張紹能　蔡麗瓊

(1.2.楚雄州社會(huì)主義學(xué)院，云南　楚雄　675000)

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對(duì)協(xié)商民主程序建設(shè)問題的思考

張紹能1蔡麗瓊2

(1.2.楚雄州社會(huì)主義學(xué)院，云南楚雄675000)

[摘要]社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)公民的有序政治參與，最大限度地吸納各個(gè)群體、各個(gè)階層的不同利益訴求，體現(xiàn)民主的真實(shí)性。但社會(huì)主義協(xié)商民主要在實(shí)施中取得良好效果，必須要有一整套嚴(yán)密的程序作為保障，否則協(xié)商民主的公正性和有效性很難得到保證。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商民主協(xié)商程序程序性正義

2015年中共中央頒布實(shí)施的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》對(duì)如何開展社會(huì)主義協(xié)商民主提出了全面具體的要求，進(jìn)行了周密部署。可以說，在人口眾多、地域廣闊、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的中華大地上，要全面推行社會(huì)主義協(xié)商民主，歸根結(jié)底就是要形成一整套規(guī)范化、程序化的協(xié)商民主制度。

一、充分認(rèn)識(shí)協(xié)商民主程序建設(shè)的重要性和必要性

協(xié)商民主作為一種具有明顯人文關(guān)懷、價(jià)值關(guān)懷的政治理念，它是一種人們參與社會(huì)政治生活的觀念性力量，但在社會(huì)文明進(jìn)步的進(jìn)程中，只有付諸于實(shí)踐，協(xié)商民主才能轉(zhuǎn)化為一種推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)力量。因此，要使協(xié)商民主理念成為我們推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的制度安排和協(xié)調(diào)社會(huì)各階層關(guān)系、凝聚社會(huì)發(fā)展活力的基本準(zhǔn)則，必須在其價(jià)值體現(xiàn)的過程中有一套科學(xué)程序作為保障。

協(xié)商民主的本質(zhì)就是要通過協(xié)商使各方面的利益得到兼顧并且實(shí)現(xiàn)。這就必然要求協(xié)商是通過反反復(fù)復(fù)的對(duì)話、商量、溝通，最后達(dá)成共識(shí)。因此，這就需要程序正義作為保障，通過必要的、硬性的程序規(guī)定，使協(xié)商主體涵蓋方方面面，確保社會(huì)各階層、各個(gè)社團(tuán)都有自己的代表參與到關(guān)乎國計(jì)民生的重大事項(xiàng)和重大決策的全過程中來。如果缺乏協(xié)商民主的程序正義，就不可能確保參與者之間的平等，就不可能在對(duì)話、商量、討論、辯論、審議和決策的全過程中有平等的話語權(quán)、表達(dá)權(quán)和申訴權(quán)，最終就很難實(shí)現(xiàn)各方面利益的兼顧和調(diào)和。可以說，只有在協(xié)商民主程序正義的保障之下，才有可能讓參與的多元主體平等參與協(xié)商，切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的利益；才會(huì)最大限度地避免少數(shù)利益集團(tuán)出于維護(hù)自身利益的需要、漠視社會(huì)大多數(shù)人利益的情況發(fā)生。

協(xié)商民主制度是規(guī)范人們參與政治生活的一種體系，一般來講，這個(gè)體系若能使各種利益要求達(dá)到恰當(dāng)?shù)钠胶?，它基本可以說是公平的、正義的。然而協(xié)商民主只是一套規(guī)范的政治制度，如果沒有程序正義的保障，協(xié)商民主的政治制度就無法執(zhí)行或者執(zhí)行中發(fā)生偏移，就難以把有效的觀念性力量轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)發(fā)展動(dòng)力，那么協(xié)商民主制度的價(jià)值意義也就很難體現(xiàn)出來，甚至這一制度體系的存在也就失去了意義。程序正義是協(xié)商民主的根本保障，它可以確保協(xié)商民主的權(quán)威性和合法性、確保協(xié)商活動(dòng)和協(xié)商結(jié)果的有效性。

多年來，我們實(shí)行的協(xié)商民主常常處于“說著容易,做著難”的尷尬境界,基本上都是“說在口頭上,寫在文件上，落實(shí)不在行動(dòng)上”的狀況，使協(xié)商民主長期以來在實(shí)際中更多的只是一種政治姿態(tài),這與中共十八大提出的要求完全不能適應(yīng)。筆者認(rèn)為，一切問題的癥結(jié)就在于程序正義理念的缺失。今天，我們要全面推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商工作，使協(xié)商民主成為政治生活中的常態(tài)，這就需要我們認(rèn)真持續(xù)推進(jìn)協(xié)商民主文化建設(shè)，將程序正義的理念真正融入到協(xié)商民主文化中。

二、加強(qiáng)協(xié)商民主程序建設(shè)的幾點(diǎn)建議

從近年來的理論研究和實(shí)踐探索來看，協(xié)商民主落到實(shí)處關(guān)鍵在于程序性的制度建設(shè)。誰來牽頭協(xié)商、誰與誰協(xié)商、協(xié)商什么、怎么協(xié)商、協(xié)商成果如何體現(xiàn)等，有待于通過程序性的制度加以明確和規(guī)范。結(jié)合協(xié)商民主實(shí)際，筆者建議從以下幾方面建立和完善協(xié)商民主程序，彰顯協(xié)商民主的程序正義。

(一)樹立協(xié)商民主的程序正義理念，營造程序正義氛圍

一是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)工作人員、人大代表、政協(xié)委員都要認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神、學(xué)習(xí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等文獻(xiàn)，并納入各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院的教學(xué)計(jì)劃，納入課程，進(jìn)入課堂，組織各級(jí)干部系統(tǒng)學(xué)習(xí)。二是要把協(xié)商民主的宣傳列入各級(jí)黨委宣傳部門的工作計(jì)劃。黨委宣傳部門要利用各種媒體，廣泛宣傳協(xié)商民主建設(shè)的重大意義，積極普及協(xié)商民主知識(shí)，認(rèn)真宣傳協(xié)商民主理論，樹立協(xié)商民主先進(jìn)典型。通過宣傳，營造出全社會(huì)的協(xié)商民主文化氛圍。這樣的文化一旦形成，就會(huì)反過來對(duì)社會(huì)各種主體形成熏陶、浸染，進(jìn)一步推動(dòng)協(xié)商民主的發(fā)展。三是要加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)程序正義的學(xué)習(xí)，領(lǐng)悟程序正義的內(nèi)涵，深刻認(rèn)識(shí)到程序正義價(jià)值，增強(qiáng)對(duì)協(xié)商民主的程序性規(guī)劃意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到如果沒有程序正義就沒有實(shí)體正義，要自覺按照程序正義的要求將協(xié)商民主制度化、規(guī)范化，提高協(xié)商民主的效率和效果。

(二)強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨與各民主黨派協(xié)商民主的程序建設(shè)

長期以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮了中國特色社會(huì)主義政黨制度優(yōu)勢(shì)，形成了黨派之間的合作與協(xié)商。在不同歷史時(shí)期，各民主黨派把他們所聯(lián)系群體的利益訴求，通過政協(xié)等制度化平臺(tái)向上傳遞，為執(zhí)政黨出謀劃策，認(rèn)真履行職能，體現(xiàn)自身價(jià)值。通過這樣的制度安排，把這些不同利益群體的利益訴求的表達(dá)進(jìn)一步規(guī)范化，使之進(jìn)入法治化的軌道。因此，我們要建立健全中國共產(chǎn)黨與各民主黨派民主協(xié)商的程序，才能更好地發(fā)揮各民主黨派的建言獻(xiàn)策作用，保證民主黨派協(xié)商民主功能與作用的持久發(fā)揮，為推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)提供范例，做出表率。

(三)健全和完善協(xié)商議題的提出和確定程序

從長期實(shí)踐來看，規(guī)范協(xié)商議題的提出和程序確定非常重要。目前來講，這個(gè)問題隨意性仍然很大。就實(shí)際情況看，我們認(rèn)為可通過下面三條途徑進(jìn)行探討和實(shí)踐。在協(xié)商議題的提出和確定程序方面，一是要按照黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，由黨委牽頭，會(huì)同人大、政府、政協(xié)共同研究確定協(xié)商議題?？梢圆捎媒陙碓谠S多地方普遍實(shí)施的方式，就是在年初由黨委主持召開人大、政府、政協(xié)共同參加的聯(lián)席會(huì)，結(jié)合全年工作重點(diǎn)，對(duì)于社會(huì)重大問題的決定和關(guān)系國計(jì)民生的重要事項(xiàng)，共同研究并經(jīng)黨委批準(zhǔn)形成需要進(jìn)行協(xié)商的議題。二是各級(jí)人大、政協(xié)要積極主動(dòng)按照本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，通過調(diào)查研究提出某些關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要事項(xiàng)和關(guān)系人民生產(chǎn)生活的具體事項(xiàng)等需要黨委、政府開展協(xié)商的議題，并經(jīng)黨委批準(zhǔn)后組織實(shí)施。三是各級(jí)人大、政協(xié)要經(jīng)常性地對(duì)人民群眾呼聲很高、社會(huì)各界反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，不斷組織社會(huì)各界人士、人大代表、政協(xié)委員與黨政機(jī)關(guān)開展協(xié)商。只有健全和完善協(xié)商議題的提出和確定程序，才能有效避免過去那種任意變更協(xié)商議題和協(xié)商計(jì)劃的狀況，才有可能避免過去常常采用的把協(xié)商會(huì)變成通報(bào)會(huì)、把決策前的協(xié)商變成決策后的通報(bào)的“假協(xié)商”情況的出現(xiàn)。

(四)健全和完善意見建議處理及反饋程序

建立有效的意見建議處理及反饋程序，及時(shí)真正體現(xiàn)協(xié)商民主成效，就要按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中提出的新要求，切實(shí)抓好以下兩方面的工作：一方面是要建立和完善協(xié)商意見建議的處理程序。建立健全各級(jí)黨委、政府對(duì)人大代表議案和政協(xié)委員提案、調(diào)研報(bào)告、社情民意信息等重要意見、建議的回復(fù)時(shí)限和要求，科學(xué)設(shè)定相關(guān)職能部門辦理的時(shí)限和反饋的要求，這些規(guī)定必須要以制度的形式固定下來，從而使人大代表、政協(xié)委員的議案、提案進(jìn)入黨政決策程序并落實(shí)在實(shí)際工作中。另一方面是要建立健全落實(shí)情況反饋程序的硬性措施。要按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出的要求，經(jīng)過民主協(xié)商交由有關(guān)部門或單位組織實(shí)施的事項(xiàng)，負(fù)責(zé)的相關(guān)職能部門或單位必須將落實(shí)情況進(jìn)行認(rèn)真反饋，對(duì)意見、建議、提案和要求的處理必須給予準(zhǔn)確回復(fù)。同時(shí)必須按照相關(guān)的法律法規(guī)作出相應(yīng)的硬性規(guī)定，對(duì)于那些沒有采納的人大政協(xié)意見建議必須說明理由。對(duì)于協(xié)商沒有達(dá)成一致的，堅(jiān)決不能進(jìn)入決策程序。只有建立和完善協(xié)商意見建議處理及反饋程序，才能使協(xié)商民主得到有效的程序約束，促使黨委政府相關(guān)職能部門高度重視和積極采納協(xié)商民主成果，避免協(xié)商民主走過場(chǎng)，流于形式。

(五)建立強(qiáng)有力的重大事項(xiàng)未經(jīng)協(xié)商決策無效的保障機(jī)制

多年來，將協(xié)商民主置于重大事項(xiàng)決策之前已形成共識(shí)并且已經(jīng)有一些具體明確的要求，但在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，在實(shí)際執(zhí)行過程中，對(duì)于重大事項(xiàng)未經(jīng)協(xié)商的行為卻沒有規(guī)定具體的處罰措施，未明確救濟(jì)手段，未建立一套具體詳實(shí)、切實(shí)可行的保障措施，這就使得協(xié)商的結(jié)果難以在立法和決策中得到有效的回應(yīng)。缺乏強(qiáng)有力的保障的協(xié)商到最后只會(huì)喪失其公信力，沒有實(shí)效。這就要求必須做到：

一是要建立重要規(guī)劃、重大事項(xiàng)未經(jīng)協(xié)商決策無效的機(jī)制。在實(shí)踐中，只要是按照法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度已經(jīng)作出明確要求的，必須經(jīng)事前協(xié)商才能作出決策的重要問題、重大事項(xiàng)，如果沒有經(jīng)過事前按照相關(guān)組織程序進(jìn)行協(xié)商而直接作出決策的，這就嚴(yán)重違反了程序正義原則，任何領(lǐng)導(dǎo)、任何部門作出的決策必須無效。

二是必須在黨政部門的相關(guān)政策制度和檢查、監(jiān)督、考核中明確體現(xiàn)協(xié)商民主。也就是說，在黨委政府的重大決策過程中必須把協(xié)商民主作為議事程序列入，在黨政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)檢查考核內(nèi)容中必須把民主監(jiān)督作為一項(xiàng)重要內(nèi)容列入，在對(duì)黨政部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的實(shí)績考核內(nèi)容中必須把落實(shí)協(xié)商民主的意見建議情況作為考核的重要依據(jù)等等，作出明確、具體、可操作的規(guī)定。

為了確保協(xié)商民主在實(shí)際社會(huì)生活中體現(xiàn)其自身價(jià)值，實(shí)現(xiàn)其本質(zhì)要求，只有真正建立起科學(xué)的、規(guī)范的、制度化的協(xié)商民主程序，才有可能做到不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不以領(lǐng)導(dǎo)人的注意力和興趣愛好改變而改變，不以各個(gè)不同時(shí)期重點(diǎn)工作的改變而改變。這樣才能真正使協(xié)商民主在中華大地上落地、生根、開花、結(jié)果。

責(zé)任編輯：賀俊春

[收稿日期]2016-04-01

[作者簡介]1.張紹能(1959—)，男，云南姚安人，彝族，中共楚雄州委黨校、楚雄州社會(huì)主義學(xué)院副教授；2.蔡麗瓊(1963—)，女，湖南常德人，中共楚雄州委黨校、楚雄州社會(huì)主義學(xué)院副教授。

[中圖分類號(hào)]D621

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-2803(2016)03-0035-03