齊春雷

(安徽社會主義學(xué)院，安徽　合肥　230051)

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人民政協(xié)理論

協(xié)商民主視域下人民政協(xié)民意功能探析

齊春雷

(安徽社會主義學(xué)院，安徽合肥230051)

[摘要]人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，在中國協(xié)商民主構(gòu)建、發(fā)展進程中的重要作用日益凸顯，其了解民情、反映民意、集中民智的民意功能成為人民政協(xié)推進協(xié)商民主的基礎(chǔ)。本文從協(xié)商民主視角對人民政協(xié)的民意功能進行探析，并對于在中國特色協(xié)商民主的框架內(nèi)如何挖掘其潛能、優(yōu)化其配置提出了一些思考。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商民主人民政協(xié)民意表達

一般意義而言，民主政治運作的過程實質(zhì)上就是民意的表達、整合及實現(xiàn)的過程。人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，一直是發(fā)揚社會主義民主的重要形式，是統(tǒng)一戰(zhàn)線方方面面代表人士政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的重要制度平臺。自中共十八大報告提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”以來，人民政協(xié)作為中國政治體系中唯一的專門協(xié)商機構(gòu)、協(xié)商民主的重要渠道，在中國協(xié)商民主構(gòu)建、發(fā)展進程中的重要作用日益凸顯，其了解民情、反映民意、集中民智的民意功能成為人民政協(xié)推進協(xié)商民主的基礎(chǔ)。因此，從協(xié)商民主視角對人民政協(xié)的民意功能進行深度探析，在中國特色協(xié)商民主的框架內(nèi)挖掘其潛能、優(yōu)化其配置具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一

隨著中國政治、經(jīng)濟、社會全方位建設(shè)的持續(xù)推進，社會階層結(jié)構(gòu)的巨大變遷，社會分化日益加劇、社會主體日益多元，多元化的利益訴求使得社會分歧也逐漸擴大，矛盾沖突錯綜復(fù)雜，這些構(gòu)成了發(fā)展中國協(xié)商民主的原動力。協(xié)商民主鼓勵決策的相關(guān)方積極參與公共協(xié)商，平等自由地表達自己的偏好、理由，同時聽取、尊重他人的意見，通過在多方主體間建立密切聯(lián)系，坦誠溝通、交流，彼此理解、妥協(xié)，克服個人的缺陷偏私，尋求公共理性，達成最廣泛的共識，追求全社會意愿的最大公約數(shù)。協(xié)商民主是中國民主政治發(fā)展的方向，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，具有民意表達和民意整合的雙重優(yōu)勢。

其一，民意表達上的廣泛性、包容性?！罢f(xié)是我國唯一由眾多界別組成的全國性政治組織，從這個角度看，人民政協(xié)也是我國唯一可以綜合反映眾多界別意見的渠道?！盵1]人民政協(xié)的34個界別，囊括了中國各黨派、各民族、各宗教、各階層方方面面的代表人士，這使得政協(xié)具有廣泛的代表性和巨大的包容性，與協(xié)商主體多元化的要求相契合，充分體現(xiàn)出社會主義協(xié)商民主的廣泛性。界別作為政協(xié)獨特、顯著的組織特征，構(gòu)成了解、吸納、反映民意的重要渠道。而且，政協(xié)在中國政治體系內(nèi)的政治地位，又使其具有民意表達的獨特優(yōu)勢。“與黨和政府相比，政協(xié)更具中立性和社會性；而與民間組織、社團相比，政協(xié)更具專業(yè)性和權(quán)威性。”[2]李瑞環(huán)同志曾高度評價政協(xié)在民意反映上的優(yōu)勢。人民政協(xié)在反映社情民意方面具有自己的優(yōu)勢，位置超脫，較少受到部門或地區(qū)利益的局限，能夠比較客觀地反映各種情況和問題；人才薈萃，具有各方面的實踐經(jīng)驗和專業(yè)知識，能夠提出有價值的意見建議；渠道通暢，下通各界，上達中央，可以及時實現(xiàn)基層同高層決策部門的溝通。

政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，而了解、反映社情民意是政協(xié)委員履職的基本要求。政協(xié)委員以界別為基礎(chǔ)推舉出來，作為各界代表人士，負有聯(lián)系不同界別民眾的政治責(zé)任。政協(xié)在中國政治體系之中的地位重要但又相對超脫，較少受到行政權(quán)力、地區(qū)部門利益的牽制和影響，通過政協(xié)委員廣泛居于各界別的渠道優(yōu)勢，能夠較客觀、準確、及時地收集了解其他途徑不易發(fā)現(xiàn)的真實情況、問題，并甄別其中的是非曲直、輕重緩急。政協(xié)又是“高層直通車”，可以把基層民眾分散的、感性的訴求進行提煉、整合、系統(tǒng)化、理性化直接通暢地輸送進高層決策系統(tǒng)。從制度設(shè)計上看，政協(xié)各界別的設(shè)置是力圖伸向中國社會各個層面的全方位探測器、靈敏儀。政協(xié)委員多渠道、多方式聯(lián)系各自界別民眾，各級政協(xié)組織和廣大政協(xié)委員將由于種種因素留滯于基層、散佚于民間的真知灼見、真實呼聲、真切訴求通過政協(xié)信息這路“直通車”送達決策層，其中不乏經(jīng)政協(xié)專門機構(gòu)整合出的帶有普遍性、傾向性、苗頭性的民眾情緒、意見、社會動態(tài)，為決策層的科學(xué)決策提供重要參考和對策思路。

其二，民意實現(xiàn)上的科學(xué)性、保障性。民意實現(xiàn)是協(xié)商民主的目的，協(xié)商民主的開展過程是通過對各種不同偏好、利益關(guān)系、認識的吸納，達成意見的聚合、共識的形成，從而構(gòu)建公共事務(wù)決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。通過公共利益與階層、群體、個體利益的關(guān)系協(xié)調(diào)，“主張國家和私人利益的交融互惠，私人利益在公共利益的導(dǎo)向下增進國家和社會的利益，國家和社會的公共利益為個人利益的最終實現(xiàn)提供公共的保障，以利益的共生共長推動整個社會的物質(zhì)繁榮”[3]。

人民政協(xié)是執(zhí)政黨、政府與參政黨、社會各界協(xié)商互動的重要平臺，“協(xié)商成果作為政協(xié)的決議和議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)提出，成為執(zhí)政黨和國家制定政策和法律的重要依據(jù)。此外，每年同時召開的人大會議和政協(xié)會議上，政協(xié)委員參與國家重大問題的討論，充分發(fā)表意見。近年來，民主協(xié)商逐漸進入決策程序，使黨和國家的重大決策建立在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，從程序上推進了協(xié)商民主與票決民主的結(jié)合，達成了民主制度與民主機制的對接”[4]?？梢姡ㄟ^政協(xié)民主協(xié)商形成的意見建議被充分吸納進執(zhí)政黨、政府的決策過程，并構(gòu)成決策的重要基礎(chǔ)。政協(xié)的政治協(xié)商在中國政治體制運作中已成為科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)國計民生的重大問題，在人大行使國家權(quán)力進行決策前，必須經(jīng)過人民政協(xié)的協(xié)商，廣泛聽取各黨派、各界別人士意見。

“政協(xié)不立法，但可以立言立論”[1]多年來，人民政協(xié)通過專題調(diào)研、建言立論等形式，以提案、專題調(diào)研報告等方式就國家全局性、戰(zhàn)略性的重大方針、重大戰(zhàn)略、重大決策、重大問題，提出了許多高水準、高質(zhì)量、前瞻性的真知灼見，并為黨和政府的決策所采納。而且，政協(xié)的民主監(jiān)督是我國政治監(jiān)督體系的重要組成部分，通過委員提案、視察考察、專題調(diào)研、社情民意信息等多種形式，對權(quán)力運行進行監(jiān)督，對國家憲法、法律、法規(guī)的實施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作提出意見、建議、批評。2006年頒布的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，明確要求“黨和政府要認真傾聽來自人民政協(xié)的批評和建議，自覺接受民主監(jiān)督”。這使得政協(xié)的民主監(jiān)督成為民意實現(xiàn)的一道保障。

二

從目前國家政治生活的實踐看，政協(xié)相關(guān)工作總體尚缺乏自主性、自覺性和系統(tǒng)性。其“轟轟烈烈十幾天，無聲無息近一年”的“會期民主”，政協(xié)委員“精英化”“貴族化”的構(gòu)成是否影響跟普通民眾、弱勢群體、下位階層的聯(lián)系，是否會導(dǎo)致對這部分民眾訴求的某種忽略……都是政協(xié)的民意功能被質(zhì)疑的一些現(xiàn)實問題。十八大以來，協(xié)商民主在國家、社會、基層三個層面自上而下廣泛、多層次地展開，政協(xié)作為中國協(xié)商民主體系內(nèi)“重要渠道”的定位，對其民意功能提出了更高的要求，被賦予了更深層的政治期待。人民政協(xié)具備的民意功能儲備能量巨大，在國家大力推進協(xié)商民主的政治生態(tài)下，政協(xié)以協(xié)商聚民意的功能尚有很大的潛力可發(fā)掘。

其一，合理設(shè)置、調(diào)整政協(xié)界別。人民政協(xié)是我國政治體制中唯一由界別組成的政治組織，賈慶林同志曾明確提出優(yōu)化政協(xié)界別的總體思路：“努力突出界別特色，合理設(shè)置政協(xié)界別，豐富界別活動形式，完善界別活動機制，通過界別渠道密切聯(lián)系本界別群眾，增進社會各階層和不同利益群體的和諧。”一方面，政協(xié)界別設(shè)置要廣泛聯(lián)系社會各階層，體現(xiàn)最廣泛的民主，能夠反映、吸納最廣泛的民眾參與。政協(xié)始終以民主為特色，與一般民主相比，政協(xié)界別民主具有廣泛代表性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，多元分化的社會階層特征日益凸顯、強化，政協(xié)界別的設(shè)置不能一成不變，應(yīng)隨之及時調(diào)整、補充或增設(shè)。界別設(shè)置可考慮以社會階層構(gòu)成為基本依據(jù)，把一些交叉重疊、性質(zhì)相近的界別進行合并，如科協(xié)界和科技界；一些界別適當(dāng)拆分，如經(jīng)濟界可分成國有經(jīng)濟界和非公經(jīng)濟界。調(diào)整委員數(shù)量，適時創(chuàng)新、增設(shè)一些界別，對于中介組織從業(yè)人員、自由職業(yè)者等新階層人士，政協(xié)應(yīng)有合適的界別設(shè)置來容納他們的政治參與。另一方面，政協(xié)界別設(shè)置要突出特色。如民主黨派界別是政協(xié)界別的重要組成部分，歷史上八個民主黨派具有鮮明的界別特色，但近年來民主黨派成員趨同化明顯，界別特色在弱化，這不利于彰顯民主黨派的不同優(yōu)勢。

其二，深化、拓展政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容、領(lǐng)域。專題調(diào)研、建言立論是政協(xié)協(xié)商咨政的主要形式，要有組織有計劃地展開協(xié)商，對跨領(lǐng)域、綜合性的涉及對外關(guān)系、國計民生的重大方針，關(guān)系群眾切身利益的重大政策，提出具有全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的意見、建議。應(yīng)以各級政協(xié)為依托，以政協(xié)委員為主體，以重大課題為紐帶，展開針對性強的調(diào)研，以此為基礎(chǔ)，提高協(xié)商的水平和質(zhì)量。為此，應(yīng)著力加強政協(xié)協(xié)商的程序和機制保障，建立起由選題、論證、報批、審定、反饋等一系列規(guī)范程序構(gòu)成的咨政協(xié)商機制，使政協(xié)協(xié)商的各環(huán)節(jié)有健全的程序設(shè)計和完善的制度保障，確保議題能得到合理深入的討論、分析、研究，確保協(xié)商規(guī)范有效。

其三，均衡、完善政協(xié)委員的名額分配。政協(xié)成立初期，為體現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線團結(jié)的要求，周恩來同志提出政協(xié)委員舉薦原則，一方面是廣泛性，一方面是有重點。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對象以中上層人士為重點，這也成了政協(xié)委員安排多年遵循的原則。但隨著中國社會的發(fā)展，民主政治的演進，尤其是社會主義協(xié)商民主的提出和實施，使得政協(xié)民主與團結(jié)的兩大主題愈來愈凸顯其重要價值。由于政協(xié)聯(lián)結(jié)國家與社會的特殊政治定位，政協(xié)委員的安排既要體現(xiàn)團結(jié)統(tǒng)一戰(zhàn)線方方面面人士的要求，更要體現(xiàn)吸納、擴大、組織社會各界自下而上的政治參與的民主需要。這二者既有一致之處也有相矛盾的地方。如將新階層代表人士吸收進政協(xié)，既符合統(tǒng)一戰(zhàn)線團結(jié)統(tǒng)戰(zhàn)對象的發(fā)展需要，也符合協(xié)商民主擴大各階層政治參與、實現(xiàn)協(xié)商主體多元化的需要。但是按協(xié)商民主的平等原則，政協(xié)的利益表達、利益協(xié)調(diào)既然廣泛涉及社會各階層，那么其參與協(xié)商主體的多元化、平等性就不應(yīng)該只限于社會中上層，應(yīng)平等地、均衡地將政協(xié)委員的名額分配廣泛覆蓋社會各階層。政協(xié)固然要保持自己的特色，但也要適應(yīng)時代的發(fā)展和社會的要求，與時俱進、開拓創(chuàng)新。

其四，重視、培養(yǎng)政協(xié)委員的主體作用。政協(xié)上傳下達的民意功能很大程度上取決于政協(xié)委員作用的發(fā)揮?！罢f(xié)委員必須與本界群眾保持密切聯(lián)系，傾聽群眾的呼聲，體察群眾的情緒，反映群眾的愿望，維護群眾的利益?！盵5](P224)當(dāng)前民眾的民主意識增強，政治參與熱情高漲，在網(wǎng)絡(luò)社會背景下，各種利益訴求爭相表達。在這種社會生態(tài)下，人民政協(xié)的協(xié)商民主“重要渠道”作用的發(fā)揮，不是抽象虛化的，而應(yīng)具體落實到每位政協(xié)委員的“渠道”作用上。由此，政協(xié)委員在政協(xié)民意功能中擔(dān)當(dāng)?shù)闹黧w性作用進一步凸顯。但政協(xié)組織相對松散，政協(xié)委員又是兼職，其履行職責(zé)所需的調(diào)研時間、經(jīng)費都缺乏保障，與其本職工作在時間、精力上也有一定的沖突。同時，政協(xié)組織機構(gòu)中并沒有一個嚴格管理的評價、監(jiān)督機制、機構(gòu)，對政協(xié)委員積極發(fā)揮主體性作用，很大程度上只是一種柔性的呼吁、倡導(dǎo)，并非剛性的約束、要求。從政治實踐看，多數(shù)政協(xié)委員具有參與熱情和高度責(zé)任感，但也有部分政協(xié)委員長期頂著頭銜卻無所作為，以致閑置、浪費了這一寶貴的政治資源和民主渠道。因此，要建立政協(xié)委員的工作評價機制和內(nèi)部管理機構(gòu)，建立健全不合格政協(xié)委員的退出機制。即便是履職熱情較高的政協(xié)委員中，由于大多為兼職，且相當(dāng)一部分過去從政資歷較淺或欠缺、對政協(xié)工作較為陌生，無論是政治素質(zhì)還是履職能力、協(xié)商能力都需要進行系統(tǒng)地學(xué)習(xí)、鍛煉、培養(yǎng)、成長。相應(yīng)地，政協(xié)內(nèi)部應(yīng)加強組織建設(shè)，可考慮設(shè)置諸如“政協(xié)委員工作委員會”這樣的專門機構(gòu)，一方面為政協(xié)委員履職提供各種支持、幫助，協(xié)調(diào)關(guān)系，解決困難；另一方面，加強對政協(xié)委員履職業(yè)績、紀律的考核、評價、管理。

其五，完備、強化政協(xié)民意表達系統(tǒng)。隨著中國民主進程的推進，民意表達多種形態(tài)并存。但民意的社會化表達更多是原生態(tài)民意素材，情緒化、非理性表達難以避免，需要分析、提煉、整合、疏導(dǎo)并與國家體制內(nèi)的民意表達機制相溝通銜接，導(dǎo)入決策系統(tǒng)，為決策層關(guān)注、采納，才能達成“民意實現(xiàn)”。而政協(xié)“亦官亦民”的政治定位，具有將自上而下的國家機制的牽引、規(guī)范同自下而上的社會機制的自發(fā)、自覺相聯(lián)接的獨特優(yōu)勢。遍布全國各層級的3000多個政協(xié)組織，60多萬各級政協(xié)委員是將政協(xié)構(gòu)建為一個民意輿情匯集、分析、表達的完備系統(tǒng)的現(xiàn)成資源，且政協(xié)具備相當(dāng)高專業(yè)水準的專門機構(gòu)、專家委員、學(xué)者委員，完全可以優(yōu)化或重組為不同社會領(lǐng)域、不同專業(yè)領(lǐng)域的民意分析、提煉、研究中心，為決策提供真實的輿情把握和判斷。

參考文獻：

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[5]政協(xié)天津市委員會研究室.李瑞環(huán)關(guān)于人民政協(xié)工作的重要論述[G].2010.

責(zé)任編輯：肖建平

[收稿日期]2016-03-15

[作者簡介]齊春雷(1970—)，女，安徽阜陽人，安徽社會主義學(xué)院教研室教授。

[中圖分類號]D627

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-2803(2016)03-0051-04