，上戶(hù)口的事還源于一些偶然因素。2009年年初，“野人谷”一位村民在趕場(chǎng)的時(shí)候被一輛貨車(chē)撞死，與外界聯(lián)系不多的村民不知如何去處理，他們找到J村的村長(zhǎng)要求他出面交涉。村長(zhǎng)出面為死者家屬爭(zhēng)得了5萬(wàn)元的賠償。從這以后“野人谷”村民跟J村的聯(lián)系多了起來(lái)。由于沒(méi)有戶(hù)口帶來(lái)諸多不便，“野人谷”的帶頭人王組長(zhǎng)等人便多次向J村村長(zhǎng)反映沒(méi)有戶(hù)口的事情。一天鎮(zhèn)派出所民警來(lái)J村巡訪，J村村長(zhǎng)把“野人谷”居民沒(méi)有戶(hù)口的事作了反映。鎮(zhèn)派出所民警在調(diào)查后發(fā)現(xiàn)情況屬實(shí)，趕緊寫(xiě)了情況匯報(bào)，經(jīng)過(guò)一定的程序，最終把戶(hù)口辦了下來(lái)。

上戶(hù)口對(duì)“野人谷”族群是個(gè)命運(yùn)的節(jié)點(diǎn)，上戶(hù)口對(duì)于村民的意義至少有兩點(diǎn)：第一，有了戶(hù)口，“野人谷”居民便有了正式的身份，他們一度被所在地域隔離，現(xiàn)在有了機(jī)會(huì)融入所在地域社會(huì)。正式的身份既給他們某種生命的尊嚴(yán)也增加了他們生活的機(jī)會(huì)。比如“野人谷”村民很少遠(yuǎn)到沿海打工，當(dāng)然有各種原因但是沒(méi)有戶(hù)口及跟戶(hù)口相隨的身份證是一個(gè)原因。再如，原來(lái)“野人谷”內(nèi)部居民之間通婚的比例很高，隨著融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，生活交往圈的擴(kuò)大，通婚的范圍也會(huì)增大。第二，上戶(hù)口之后，隨著國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，政府提供了更多的社會(huì)福利，有了戶(hù)口村民便有機(jī)會(huì)享受到這些社會(huì)福利，而這些社會(huì)福利對(duì)于村民具有重要價(jià)值。

(四)建房與提供低保

“野人谷”村民上了戶(hù)口以后，政府又幫他們修建了房屋以及提供低保。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，這其中還有個(gè)故事。在上戶(hù)口之后，當(dāng)?shù)匾幻襟w記者寫(xiě)了篇報(bào)道介紹了“野人谷”情況，這一報(bào)道被一省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看到并到“野人谷”調(diào)研，決定對(duì)“野人谷”提供政府資助。首先是為“野人谷”修建了簡(jiǎn)易公路，然后修建房屋把居民從木棚屋里搬出來(lái)。2012年上半年公路修通，下半年春節(jié)前夕房屋建好，政府總計(jì)投入了600多萬(wàn)元。除政府投資外也有社會(huì)捐贈(zèng)包括棉被、電磁爐等日常用品。村民于2013年春節(jié)前夕搬進(jìn)新家，在搬遷當(dāng)天政府相關(guān)人員和村民一起舉行了慶祝儀式。我們?cè)?014年調(diào)查時(shí)看到，村里總共有四排樓房，每排是四棟房，總共是16棟，每戶(hù)一棟，每棟兩層兩間都經(jīng)過(guò)裝修，村民的居住條件得到了極大改善。

除了修建房屋之外，政府還為村民提供農(nóng)村最低生活保障。2012年兩位60歲以上老人被納入最低生活保障。到2014年調(diào)查時(shí)，村民談到現(xiàn)在村民基本都有最低生活保障，每個(gè)季度每人可以得到150元至250元，數(shù)額不等是因?yàn)榇迕窠?jīng)濟(jì)條件有差異，另外一個(gè)重要原因是有些村民違反計(jì)劃生育政策，因此在發(fā)放低保之后給予一定的罰款。另外，在年終或平時(shí)政府也提供一些大米和食用油(如每人每年十斤裝的一桶油)等物資。

獲得低保和房屋對(duì)于“野人谷”既有某種必然性又有巨大的偶然性。如果沒(méi)有當(dāng)?shù)孛襟w的報(bào)道，如果政府官員沒(méi)有看到這篇報(bào)道或者看到了這篇報(bào)道卻不為所動(dòng)，建房的事可能就不會(huì)發(fā)生。但是包括低保在內(nèi)的福利保障的提供又具有必然性，因?yàn)樯鐣?huì)福利制度的發(fā)展已是趨勢(shì)。

(五)村民的生存現(xiàn)狀

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)村民普遍對(duì)政府心存感激。正如一位年老村民說(shuō)的以前只能吃苞谷飯，上戶(hù)口以后都吃上大米飯了。我們?cè)L談到的一位從外地打工剛回來(lái)的女孩甚至提到了鄰村村民因?yàn)榧刀试?jīng)要挖斷通往他們村的簡(jiǎn)易公路。在村口立有一塊高大的牌坊，上面有幾個(gè)大字“不忘共產(chǎn)黨恩情”。這塊牌是政府修的，但卻是村民真實(shí)心情的寫(xiě)照。目前村民的基本生活有了保障，其主要的生計(jì)來(lái)源包括政府提供的低保收入(低保收入在整個(gè)收入中占很大的比重)、租種鄰村村民的土地、家畜飼養(yǎng)、打工等。村民原來(lái)的荒地基本被廢棄了，因?yàn)閷?shí)在貧瘠產(chǎn)出有限，不如租種鄰村村民的土地。家畜飼養(yǎng)主要是放牛，一些是自己的牛，一些是給別人放牛(牛生的崽歸放牛的人)。但實(shí)際上放牛的家庭并不多，據(jù)王組長(zhǎng)介紹，本地多為石山，草料有限，而且山陡，放牛的條件并不好。另外有一些村民養(yǎng)雞，這是政府實(shí)施的一個(gè)扶貧項(xiàng)目，政府提供雞仔和飼料，雞長(zhǎng)大后產(chǎn)的蛋由政府來(lái)收購(gòu)。但由于養(yǎng)雞的技術(shù)村民并不掌握，雞死了很多，目前還沒(méi)有收獲。打工是一些家庭的重要的收入來(lái)源，跟以往不同的是以前都只是在本地附近打臨工，現(xiàn)在很多人遠(yuǎn)到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)打工，那邊打工收入高一些。

上戶(hù)口以及上戶(hù)口以后的政府行為大大改善了村民的生存狀況，也激起了他們對(duì)未來(lái)的希望。許多村民在解決了基本生活問(wèn)題后積極尋找發(fā)展的機(jī)會(huì)。一些夫妻把年幼的子女放在家里雙雙外出打工，平時(shí)寄點(diǎn)生活費(fèi)回來(lái)。留在村里的居民放?；蝠B(yǎng)雞以及租種土地種玉米。但是“野人谷”的發(fā)展依然有很多問(wèn)題，一是所在地自然資源匱乏，種養(yǎng)業(yè)發(fā)展的條件不好，而且交通也不方便，雖然有了簡(jiǎn)易公路但是路況很差。二是村民子女上學(xué)來(lái)回需要走1到2個(gè)小時(shí)的山路，加上很多小孩的父母都外出，小孩處于疏于管教的狀態(tài)。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)村里小孩成績(jī)普遍很差，如此下去很多小孩中途輟學(xué)的可能性很大，而當(dāng)這些小孩不能完成基本的教育，貧困的代際傳遞將難以避免。

二、關(guān)于政府責(zé)任的討論

(一)上戶(hù)口與地方政府行為的邏輯

上戶(hù)口是“野人谷”族群的一個(gè)重大事件，是族群發(fā)展和村民命運(yùn)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。正如70多歲的“寨老”祝姓老人所說(shuō)，幾十年來(lái)因?yàn)闆](méi)有戶(hù)口被外界稱(chēng)為“野人”，現(xiàn)在有了戶(hù)口，終于成了名正言順的J村村民，也可以享受政府的惠民政策了。從政府的角度來(lái)看政府行為背后的邏輯是什么?實(shí)際上，長(zhǎng)期沒(méi)有上戶(hù)口不是因?yàn)檎恢肋@些人的存在，在上戶(hù)口之前很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府一直在該地實(shí)施計(jì)劃生育政策，鎮(zhèn)政府工作人員來(lái)過(guò)，鎮(zhèn)里人員不來(lái)的時(shí)候，行政村村干部也在代替實(shí)施計(jì)劃生育政策，所以政府包括所在行政村毫無(wú)疑問(wèn)是知道這些人的。在筆者看來(lái)，沒(méi)有上戶(hù)口是因?yàn)榇迕裼捎谏鐣?huì)隔離然后自我隔離沒(méi)有主動(dòng)跟政府建立聯(lián)系，要求政府履行職責(zé)，但根本原因是政府一直以來(lái)重管控而非服務(wù)的行為方式?jīng)Q定的。政府很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)在社會(huì)管理方面主要在于維持社會(huì)秩序與社會(huì)穩(wěn)定而不是主動(dòng)提供服務(wù)。從政府的關(guān)注點(diǎn)來(lái)看經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定是核心關(guān)切。八十年代以來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間的農(nóng)村基層政府跟農(nóng)村居民發(fā)生聯(lián)系的主要渠道是收繳農(nóng)業(yè)稅和實(shí)施計(jì)劃生育?！耙叭斯取本用癜簿悠нh(yuǎn)的山區(qū)不會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定造成什么危害，同時(shí)由于沒(méi)有土地政府也無(wú)需對(duì)其收繳農(nóng)業(yè)稅，因此政府對(duì)其疏忽就在所難免。至于計(jì)劃生育政策的實(shí)施則是因?yàn)樗钦囊豁?xiàng)“政治性任務(wù)”，政治性任務(wù)不能完成則可能因?yàn)椤耙黄狈駴Q”的問(wèn)責(zé)制度使地方政府官員不能承受。

上戶(hù)口之后地方政府對(duì)“野人谷”村民實(shí)施一系列的惠民措施則出于兩個(gè)方面的原因：一是樹(shù)立政府形象的需要，當(dāng)?shù)孛襟w的報(bào)道使得“野人谷”為民眾熱議，對(duì)政府形成一定的輿論壓力；二是整個(gè)國(guó)家的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型、社會(huì)性支出增加的宏觀環(huán)境的變化。改革以來(lái)，政府在包括社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)性支出的缺位已經(jīng)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展失衡，產(chǎn)生了諸多不利社會(huì)后果。尤其在農(nóng)村，社會(huì)福利供給的嚴(yán)重不足使弱勢(shì)群體的生活無(wú)從保障也損害了經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。2003年以后，政府提出打造服務(wù)型政府，進(jìn)行社會(huì)福利制度改革，增加社會(huì)性支出，2007年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，這些為地方政府的惠民措施提供了資源和制度的保障。

“野人谷”苗族的故事給我們兩點(diǎn)啟示：一是政府社會(huì)管理的方式應(yīng)從重管制向重服務(wù)轉(zhuǎn)變。管制在于限制和約束以不出問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，服務(wù)則是主動(dòng)為民眾解憂(yōu)解難，著眼于從根本上解決社會(huì)秩序維護(hù)的問(wèn)題。二是政府應(yīng)該把責(zé)任的重心從其他方面轉(zhuǎn)向社會(huì)責(zé)任，把更多的注意力與資源轉(zhuǎn)向社會(huì)福利供給的領(lǐng)域，使民眾尤其是特困群體的基本生活得到保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。

(二)社會(huì)保障與政府扶貧

“野人谷”苗族最突出的問(wèn)題無(wú)疑是戶(hù)口問(wèn)題，但是聯(lián)系到更廣泛的民族地區(qū)特困族群來(lái)說(shuō)更普遍性的問(wèn)題則是如何反貧困。對(duì)于這些特困族群政府無(wú)疑負(fù)有反貧困的責(zé)任。因此有必要探討對(duì)特困族群政府反貧困的責(zé)任方式。社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)是反貧困的兩種最重要手段。世界銀行在20世紀(jì)90年代初提出社會(huì)安全網(wǎng)與發(fā)展勞動(dòng)密集外向型經(jīng)濟(jì)以及對(duì)貧窮人口的人力資本投資一起作為針對(duì)貧困人口反貧困的三項(xiàng)主要的戰(zhàn)略，其中社會(huì)安全網(wǎng)是排在第一位的。但是在中國(guó)的實(shí)踐中社會(huì)保障常被忽視，政府扶貧則被置于很高的位置。在農(nóng)村最低生活保障制度出臺(tái)之前有一個(gè)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度，主要針對(duì)五保戶(hù)、殘疾人等無(wú)勞動(dòng)能力人群提供物質(zhì)幫助，而像“野人谷”苗族這類(lèi)具備勞動(dòng)能力的極端貧困人群是沒(méi)有相應(yīng)社會(huì)保障的。社會(huì)保障與政府扶貧是一個(gè)怎樣的關(guān)系?應(yīng)如何處理好社會(huì)保障與政府扶貧的關(guān)系?

社會(huì)保障與政府扶貧有多方面的不同。首先從其作用來(lái)看，社會(huì)保障或社會(huì)安全網(wǎng)旨在保障貧困人口的基本生活，滿(mǎn)足基本的生理與社會(huì)交往需要。而政府扶貧則要把貧困人口從欠發(fā)展?fàn)顟B(tài)擺脫出來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展，因此扶貧應(yīng)該是在保障基本生活的基礎(chǔ)之上的要求。其次從權(quán)利的性質(zhì)來(lái)看，社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)生存權(quán)而扶貧則是實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，生存權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于發(fā)展權(quán)。再次從運(yùn)作的方式來(lái)看，社會(huì)保障是政府的再分配行為而扶貧無(wú)論是政府扶貧還是依賴(lài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的反貧困都是建立在市場(chǎng)機(jī)制上的。政府扶貧不能代替社會(huì)保障。從“野人谷”苗族的案例來(lái)看，村民在很長(zhǎng)一段時(shí)間既沒(méi)有物質(zhì)資源也沒(méi)有精神狀態(tài)參與更多的市場(chǎng)活動(dòng)，在這種情況下政府扶貧對(duì)他們是難有效果的。相反在政府提供住房和低保之后，村民參與市場(chǎng)活動(dòng)卻多起來(lái)，無(wú)論是外出打工還是就近尋找賺錢(qián)的門(mén)路都比以前表現(xiàn)活躍。

有學(xué)者認(rèn)為，事實(shí)上政府的產(chǎn)業(yè)扶貧或者開(kāi)發(fā)式扶貧在許多地方是失敗的。失敗的原因在于兩個(gè)方面，一個(gè)是政府主導(dǎo)了扶貧產(chǎn)業(yè)，但是政府卻無(wú)法控制市場(chǎng)，市場(chǎng)的變幻莫測(cè)使政府也無(wú)能為力[2]。許多貧困人口只是缺乏機(jī)會(huì)和資源，當(dāng)他們具備發(fā)展的條件可能就能脫離貧困。從“野人谷”情況來(lái)看，村民貧困的一個(gè)重要原因在于沒(méi)有土地沒(méi)有發(fā)展所需的資源。另一個(gè)政府扶貧失敗的原因在于扶貧過(guò)程中，受益的是窮人當(dāng)中的富人或者根本就是其他非扶貧目標(biāo)的人群。在極端貧困群體中，即使具有勞動(dòng)能力也難以獲得扶貧項(xiàng)目投資[3]，極端貧困人口很難在政府扶貧中受益，在于他們?nèi)狈?yīng)有的決策權(quán)、參與權(quán)和運(yùn)作項(xiàng)目所需要的資源。這也說(shuō)明了經(jīng)濟(jì)貧困的深層原因不僅僅是各種經(jīng)濟(jì)要素的不足，更重要的是社會(huì)權(quán)利及與之相關(guān)的政治權(quán)利、文化權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的貧困[4]。

政府重視扶貧而疏忽社會(huì)保障的原因在于扶貧可以促進(jìn)GDP增長(zhǎng)而社會(huì)保障卻是單純的付出無(wú)助于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)際上，扶貧模式都是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的[3]，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)扶貧還是以工代賑還是信貸扶貧都以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重要目標(biāo)。扶貧的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向與政府的發(fā)展主義思維是一致的，地方政府需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得政績(jī)，這是地方政府在扶貧過(guò)程中不惜“逼民致富”或“誘民致富”的動(dòng)力所在。另外，整個(gè)社會(huì)福利制度處在重建過(guò)程中，無(wú)論是理念和具體制度都在不斷重構(gòu)中，這也是對(duì)于極端貧困人口的社會(huì)保障的缺位的原因。

從社會(huì)保障與政府扶貧的關(guān)系來(lái)看，對(duì)于極端貧困人口政府首要的責(zé)任是提供社會(huì)保障，在這個(gè)基礎(chǔ)上才是扶貧開(kāi)發(fā)。扶貧開(kāi)發(fā)則需要避免政府直接主導(dǎo)而應(yīng)該主要由市場(chǎng)機(jī)制去完成具體過(guò)程。政府在扶貧過(guò)程中應(yīng)著重為貧困人群提供促進(jìn)人力資本發(fā)展的諸如教育保障等服務(wù)，以及為貧困人群參與市場(chǎng)創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)。

(三)福利供給的政府責(zé)任及其邊界

對(duì)于諸如“野人谷”苗族這類(lèi)特困族群政府福利供給的責(zé)任及邊界是什么呢?當(dāng)前社會(huì)福利制度改革的兩種主張，包括主張發(fā)展適當(dāng)普惠型社會(huì)福利制度和主張底線(xiàn)公平原則，著重滿(mǎn)足弱勢(shì)人群的基本需要。前者認(rèn)為社會(huì)福利要以滿(mǎn)足不斷發(fā)展的社會(huì)需要為目標(biāo)，社會(huì)需要具有客觀性和社會(huì)性是隨著社會(huì)的發(fā)展而變化的，社會(huì)福利制度要面向所有民眾。后者主張遵循底線(xiàn)公平，社會(huì)福利的國(guó)家責(zé)任限于滿(mǎn)足有需要人群的基礎(chǔ)性需要，所謂基礎(chǔ)性需要是相對(duì)穩(wěn)定的比如生存需要、健康需要與發(fā)展需要，以避免社會(huì)福利的剛性上漲而使國(guó)家陷于西方福利國(guó)家政府財(cái)政難以承擔(dān)的困境[5]。目前中國(guó)的社會(huì)福利制度是兩套體制，一套是城市正規(guī)就業(yè)部門(mén)的高福利制度，一套是城市非正規(guī)就業(yè)部門(mén)和農(nóng)村的低福利或者無(wú)福利制度[6]，實(shí)質(zhì)上是一種不平等的福利制度。至于為什么會(huì)形成這樣一套福利制度，原因在于中國(guó)的福利制度一度是以國(guó)家需要為原則的，所謂國(guó)家需要包括社會(huì)穩(wěn)定的需要、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要[7]，而城市正規(guī)就業(yè)部門(mén)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響力更大，政治參與的能力更強(qiáng)，非正規(guī)就業(yè)部門(mén)和農(nóng)村不具有相當(dāng)?shù)恼斡绊懥蜕鐣?huì)影響力[6]。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，極端貧困人口曾經(jīng)長(zhǎng)期缺乏社會(huì)保障是這種特殊社會(huì)福利制度的不公平安排的結(jié)果。無(wú)論主張適當(dāng)普惠型還是底線(xiàn)公平的福利制度，特困群體的基本生活保障都應(yīng)該是社會(huì)福利制度的重要組成部分。如果從國(guó)家福利供給資源有限的角度來(lái)看，特困群體的基本保障更應(yīng)該得到優(yōu)先考慮，從這個(gè)意義上底線(xiàn)公平理論更契合特困群體的權(quán)利主張。但底線(xiàn)公平理論對(duì)基礎(chǔ)性需要(認(rèn)為基礎(chǔ)需要是相對(duì)穩(wěn)定的，與社會(huì)發(fā)展沒(méi)有必然的聯(lián)系)的界定則需要適當(dāng)?shù)男薷?，因?yàn)樗^生存需要、健康需要等都是社會(huì)性的，不會(huì)是完全固定的。像“野人谷”村民這類(lèi)特困族群，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里其生存狀態(tài)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)的平均水平，不能維持應(yīng)有的尊嚴(yán)，并導(dǎo)致社會(huì)隔離，阻礙了他們的發(fā)展。因此，極端貧困人口的基本需要應(yīng)該是能達(dá)到社會(huì)認(rèn)可的比較體面的水平為標(biāo)準(zhǔn)，這種需要應(yīng)隨著社會(huì)的發(fā)展而提高。

極端貧困人口的福利供給應(yīng)該包括最低生活保障滿(mǎn)足和衛(wèi)生健康醫(yī)療保障以及基礎(chǔ)教育的保障等?！耙叭斯取贝迕裨谏蠎?hù)口之后，政府提供了最低生活補(bǔ)助以及住房，這一方面滿(mǎn)足了村民的基本生活需要，免除了對(duì)生存威脅的恐懼，同時(shí)由于有了生存保障也減少了與外界的隔離，因此也給予了村民發(fā)展的機(jī)會(huì)和希望。但是目前來(lái)看“野人谷”村民小孩雖然免費(fèi)上學(xué)，但由于路途遙遠(yuǎn)，又疏于看護(hù)，因此其接受教育的年限和質(zhì)量其實(shí)是沒(méi)有得到保障的，因此基礎(chǔ)教育的保障依然存在問(wèn)題。

對(duì)極端貧困人口的福利供給是否會(huì)帶來(lái)福利依賴(lài)?“野人谷”苗族村民在有了國(guó)家提供的最低生活保障以及其他福利之后比以往更活躍地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其對(duì)于政府的態(tài)度更多是感恩而不是依賴(lài)。福利依賴(lài)的產(chǎn)生源于高福利而且高福利足以抵銷(xiāo)個(gè)人的努力，也就是當(dāng)個(gè)人通過(guò)辛苦的勞動(dòng)不能獲得比依賴(lài)福利更高的生活水平的時(shí)候才會(huì)產(chǎn)生福利依賴(lài)。而且，人除了生存需要外，還有比較性需要，比較性需要的存在也使人不會(huì)安于福利供給保障的生活水平。因此，對(duì)于極端貧困人口的這種滿(mǎn)足基礎(chǔ)性需要的社會(huì)福利是難以產(chǎn)生福利依賴(lài)的。

三、小結(jié)

“野人谷”苗族是我國(guó)民族地區(qū)諸多特困族群中的一個(gè)，雖然有它的特殊性，但是更多的是與其他特困族群相同的地方。其特殊性在于“野人谷”苗族長(zhǎng)期沒(méi)有戶(hù)口，沒(méi)有戶(hù)口成為其貧困的一個(gè)重要原因。但是從政府的角度來(lái)說(shuō)，政府對(duì)于這些特困族群負(fù)有某種相同的責(zé)任，政府行為方式對(duì)特困族群的生活具有重要影響。這些責(zé)任包括提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，比如“野人谷”苗族的戶(hù)口問(wèn)題是屬于政府常規(guī)社會(huì)管理的一項(xiàng)內(nèi)容，由于政府的不作為才使“野人谷”苗族居民長(zhǎng)期沒(méi)有戶(hù)口，成為所謂“野人”。此外對(duì)于特困族群政府的一個(gè)重要責(zé)任是反貧困，但是政府的反貧困必定是有所為有所不為。扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障是反貧困的兩種最重要的手段，一度以來(lái)政府重視扶貧開(kāi)發(fā)而疏忽社會(huì)保障，而事實(shí)上社會(huì)保障應(yīng)是政府反貧困的第一位的手段，在此基礎(chǔ)上才是扶貧開(kāi)發(fā)。政府的扶貧開(kāi)發(fā)必須建立在市場(chǎng)機(jī)制上，以往的歷史表明特困族群在扶貧開(kāi)發(fā)中難以獲益，政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)并不容易成功。政府主導(dǎo)的扶貧也容易損害特困族群的主體性，導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果，這在以往很多扶貧開(kāi)發(fā)或異地搬遷案例中經(jīng)常看到的。因此首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是政府為特困族群提供包括最低生活保障在內(nèi)的社會(huì)福利的底線(xiàn)責(zé)任，政府為極端貧困人口提供的滿(mǎn)足基礎(chǔ)性需要的社會(huì)福利應(yīng)該成為正在建構(gòu)當(dāng)中的中國(guó)社會(huì)福利制度的一個(gè)重要組成部分，至于扶貧開(kāi)發(fā)則更多需要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和發(fā)揮貧困人群自身的主觀能動(dòng)性。明確了政府責(zé)任及其邊界才能避免政府行為中的過(guò)度干預(yù)或無(wú)所作為的隨意性。

[1]楊小柳，國(guó)家、地方市場(chǎng)與貧困地區(qū)的變遷——廣西凌云縣背隴瑤的個(gè)案研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012(3)：59-66.

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[責(zé)任編輯：李 桃]

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1002-6924(2016)10-113-118

貴州省教育廳高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究基地2013年度項(xiàng)目“安順市特殊類(lèi)型貧困群體生存狀況調(diào)查與研究——以‘野人谷’苗族為例”(JD2013109)。

吳曉萍，貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：民族社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作；劉輝武，貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院社會(huì)學(xué)博士研究生，主要研究方向：民族社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作。