肖文鋒

(鄂州職業(yè)大學(xué)，湖北　鄂州　436000)

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當(dāng)代中國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系問題探究及其改革路徑

肖文鋒

(鄂州職業(yè)大學(xué)，湖北鄂州436000)

[摘要]在全面建成小康社會(huì)和全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約與監(jiān)督，保證行政權(quán)力在制度化和法制化的軌道上運(yùn)行，切實(shí)保障行政權(quán)力運(yùn)行能夠體現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，是一個(gè)值得探討和研究的重大課題。有鑒如此，該文以當(dāng)代中國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系存在的問題及其應(yīng)取的路徑為基本思路，著重對(duì)當(dāng)代中國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系存在的主要問題進(jìn)行探討分析，提出完善當(dāng)代中國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系的主要對(duì)策措施。

[關(guān)鍵詞]行政權(quán)力權(quán)力監(jiān)督

行政權(quán)力是國(guó)家政治權(quán)力的一種，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依據(jù)憲法精神和原則，采取特定的強(qiáng)制手段，對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)、控制和管理的一種權(quán)力。國(guó)家意志通過行政權(quán)力行使得到貫徹執(zhí)行，行政權(quán)力行使的重要性直接關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民福祉。但必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督制約，這樣才能保障行政權(quán)力正確高效運(yùn)行。目前，我國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行主要依靠軟性約束，主要表現(xiàn)在：重在自律機(jī)制的建設(shè)，重在公務(wù)人員的理想信念教育，重在公務(wù)人員職業(yè)道德素質(zhì)的提高，強(qiáng)調(diào)依靠公務(wù)人員的自我約束行使行政權(quán)力等。然而，公務(wù)人員作為個(gè)體行使行政權(quán)力時(shí)不可避免的隨意性和行政權(quán)力本身的易腐蝕性之間的相互影響、相互作用，容易導(dǎo)致行政權(quán)力行使時(shí)出現(xiàn)極度濫用甚至出現(xiàn)種種嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象。健全的法律制度對(duì)人格的塑造和權(quán)力的規(guī)范非常重要，鄧小平指出“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵1](P333)。隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)，法律制度的重要性日益凸顯，在新的形勢(shì)下，不斷完善行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系，從而保障行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，具有深遠(yuǎn)的歷史意義和重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系存在的問題

目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了具有自身特色的行政權(quán)力監(jiān)督體系，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公眾對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的要求，但行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制仍然存在著諸多問題，致使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)取得巨大成就和進(jìn)步的同時(shí)，也出現(xiàn)了行政權(quán)力極度濫用的現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗問題。目前，我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系主要存在以下問題。

(一)監(jiān)督體系不健全

完整意義上的行政監(jiān)督體系是一個(gè)內(nèi)涵豐富、相互作用的有機(jī)整體。從外部監(jiān)督系統(tǒng)到內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)乃至系統(tǒng)內(nèi)部相互支持，缺一不可。然而，我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督在于主體之間相互權(quán)責(zé)關(guān)系并沒有完全厘清，以致各監(jiān)督主體之間相互推諉、各自為政的現(xiàn)象屢見不鮮。一般而論，外部監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督比較公允和客觀。但在實(shí)踐中，外部監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督主體和監(jiān)督客體實(shí)際上處于一種分離狀態(tài)，一旦監(jiān)督客體拒接外部監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督，就有可能使這種監(jiān)督失去效力。在內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，往往呈現(xiàn)出疲軟狀態(tài)，監(jiān)督乏力；下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督一般流于形式，收效甚微。而且，實(shí)踐中內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)由于監(jiān)督不力，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員常常越權(quán)行事、濫用權(quán)力，嚴(yán)重影響行政權(quán)力監(jiān)督應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

(二)監(jiān)督法制不完善

行政監(jiān)督必須依法進(jìn)行，有關(guān)監(jiān)督的法律法規(guī)既是為了確保行政監(jiān)督權(quán)力的規(guī)范正確，也是為了保障這種行政監(jiān)督權(quán)力的有效行使。其實(shí)質(zhì)就是為了有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員正確行使行政權(quán)力。近年來，我國(guó)在行政權(quán)力監(jiān)督方面做了大量的立法工作，制定了一系列行政權(quán)力監(jiān)督的法律法規(guī)。但是，總的來說，我國(guó)制定的有關(guān)這方面的法律法規(guī)還不完備，具體表現(xiàn)為缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和具體的實(shí)施細(xì)則。行政權(quán)力監(jiān)督缺乏嚴(yán)格科學(xué)具有可操作性的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，在監(jiān)督實(shí)踐中，勢(shì)必造成行政監(jiān)督主體難以正確把握和及時(shí)糾正監(jiān)督客體的違法行為，具體監(jiān)督常常出現(xiàn)無法可依的情況。

(三)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督不給力

我國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督是最具權(quán)威性的監(jiān)督，根據(jù)憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)政府必須接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。但是，在行政權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐中，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的實(shí)際效力不盡人意。主要原因，人民代表大會(huì)監(jiān)督?jīng)]有明確的法律制度作保障，相關(guān)的法律制度在對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的具體內(nèi)容、實(shí)施細(xì)則等方面沒有明確規(guī)定，這樣人民代表大會(huì)監(jiān)督就無法可依，難以取得實(shí)效。另外，人民代表大會(huì)沒有建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，設(shè)立臨時(shí)性執(zhí)法檢查小組，使監(jiān)督缺乏長(zhǎng)期性和權(quán)威性。

(四)社會(huì)力量監(jiān)督效力低

社會(huì)力量監(jiān)督即外部監(jiān)督是對(duì)政府及其公務(wù)人員是否正確有效行使行政權(quán)力的重要監(jiān)督形式，社會(huì)力量監(jiān)督主要指輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督，其作用的良好發(fā)揮可以有效制約行政權(quán)力。但由于目前我國(guó)的民主政治建設(shè)還不完善，新聞媒體的自由開放受制因素較多，其監(jiān)督作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮，政府政務(wù)活動(dòng)公開化機(jī)制不健全，行政權(quán)力凌駕于公民之上，由此公民并不非常了解政府辦事制度、程序和活動(dòng)范圍，使得公民難以對(duì)行政權(quán)力的行使實(shí)行有效監(jiān)督。

二、我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系改革的路徑選擇

通過對(duì)我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系存在的問題進(jìn)行梳理和分析，可以看出，必須從監(jiān)督體系的合理性、監(jiān)督法治的完善性、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性等方面出發(fā)，不斷加強(qiáng)和完善行政權(quán)力監(jiān)督體系。

(一)建立行政權(quán)力監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機(jī)制

加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督，必須建立行政權(quán)力監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機(jī)制。鄧小平十分重視監(jiān)督體系協(xié)調(diào)的問題。他認(rèn)為，除了“要有群眾監(jiān)督制度”，還“要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”[1](P332)?？偟膩碚f，行政權(quán)力監(jiān)督主體之間應(yīng)該明確職責(zé)權(quán)限,彼此之間要進(jìn)行必要的溝通和協(xié)調(diào)，使所有主體在行使監(jiān)督權(quán)力過程中，能夠交流信息、相互配合，形成有機(jī)整體，發(fā)揮整體效能。首先，行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制從整體上應(yīng)該明確權(quán)力分工,具體監(jiān)督權(quán)力配置要合理，同時(shí)又能進(jìn)行有效的聯(lián)絡(luò)和溝通。其次，在監(jiān)督體系的設(shè)計(jì)上，要使各種行政監(jiān)督主體之間的監(jiān)督形成有效的監(jiān)督合力,從而提高行政監(jiān)督的整體效力。通過對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員實(shí)施多角度、全方位的監(jiān)督和制約,做到有效防止行政權(quán)力的濫用。

(二)健全行政權(quán)力監(jiān)督的法律體系

行政權(quán)力監(jiān)督立法是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力監(jiān)督的前提條件。江澤民非常重視通過完善制度加強(qiáng)監(jiān)督。他指出“必須努力從制度上、機(jī)制上加以解決”[2](P557)；對(duì)于腐敗現(xiàn)象屢禁不止的問題，他強(qiáng)調(diào)：“建立一些真正管用的監(jiān)督制度和機(jī)制”[2](P557)。首先，必須盡快制定和頒布行政權(quán)力監(jiān)察法、人民代表大會(huì)監(jiān)督法、執(zhí)政黨和參政黨監(jiān)督法、財(cái)產(chǎn)申報(bào)法、新聞法、公務(wù)員法等法律法規(guī)，使行政權(quán)力監(jiān)督能夠做到有法可依。其次，不斷健全行政權(quán)力監(jiān)督保障機(jī)制。盡快建立行政權(quán)力監(jiān)督主體責(zé)任制度、管理制度、考核制度、獎(jiǎng)懲制度等，不斷發(fā)揮行政權(quán)力監(jiān)督主體的作用，使監(jiān)督主體依法行使監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)也能夠切實(shí)得到法律保障。最后，建立“政務(wù)公開法”，強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)將不涉及國(guó)家機(jī)密、直接關(guān)系到人民群眾切身利益的政務(wù)信息公開，以法的形式固定下來，從而將政府及其公務(wù)人員的行政管理活動(dòng)置于廣大人民群眾的監(jiān)督之下，有利于政府及其公務(wù)人員依法行使行政權(quán)力，使政務(wù)公開真正走上法制化、制度化的軌道。

(三)保障權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮

權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性最大，擁有最高法律效力。因此，完善權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，保障權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮是制約行政權(quán)力的重要途徑。首先，應(yīng)制定一部人民代表大會(huì)監(jiān)督法，為人民代表大會(huì)監(jiān)督職能的發(fā)揮提供法律保障。筆者認(rèn)為，人民代表大會(huì)監(jiān)督法的主要內(nèi)容應(yīng)包括：人民代表大會(huì)監(jiān)督的法律地位、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督程序和方式等。其次，應(yīng)健全人民代表大會(huì)監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立人民代表大會(huì)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人民代表大會(huì)的日常監(jiān)督工作。再次，提高人民代表大會(huì)代表的監(jiān)督素質(zhì)。通過培訓(xùn)等方式讓人大代表熟悉相關(guān)的監(jiān)督法律法規(guī)、程序和方式等。此外，應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過競(jìng)選方式，選出人民代表大會(huì)高素質(zhì)、懂法律的監(jiān)督成員。

(四)建立社會(huì)力量監(jiān)督的制約機(jī)制

在我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體制下，公民監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督是行政權(quán)力外部監(jiān)督的一種重要形式。鄧小平認(rèn)為，人民群眾享有依法運(yùn)用新聞工具充分表達(dá)自己意志的權(quán)利和自由，享有對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)實(shí)行輿論監(jiān)督的權(quán)利和自由。他又指出，必須“擴(kuò)大群眾的監(jiān)督”[3](P272)。因此，必須進(jìn)一步重視公民監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督的重要力量，完善社會(huì)力量監(jiān)督體制，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。要加強(qiáng)和完善公民監(jiān)督體制，制定和完善公民監(jiān)督的法律法規(guī)，明確公民監(jiān)督的法律地位、權(quán)力、程序、方式以及監(jiān)督的責(zé)任、獎(jiǎng)懲等。完善信訪制度和推行聽證制度，便于及時(shí)傾聽人民群眾心聲，了解人民群眾疾苦，利于人民群眾參與到行政決策中來，加強(qiáng)人民群眾對(duì)行政權(quán)力行使的監(jiān)督。健全輿論監(jiān)督體制，加強(qiáng)和完善新聞立法，以法律的形式，明確規(guī)定輿論監(jiān)督權(quán)，為輿論監(jiān)督提供法律保障。建立開展新聞?shì)浾摫O(jiān)督工作的保障機(jī)制，使新聞?shì)浾摫O(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)、人身權(quán)得到充分保障，同時(shí)，對(duì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的不健康因素加以監(jiān)督、糾正。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄧小平文選：第2卷[M]. 北京：人民出版社，2002.

[2]江澤民文選:第2卷[M]. 北京：人民出版社 ， 2006.

[3] 鄧小平文選:第1卷[M]. 北京：人民出版社，1994.

責(zé)任編輯：胡芬芳

[收稿日期]2015-12-25

[作者簡(jiǎn)介]肖文鋒(1961—)，男，湖北鄂州人，鄂州職業(yè)大學(xué)講師，碩士。

[中圖分類號(hào)]D922.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-2803(2016)03-0090-03