張康之　向玉瓊

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走向合作的政策問題建構(gòu)

張康之向玉瓊

摘要:在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中生成了自我及其自我意識(shí)，從而有了自我與他人關(guān)系問題的探討。在認(rèn)識(shí)與實(shí)踐中，自我與他人的關(guān)系表現(xiàn)為主客體關(guān)系。自我放大了的形態(tài)是組織、政府等。在社會(huì)治理過程中，政策問題建構(gòu)者成了穩(wěn)定的主體，而那些被排斥在政策問題建構(gòu)過程之外的人則是客體。隨著政策過程的科學(xué)化，政策問題建構(gòu)主體在合理性的追求中擁有了更大的政策問題建構(gòu)權(quán)，主客體之間的對(duì)立經(jīng)常性地以社會(huì)沖突甚至社會(huì)對(duì)抗的形式出現(xiàn)。為了解決這一問題，公眾參與的理念被引入政策問題建構(gòu)之中。公眾參與使得主客體的分界變得模糊了，在精英與公眾都參與到政策問題建構(gòu)的時(shí)候，他們都成了政策問題建構(gòu)的行動(dòng)者，并展現(xiàn)出一種新的趨勢(shì)，那就是參與到政策問題建構(gòu)中來的各種社會(huì)因素將結(jié)成一種共生關(guān)系，并通過合作行動(dòng)去開展政策問題建構(gòu)。

關(guān)鍵詞:政策問題建構(gòu)； 合作行動(dòng)； 行動(dòng)者； 主客體

理論敘事中經(jīng)常提到的“自我”與“他人”是在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中生成的，隨著自我意識(shí)的生成，個(gè)體從農(nóng)業(yè)社會(huì)的家元共同體中脫身而出，成為具有相對(duì)獨(dú)立性的社會(huì)存在物。在此過程中，人的自我意識(shí)所發(fā)揮的是將“自我”與“他人”區(qū)分開來的功能，以至于有了主體與客體之分。最為重要的是，一切認(rèn)識(shí)和實(shí)踐主體都似乎天然地?fù)碛凶晕抑行闹髁x傾向，而且這種傾向被嵌入到了工業(yè)社會(huì)的所有制度與運(yùn)行機(jī)制之中。在政策問題建構(gòu)中，也存在著主客體二分的問題。在代議制生成之后，政策問題建構(gòu)是在代議制的框架中由代表來執(zhí)行的，代表被視為政策問題建構(gòu)主體，而選擇了代表的人則成了政策過程的客體。特別是在代議制轉(zhuǎn)變?yōu)榫⒅卫碇?，政策問題建構(gòu)主體也就穩(wěn)定地與少數(shù)精英聯(lián)系在了一起。由于精英不再像代表那樣是通過選舉生成的，以至于作為客體的公眾在政策問題建構(gòu)過程中的間接作用也無法發(fā)揮了，而是完全轉(zhuǎn)化為受到政策控制和支配的對(duì)象。在精英治理的條件下，政策問題建構(gòu)往往是精英意志的體現(xiàn)，與社會(huì)問題之間存在著嚴(yán)重的脫節(jié)，從而出現(xiàn)了越來越多的政策失靈。為了解決政策失靈的問題，回歸民主的要求再次把公眾納入到政策問題建構(gòu)過程中來。結(jié)果，打破了政策問題建構(gòu)中的主客體二分，使精英和公眾都轉(zhuǎn)化成了政策問題建構(gòu)的行動(dòng)者。其進(jìn)一步前行的方向必然是，政策問題建構(gòu)過程將在多樣化的行動(dòng)者的合作行動(dòng)中展開。

一、 主客體結(jié)構(gòu)中的政策問題建構(gòu)權(quán)

從邏輯上看，在人有了自我意識(shí)后，自我與他人之間的隔閡以及對(duì)抗也就出現(xiàn)了。近代早期的歷史反映出了這種情況。自我意識(shí)的生成意味著人在行為取向上以自我為中心，他人的存在則成了自我利益實(shí)現(xiàn)的工具，同時(shí)，他人與自我之間的關(guān)系也主要表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和相互利用的工具性關(guān)系。霍布斯將人描述為一種孤獨(dú)的和原子化的存在物，而以個(gè)人為中心的社會(huì)則是一個(gè)人與人之間分立的社會(huì)，出現(xiàn)了“所有人對(duì)所有人的戰(zhàn)爭(zhēng)”。這是因?yàn)?，“從一開始，個(gè)體主義就伴隨著分離和任性的傲慢”(多爾邁，1992:12)。而且，只要以自我為中心去認(rèn)識(shí)世界，所看到的景象就是個(gè)體之間的對(duì)抗?！爸挥挟?dāng)單個(gè)的人不再以這種僅從自我出發(fā)的方式去思考，只有當(dāng)他在觀察世界的時(shí)候，不再像某個(gè)人從其寓所的‘里面’去眺望‘外面’的馬路，去眺望在自己‘對(duì)面’的一排排房屋那樣；只有當(dāng)他能夠摒棄這一切——在思想和情感上同時(shí)完成一種新的哥白尼式的轉(zhuǎn)變——用一種街道是延伸貫通的、運(yùn)動(dòng)著的人類關(guān)系網(wǎng)是處于整體的關(guān)聯(lián)之中的這種眼光來審視自己和自己的居所，那么，他的那種感受，那種以為自己是‘內(nèi)在’獨(dú)立的和自為的，他人是某種由一道深淵與自己隔開的東西，是自己面前的一處‘風(fēng)景’，一個(gè)‘周圍世界’，一個(gè)‘社會(huì)’的感受，才會(huì)逐漸淡化下去。”(埃利亞斯，2008:59)

以自我為中心去認(rèn)識(shí)世界，就會(huì)產(chǎn)生主體與客體的區(qū)別。自社會(huì)治理中的自由民主制度確立之后，主客體的分化便反映在了代議制的結(jié)構(gòu)之中，或者說，是通過代議制的設(shè)置而實(shí)現(xiàn)了主客體分化?；谌嗣裰鳈?quán)的觀念，人民是權(quán)利的擁有者，而社會(huì)契約論則要求每一個(gè)人平等地做出部分權(quán)利的讓渡，然后，被讓渡出來的權(quán)利集結(jié)起來交由國(guó)家及其政府掌握，并轉(zhuǎn)化為權(quán)力，國(guó)家及其政府機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力又必須通過具體的人去掌握和行使。這樣一來，就需要由人民去做出選擇，即選擇一些人去掌握和行使權(quán)力。至于如何選擇那些掌握和行使權(quán)力的人的問題，則是通過代議制去加以解決的，而代議制的操作方式則主要體現(xiàn)為選舉。行使權(quán)力的過程也就是社會(huì)治理的過程，其他看似非常重要的社會(huì)治理設(shè)置也都是從屬于規(guī)范和制約權(quán)力的要求。在從權(quán)利向權(quán)力的轉(zhuǎn)化過程中，代議制是中介環(huán)節(jié)，這個(gè)環(huán)節(jié)使權(quán)力的主客體分化，從而使社會(huì)治理過程表現(xiàn)為權(quán)力主體行使權(quán)力作用于客體的過程。權(quán)力行使方式可以認(rèn)為是基于普遍性和同一性的哲學(xué)要求，更多地傾向于運(yùn)用政策去開展社會(huì)治理。因而，政策成了社會(huì)治理的最為基本的和主要的工具。政策問題建構(gòu)是政策生成的起點(diǎn)，在某種意義上，政策問題建構(gòu)也可以說是社會(huì)治理的起點(diǎn)，以至于權(quán)力的行使也優(yōu)先反映在了政策問題建構(gòu)過程之中。

在代議制條件下，由人民選擇的代表進(jìn)入議會(huì)并直接地在政策問題建構(gòu)方面開展活動(dòng)，他們一度是政策問題建構(gòu)的最為主要的主體。雖然就“主權(quán)在民”這一代議制原則來看，代表是由選民選舉出來的，選民理應(yīng)是政策問題建構(gòu)的終極主體，但在實(shí)際運(yùn)作中，當(dāng)民選代表進(jìn)入了議會(huì)后就具有了一定的自主性，往往不再是人民具體意愿的忠實(shí)代表了，人民不再在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮作用。即使認(rèn)為人民應(yīng)當(dāng)在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮作用，也只是在理論上才可以作出證明的間接主體，事實(shí)上，政策問題建構(gòu)的實(shí)際過程則排斥和排除了人民。也就是說，人民實(shí)際上是作為政策問題建構(gòu)的客體而存在的，甚至人民本身就被視為一種“社會(huì)問題”了。從政治演化的邏輯看，一旦代表與選舉了他們的人民相分離，就走上了自我演進(jìn)的道路，并逐漸地演變成了精英，社會(huì)治理體制也從“代議制民主”轉(zhuǎn)化為“精英民主”，政策問題建構(gòu)主體與客體的分化也因此而最終完成了。如果說代議制條件下的代表還被認(rèn)為是民眾利益的代表，那么，由代表演化而來的精英則完全成了政策問題建構(gòu)中自主的主體，同時(shí)也將原本是終極主體的人民大眾完全置于客體的位置上了。這樣一來，主客體結(jié)構(gòu)事實(shí)上演化成了一種反民主的結(jié)構(gòu)。盡管如此，這種本末倒置了的主客體關(guān)系卻獲得了合理性，原因就在于它能夠得到現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的論證。

現(xiàn)代社會(huì)一方面在理性的追求中確立起對(duì)技術(shù)的崇拜和對(duì)科學(xué)的迷信；另一方面，又成功地將掌握了科學(xué)和技術(shù)的人納入社會(huì)治理主體的范疇，與被治理者相隔離，從而使掌握了科學(xué)和技術(shù)的人構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)封閉的圈子。這樣一來，現(xiàn)代社會(huì)的布局就是圍繞著個(gè)體理性展開的體系，個(gè)體理性構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)的中心。如果說現(xiàn)代社會(huì)所追求的是人類的解放這一終極目標(biāo)的話，那么，理性與科學(xué)則被認(rèn)為是人類獲得解放的基本工具。可以認(rèn)為，正是對(duì)人的解放的追求造就了知識(shí)與權(quán)力的共生關(guān)系，并以“掌握了科學(xué)技術(shù)的人擁有權(quán)力”和“擁有權(quán)力的人能夠得到知識(shí)的支持”這樣一種形式作出了充分詮釋。所以，知識(shí)與權(quán)力的結(jié)合使掌握了科學(xué)和技術(shù)的人總是相信自己能從紛繁的世界中發(fā)現(xiàn)具有規(guī)律性和確定性的科學(xué)真理，進(jìn)而通過他們的活動(dòng)去給予處于不確定環(huán)境中的個(gè)體以某種安全感。正是這一邏輯，決定了掌握科學(xué)技術(shù)的人應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起社會(huì)治理的職責(zé)，被視為社會(huì)治理的天然主體。

在政策過程中，一方面，技術(shù)專家進(jìn)入了社會(huì)治理系統(tǒng)之中；另一方面，從選民代表演化而來的社會(huì)治理精英因?yàn)槁殬I(yè)化和專業(yè)化而掌握了科學(xué)知識(shí)和專業(yè)技術(shù)，他們構(gòu)成了一個(gè)技術(shù)專家共同體，成為政策問題建構(gòu)主體，壟斷了政策問題建構(gòu)權(quán)。技術(shù)專家對(duì)政策問題建構(gòu)權(quán)的壟斷被稱作為“專家治國(guó)”。其實(shí)，專家治國(guó)所指的也就是精英治理，從另一個(gè)角度看，也就是“行政國(guó)家”狀態(tài)。行政國(guó)家意味著技術(shù)專家處于社會(huì)的中心，他們是社會(huì)治理的主體，通過對(duì)政策問題建構(gòu)權(quán)的壟斷而開展社會(huì)治理。同時(shí)，他們往往也會(huì)努力阻止技術(shù)和知識(shí)的擴(kuò)散，通過技術(shù)的封閉性來增強(qiáng)自己的權(quán)威。其結(jié)果是強(qiáng)化了社會(huì)治理主客體的分離，使社會(huì)治理被形塑為反民主的支配模式。在技術(shù)專家壟斷了政策問題建構(gòu)權(quán)的條件下，人民大眾是政策的客體，同時(shí)也被視為“社會(huì)問題”本身。作為社會(huì)治理主體的精英通過科學(xué)路徑來認(rèn)識(shí)客體，將政策問題建構(gòu)轉(zhuǎn)化為一個(gè)純技術(shù)的過程。當(dāng)精英們將政策問題建構(gòu)視為一個(gè)科學(xué)方法運(yùn)用的流程時(shí)，實(shí)際上是將政策問題視為某種客觀存在。既然政策問題是不以主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在，那么，通過科學(xué)方法把握這個(gè)客觀存在并揭示其內(nèi)在的因果規(guī)律，就是獲得真理的過程，所得出的也就應(yīng)當(dāng)是無可爭(zhēng)辯的結(jié)果。科學(xué)的政策過程要求主體必須站在客體之外，并且相隔一定的距離才能保持“中立”的態(tài)度，才能避免受到客體的影響，才能做出客觀公允的判斷。因此，當(dāng)社會(huì)治理主體運(yùn)用科學(xué)的方法來揭示政策問題時(shí)，顯示出了主體的公正性與主體高于客體的合理性。由于客觀現(xiàn)實(shí)是錯(cuò)綜復(fù)雜的，為了避免這種混亂對(duì)主體的干擾，又要求主體必須對(duì)客體進(jìn)行某種控制以避免各種各樣混亂的結(jié)果出現(xiàn)。其具體表現(xiàn)就是，政策問題建構(gòu)主體必須通過對(duì)客體的行為和意識(shí)的控制去保證政策問題建構(gòu)的科學(xué)性。因此，出于政策問題建構(gòu)的科學(xué)性要求，社會(huì)治理成了主體對(duì)客體實(shí)施干涉和控制的過程，主客體結(jié)構(gòu)也使得社會(huì)治理中的支配和控制得到不斷增強(qiáng)。這就是近代以來社會(huì)治理中的支配和控制并未因科學(xué)和技術(shù)手段的應(yīng)用而受到削弱反而被強(qiáng)化的原因。

近代以來的政策問題建構(gòu)包含著一條明確的從民主路徑向科學(xué)路徑轉(zhuǎn)變的軌跡，這一轉(zhuǎn)變最終是在20世紀(jì)中期完成的。在政策問題建構(gòu)的科學(xué)路徑中，政策問題建構(gòu)主體被設(shè)定為對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)和社會(huì)問題有著非凡的洞察力，他們能使政策問題建構(gòu)目標(biāo)變得明確起來，他們通過科學(xué)的和可控的技術(shù)流程就能產(chǎn)出預(yù)期的產(chǎn)品——政策問題，而產(chǎn)品的生產(chǎn)流程無非就是展現(xiàn)客觀的因果關(guān)系。在政策問題建構(gòu)過程中，作為社會(huì)問題本身或社會(huì)治理客體的公眾并不具備參與政策問題建構(gòu)的資格和能力，只能以社會(huì)問題的形式存在，并被動(dòng)地接受社會(huì)治理者的支配和控制。社會(huì)問題是客觀存在的，政策問題是精英建構(gòu)的結(jié)果，即產(chǎn)品。在政策問題建構(gòu)過程中，精英是主體，而作為社會(huì)問題本身的公眾則轉(zhuǎn)化為了客體，與政策問題建構(gòu)主體的地位是不平等的。政策問題建構(gòu)過程中的主體與客體類似于作者與讀者的關(guān)系，作者創(chuàng)作了圖書、文章和小冊(cè)子等，作者在決定其作品的意指方面具有優(yōu)先權(quán)，在賦予作品意義方面有著決定性的地位，而讀者只是意義的接受者，往往不被允許改變?cè)髡叩囊鈭D。對(duì)于作者來說，“他或她的角色就是去教育讀者，向讀者灌輸各種道德價(jià)值觀，或啟迪讀者(讀者沒有收到如作者那樣高的尊敬)”(羅斯諾，1998:37)?；谶@種比喻，可以認(rèn)為，政策問題建構(gòu)主體就是作者，他們將社會(huì)問題制作成政策問題，賦予政策問題以他們所期望的意義，要求作為讀者的公眾接受和揣摩他們建構(gòu)起來的政策問題。也就是說，“現(xiàn)代作者在社會(huì)里是一名‘立法者’，被稱為專家、經(jīng)理、自由職業(yè)者、知識(shí)分子或教育家。同現(xiàn)代文學(xué)家一樣，所有這些個(gè)體都具有優(yōu)先接近真理、理性和科學(xué)知識(shí)的特權(quán)；他們通過權(quán)衡正反兩個(gè)方面(利弊)，通過決定‘真的’事物來‘了解’和‘取舍(定奪)事物’。就對(duì)處于爭(zhēng)論中的相互對(duì)立的觀點(diǎn)作出選擇而言，這些現(xiàn)代作者兼立法者是獨(dú)斷的?？墒撬麄冞x擇的東西卻變成了‘正確的和有約束力的’”(羅斯諾，1998:38)。在這種主客體結(jié)構(gòu)中，主體所擁有的權(quán)威自不待言，而公眾只是被動(dòng)的客體，至于什么是公共利益以及什么是社會(huì)問題，都完全取決于政策問題建構(gòu)主體的界定。

二、 政策問題建構(gòu)中主體對(duì)客體的排斥與控制

政策問題建構(gòu)中的主客體分化使公眾成了消極的、被動(dòng)的客體，而政策問題建構(gòu)主體則成了理性和科學(xué)的化身。他們不僅成了技術(shù)理性的化身，而且在維護(hù)公共利益方面也處在道德制高點(diǎn)上，即便是在被作為“理性經(jīng)濟(jì)人”來看待時(shí)，人們也相信，制度以及程序設(shè)置可以對(duì)他們的自利追求行為作出有效防范，并保證他們?nèi)橹怖娑趭^工作、遵紀(jì)守法和富有責(zé)任心。這就是美國(guó)學(xué)者羅斯諾所說的，現(xiàn)代主義假定承擔(dān)著社會(huì)治理職責(zé)的“他(她)‘勤’字當(dāng)頭，‘盡’心‘盡’力，并有著‘努力工作’的自我形象。他(她)總是未雨綢繆，做事有頭緒，不滿足于現(xiàn)狀?，F(xiàn)代主體可以獻(xiàn)身于政治計(jì)劃并且為實(shí)現(xiàn)具有意識(shí)形態(tài)特征的各種目標(biāo)而努力。他(她)可能相信自由意志和個(gè)人自主權(quán)利，但是一旦采取表決的形式并且作出了決定，他(她)就會(huì)贊同多數(shù)人的意見(或黨的路線)。換句話說，現(xiàn)代主體愿意使自己的利益服從集體的利益。他(她)尊重理性規(guī)則、總體意志、社會(huì)傳統(tǒng)和看似公正的固定標(biāo)準(zhǔn)。他(她)真誠(chéng)地追求真理，并希望這種追求最終不會(huì)一無所獲。這意味著現(xiàn)代主體對(duì)理性、合理性和科學(xué)充滿了信心，并且把所有這一切都放置于情緒性事物的前面”(羅斯諾，1998:62)。與之相反，不擁有科學(xué)知識(shí)的公眾則被排除在社會(huì)治理主體之外，人們深信，“政治智慧絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的大眾意識(shí)問題，而是依賴于專業(yè)化的技能，這種專業(yè)化技能是知識(shí)分子貴族的內(nèi)在特性。普通大眾——大多數(shù)是窮人、未受教育者和鄉(xiāng)下人——總是無法超越偏見、歪曲的意見和狹隘思維，不能對(duì)公眾生活作出一個(gè)有識(shí)見而又連貫的決定”(博格斯，2002：21)。在很多情況下，政策問題建構(gòu)主體是因?yàn)閾碛锌茖W(xué)技術(shù)等專業(yè)化知識(shí)而被假定為同時(shí)擁有高尚品德，進(jìn)而被委托了政策問題建構(gòu)權(quán)。即便政策問題建構(gòu)主體所確認(rèn)的政策問題與人們的實(shí)際生活沒有任何關(guān)聯(lián)，也被認(rèn)為是具有合理性的，政策問題建構(gòu)的科學(xué)過程和嚴(yán)密程序使哪怕虛假的政策問題也具有了形式上的合理性。

在社會(huì)治理科學(xué)化、技術(shù)化進(jìn)程中，政策問題建構(gòu)完全成了一項(xiàng)科學(xué)活動(dòng)，政策問題建構(gòu)主體在科學(xué)的名義下實(shí)現(xiàn)了對(duì)政策問題建構(gòu)權(quán)的壟斷，也因科學(xué)和技術(shù)而獲得了社會(huì)治理權(quán)威。如果說在社會(huì)治理體系中存在著中心—邊緣結(jié)構(gòu)的話，那么，社會(huì)治理的科學(xué)體系所呈現(xiàn)給我們的就是一幅中心—邊緣圖景。政策問題建構(gòu)主體不僅處在社會(huì)治理體系的中心，而且也處在整個(gè)社會(huì)的中心，作為社會(huì)治理客體的公眾則處在邊緣。在民主的理念中，社會(huì)治理體系雖然包含著治理者與被治理者，但被治理者是可以因?yàn)槊裰髟瓌t而參與到社會(huì)治理過程中來的，落實(shí)到政策問題建構(gòu)中，就是可以參與政策問題建構(gòu)過程。社會(huì)治理體系的科學(xué)建構(gòu)卻把治理者與被治理者區(qū)分為社會(huì)治理的主體與客體，作為被治理者的公眾是客體，因而徹底地被排除在了政策問題建構(gòu)過程之外。到了20世紀(jì)，政策問題建構(gòu)基本上都是由技術(shù)專家做出的，技術(shù)專家的一個(gè)基本信條就是運(yùn)用科學(xué)的流程來預(yù)測(cè)和控制人類行為，目的就是要將作為客觀實(shí)在的社會(huì)問題揭示出來并轉(zhuǎn)化為政策問題。人們對(duì)此不會(huì)產(chǎn)生疑問，因?yàn)閷?duì)科學(xué)方法的信仰讓人們總是看到，“如今人們通過它們已能控制原子，被應(yīng)用于‘控制社會(huì)行為’，人類的問題將迅速得到解決，將確保所有人的安寧與富足”(米爾斯，2001:122)。正是對(duì)科學(xué)和技術(shù)的這種信念促使政策問題建構(gòu)逐步演化為一個(gè)類似于自然科學(xué)研究的過程。20世紀(jì)中期，科學(xué)的發(fā)展逐步將政策問題建構(gòu)導(dǎo)向了實(shí)證主義和功能主義，一切與科學(xué)假設(shè)不符的社會(huì)問題都可能在科學(xué)合理性的驗(yàn)證中被拋棄，政策問題則成了被裁剪為符合科學(xué)模式并強(qiáng)化科學(xué)信念的東西，至于是否反映了社會(huì)問題，則變得不甚重要，而且也沒有人關(guān)心了。

實(shí)現(xiàn)了科學(xué)建構(gòu)的社會(huì)治理體系使主體與客體成為對(duì)立的兩極，并形成了一種單向監(jiān)視和控制的關(guān)系，而且將二者凝固在了監(jiān)視者與被監(jiān)視者的位置上了。當(dāng)社會(huì)治理主體運(yùn)用手中掌握的政策工具對(duì)客體進(jìn)行普遍性的單向監(jiān)視時(shí)，社會(huì)就形成了邊沁所說的“全景監(jiān)獄”?！白鳛橐环N‘標(biāo)準(zhǔn)’的社會(huì)權(quán)力技術(shù)，開始被運(yùn)用于大范圍的不均衡性監(jiān)視中。它把作為權(quán)力對(duì)象的大多數(shù)人，永遠(yuǎn)放在了‘被監(jiān)視者’的地位上，后者既沒有權(quán)利，也不可能有希望來實(shí)現(xiàn)相互之間的監(jiān)視，或者與他們的監(jiān)視者換個(gè)位子。”(鮑曼，2000：62)人們因?yàn)橹R(shí)擁有上的不同而有了不平等地位，社會(huì)治理主體與客體正是因?yàn)閷?duì)科學(xué)知識(shí)的掌握程度不同而被區(qū)分開來，使得社會(huì)治理主體對(duì)客體的控制表現(xiàn)為知識(shí)的應(yīng)用，而且也是建立在堅(jiān)實(shí)的科學(xué)知識(shí)的基礎(chǔ)上的。在這一社會(huì)治理模式中，社會(huì)治理主體壟斷了政策問題建構(gòu)權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)問題的科學(xué)甄別和在政策問題建構(gòu)中實(shí)現(xiàn)科學(xué)創(chuàng)新，而公眾則被視為盲目無知的“烏合之眾”，被視為政策問題建構(gòu)過程中的客體，成了社會(huì)問題本身和社會(huì)治理的對(duì)象。根據(jù)后現(xiàn)代主義對(duì)作者和讀者的觀察，“現(xiàn)代作者不僅是一個(gè)個(gè)體。他(她)還是一個(gè)‘維度’，一個(gè)心境，一個(gè)功能原理，一個(gè)信息源，一個(gè)模型，一個(gè)為某個(gè)邏各斯中心主義觀念、強(qiáng)權(quán)和權(quán)威(作者)提供的手段”(羅斯諾，1998:42)。政策問題建構(gòu)所呈現(xiàn)給我們的正是這幅圖景：政策問題建構(gòu)主體擁有相對(duì)于客體的權(quán)威，他們通過所掌握的科學(xué)知識(shí)去指認(rèn)社會(huì)問題，并宣稱其指認(rèn)出的社會(huì)問題是對(duì)客觀存在的真實(shí)反映。這樣一來，無論政策問題與社會(huì)問題之間存在著什么樣的偏差，政策問題建構(gòu)主體都可以把政策問題宣布為真實(shí)的，也可以把真實(shí)的社會(huì)問題宣布為虛假的。正是由于這一原因，我們從20世紀(jì)中期以來的社會(huì)治理實(shí)踐中看到，一方面，社會(huì)治理的科學(xué)追求不斷得到強(qiáng)化；另一方面，社會(huì)治理在某種困境中卻越陷越深。其根本原因就是，我們的社會(huì)治理越來越倚重于政策工具，而政策問題建構(gòu)則因?yàn)閷?duì)科學(xué)和技術(shù)的強(qiáng)化走向了脫離社會(huì)問題的方向，在崇尚科學(xué)和注重技術(shù)的前進(jìn)道路上越來越顯現(xiàn)出了反科學(xué)的性質(zhì)。也就是說，當(dāng)政策問題建構(gòu)為了科學(xué)而過分地注重方法時(shí)，它就成了與現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)問題無關(guān)的科學(xué)活動(dòng)，盡管滿足了科學(xué)追求，卻不能解決現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)問題，以至于社會(huì)問題被不斷地積累起來而孵化出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，讓整個(gè)社會(huì)都不得不面對(duì)危機(jī)事件頻發(fā)的困擾。

按照民主的要求，“如果社會(huì)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)要符合‘民眾’的利益，則真正的權(quán)力必須來自‘人民’自身。但是，如果‘人民’將權(quán)力移交或無力調(diào)動(dòng)潛在的權(quán)力，它就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些權(quán)力被用來同自己及自己的利益作對(duì)。在擁有理性之效用最大化者的社會(huì)中，掌握權(quán)力手段的每個(gè)人都會(huì)毫不猶豫地使用權(quán)力獲取最本原的個(gè)人效用。沒有任何一個(gè)強(qiáng)力者會(huì)自愿為無權(quán)者的利益行使自己的權(quán)力”(鮑曼，2003:552)。之所以來源于民眾的權(quán)力會(huì)與民眾相對(duì)立，并不能僅僅從掌握權(quán)力的人的道德方面去作出解釋，而是社會(huì)治理的科學(xué)追求使精英與大眾相分離的結(jié)果。特別是在主客體結(jié)構(gòu)中，精英與大眾分別以主體和客體的形式出現(xiàn)，他們的利益矛盾也就在所難免了，以至于社會(huì)治理精英不僅失去了維護(hù)普遍利益的動(dòng)力，反而利用權(quán)力去為自我謀取利益。由此看來，社會(huì)治理的科學(xué)追求是反民主政治的，但它在脫離民主政治和反民主政治的過程中卻形塑了另一種形式的政治。事實(shí)上，“科學(xué)像人類所有的活動(dòng)一樣，是一種政治行為?？茖W(xué)，通過問幾個(gè)特定的問題來保持(或者加強(qiáng))現(xiàn)狀；它問詢已經(jīng)被它的理論系統(tǒng)闡述的問題；科學(xué)永遠(yuǎn)不會(huì)考慮的它的‘對(duì)象’的表達(dá)。我們可以認(rèn)為傳統(tǒng)的科學(xué)是為了保持現(xiàn)狀而剝奪權(quán)利和授權(quán)的一種力量”(古貝、林肯，2008:85)。正是社會(huì)治理的科學(xué)化，使精英能夠用自己的特殊利益置換公共利益，其中，政策問題建構(gòu)就是既隱蔽又合法的途徑。在精英被利益集團(tuán)俘獲的情況下，往往是通過政策問題建構(gòu)服務(wù)于利益集團(tuán)的，也同時(shí)在此過程中使自己的利益要求得到了實(shí)現(xiàn)。

一個(gè)具有充分流動(dòng)性和開放性的社會(huì)將無法維持一種不變的結(jié)構(gòu)，同理，社會(huì)治理的開放性也使主客體的結(jié)構(gòu)化變得不再可能。正是由于這個(gè)原因，社會(huì)治理精英總是借助于科學(xué)知識(shí)及其方法而把政策問題建構(gòu)打造成一個(gè)封閉性的過程，社會(huì)治理體系及其過程也因此而變得封閉，結(jié)果造成了民主的衰落。其具體表現(xiàn)就是，公眾被排斥在了政策問題建構(gòu)以及整個(gè)社會(huì)治理之外。當(dāng)公眾被視為社會(huì)問題時(shí)，其實(shí)是被作為不正常者對(duì)待的，“被持續(xù)地建構(gòu)為不正常者目標(biāo)群體的人在同政府打交道的時(shí)候主要留下的是消極負(fù)面的印象。他們接收到的大多數(shù)信息都暗示他們是‘壞人’，因?yàn)樗麄兊男袨闀?huì)給其他人造成麻煩。除非他們能夠改變自身的特性或者避免同政府發(fā)生聯(lián)系，否則他們往往要接受懲罰。因此，這些人在要求政府給予他們本來應(yīng)該得到的那些利益的時(shí)候也會(huì)屢屢遭受挫折”(英格蘭姆、史密斯，2005:79)。這些“不正常者”無論是在信息的獲得還是在進(jìn)行判斷時(shí)都是依附者，他們生來就應(yīng)該依賴于正常且精明的主體?！皩?duì)于那些被貼上依賴者群體標(biāo)簽的人而言，他們接收到的信息則表現(xiàn)為證明他們是貧窮的、無助的和需要得到幫助的人。他們的問題被認(rèn)為是由他們自身的原因所造成的，而且處理這些問題并不被認(rèn)為會(huì)符合公共利益。他們的問題之所以能夠得到公共政策的關(guān)注，其原因僅僅是由于其他群體愿意對(duì)他們施加恩惠。”(英格蘭姆、史密斯，2005:78-79)他們?cè)谡邌栴}建構(gòu)中完全處于從屬的地位，他們無法對(duì)政策問題建構(gòu)施加影響，如果依賴者群體的問題不能被上升為政策問題，這是他們自己的問題，不能怨天尤人；如果他們的問題碰巧受到了關(guān)注，他們就應(yīng)該對(duì)精英群體懷有感恩之心，并以自己的行為進(jìn)一步強(qiáng)化這一“支配—依附”關(guān)系。

與農(nóng)業(yè)社會(huì)相比，工業(yè)社會(huì)是一個(gè)不確定性的社會(huì)，這種不確定性給人們帶來的是不安全感。社會(huì)治理精英之所以能夠成為政策問題建構(gòu)中的排他性主體，是因?yàn)樗麄兡軌蛞揽靠茖W(xué)和技術(shù)再造確定性，以使人們?cè)谀撤N程度上從不安全感中解脫出來。其實(shí)，社會(huì)治理精英并不能為人們提供真正的安全感。這是因?yàn)?，如果說人們的不安全感來源于社會(huì)的不確定性，那么，在不確定性日益增強(qiáng)的條件下，社會(huì)治理精英不可能提供人們社會(huì)生活中的安全需求。不僅如此，在社會(huì)治理實(shí)踐中，精英們恰恰是借助于不確定性而實(shí)施對(duì)公眾的控制的，一方面，社會(huì)治理精英會(huì)通過普遍性規(guī)范的設(shè)立去營(yíng)造形式上的確定性，安撫公眾和讓公眾確立起對(duì)他們的信任；另一方面，社會(huì)治理精英又利用不斷增長(zhǎng)的不確定性帶來的不安全感去達(dá)到操縱公眾的目的。“盡管控制的政治反映了一種更為廣泛的文化情緒，但它并非自發(fā)地、主動(dòng)地出現(xiàn)。恐懼已經(jīng)被有意識(shí)地政治化了。貫穿整個(gè)歷史的是，恐懼已經(jīng)被占統(tǒng)治地位的精英階層裝備為一件政治武器?！?富里迪，2007:119)也就是說，“恐懼的政治被正確地視為一套操縱計(jì)劃，其目標(biāo)是阻遏公眾的反對(duì)意見。它就是這么個(gè)玩意兒，但同時(shí)也是一種咒語(yǔ)，憑著它，孤立的精英階層在其隔絕的狀態(tài)中也可以輕易地做出反應(yīng)。正如我們將要看到的，恐懼的政治的魅力之一是，它為其執(zhí)行者解除了不得不系統(tǒng)闡釋其真實(shí)立場(chǎng)的重?fù)?dān)”(富里迪，2007:111)?？謶直挥脕韽?qiáng)制和恐嚇，并為聲言維持公共秩序的一切做法提供合理性證明，恐懼也常常被用來激發(fā)某種反應(yīng)以推動(dòng)某個(gè)共識(shí)的達(dá)成?！敖裉?，恐懼的政治的目標(biāo)是贏得共識(shí)并制造一種手段，借此手段圍繞著否則就將被孤立的精英階層形成團(tuán)結(jié)的局面。但是，不論其發(fā)明者的目的是什么，它的主要效果是強(qiáng)化了‘沒有選擇’的觀念。”(富里迪，2007:119)社會(huì)治理精英利用了已經(jīng)深植于社會(huì)中的不安全感和恐懼，并把這種不安全感和恐懼政治化，通過操縱公眾的恐懼心理來贏得道德共識(shí)，制造出一種除此之外別無他途可行的場(chǎng)景，從而推動(dòng)那些有助于精英的共識(shí)的達(dá)成。

我們看到，不確定性帶來了不安全感，而社會(huì)治理精英總是有意識(shí)地把不安全感轉(zhuǎn)化為恐懼。在社會(huì)治理精英所營(yíng)造的恐懼的政治氛圍中，公眾變得更加脆弱，更加依附于社會(huì)治理精英。隨著恐懼在社會(huì)的各個(gè)角落蔓延，一種相應(yīng)的文化和心理狀態(tài)也告以生成?！斑@樣的恐懼最終不會(huì)限制于特定的論題，而是會(huì)彌漫到每一件事物上。自主性日益削弱導(dǎo)致人們變成只能抱怨‘我們被嚇到了’的消極的屈服者，這種感覺再加上一種深深的無力感共同加強(qiáng)了恐懼的文化。”(富里迪，2007:118)恐懼取得了主導(dǎo)地位，此時(shí)即使沒有一個(gè)全能的政府來提醒公眾，公眾也會(huì)成為非常脆弱的順從者，在“沒有選擇”的理由下賦予政府更大的強(qiáng)勢(shì)地位，接受社會(huì)治理精英的一切安排。而“政府不斷地著手發(fā)動(dòng)改革運(yùn)動(dòng)，目標(biāo)直指人們的飲食、健康、性生活、養(yǎng)育子女的策略、飲酒，以及他們?cè)谄渌麊栴}上的態(tài)度或行為。個(gè)人生活方式的政治化與公共生活的去政治化具有一種反向的均衡。因此，典型的公共政策過去需要與負(fù)責(zé)任的公民論戰(zhàn)，如今則只需把他們當(dāng)作似乎僅僅是生理成熟的孩子來對(duì)待。在里根—撒切爾時(shí)代，一個(gè)顯著的趨勢(shì)是將公民轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩?。在更近的年頭里，負(fù)責(zé)任的公民地位下降的趨勢(shì)加速，并讓位于將作為顧客或父母或需要支撐的脆弱個(gè)體的人們幼兒化的模式”(富里迪，2007:128)。在公眾的不安全感和恐懼得到了利用的條件下，即使公眾被給予一定的機(jī)會(huì)參與到政策問題建構(gòu)過程中來，也會(huì)形成一種穩(wěn)固的心理定式：他們是一群脆弱的孩子，是“被治療”、“被扶持”的對(duì)象，他們所具有的能力和掌握的信息往往是不足的和沒有價(jià)值的。因此，他們只能是被動(dòng)的顧客，需要依靠精英來代為把握和安排。

從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變是人類社會(huì)發(fā)展的重大歷史進(jìn)步，“現(xiàn)代性是作為一種許諾把人類從愚昧和非理性狀態(tài)中解放出來的進(jìn)步力量而進(jìn)入歷史的，但是人們可能很想知道那個(gè)許諾是否得到了證實(shí)”(羅斯諾，1998:4)。事實(shí)上，在社會(huì)治理科學(xué)化的追求中，在政策問題建構(gòu)主客體的分化中，人們卻發(fā)現(xiàn)，“現(xiàn)代性已經(jīng)不再是一種解放力量；相反，它是奴役、壓迫和壓抑的根源”(羅斯諾，1998:5)。當(dāng)現(xiàn)代性體現(xiàn)在理性設(shè)計(jì)和管理需要中的時(shí)候，科學(xué)的發(fā)展以及對(duì)科學(xué)的迷信造成了主客體的分離與對(duì)立。也正是在主客體結(jié)構(gòu)中，科學(xué)的發(fā)展走向了反民主的方向，或者說，主客體結(jié)構(gòu)就是社會(huì)治理中的各種各樣反民主行為的原因。政策問題建構(gòu)主體正是在科學(xué)的名義下排斥客體，而在客體被排斥的情況下，主客體之間出現(xiàn)了無法跨越的壕溝，主客體結(jié)構(gòu)中的任何制度和程序的運(yùn)行也都無法改變民主的沒落這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)。在主客體結(jié)構(gòu)中所實(shí)現(xiàn)的政策問題建構(gòu)本身就反映了政治上的不平等，特別是在社會(huì)治理的政策工具得到普遍應(yīng)用的情況下，這種不平等也擴(kuò)散到了社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域。

三、 行動(dòng)主義對(duì)政策問題建構(gòu)中主客體關(guān)系的解構(gòu)

政策問題建構(gòu)是把社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的過程，是政策過程開啟的第一個(gè)環(huán)節(jié)，是形成政策并通過政策去開展社會(huì)治理的起點(diǎn)。社會(huì)治理的科學(xué)化追求使政策問題建構(gòu)主體獲取了權(quán)威，他們不僅因?yàn)閾碛锌茖W(xué)知識(shí)和方法而獲得了權(quán)力的權(quán)威，而且獲得了人們對(duì)科學(xué)的信仰等文化上的權(quán)威。當(dāng)社會(huì)治理精英運(yùn)用科學(xué)知識(shí)和方法去開展政策問題建構(gòu)時(shí)，慣常的做法是假設(shè)社會(huì)問題是一種客觀存在，如果說公眾本身也是社會(huì)問題的話，也假設(shè)他們是一種客觀存在，也就否認(rèn)了公眾應(yīng)享有的政策問題建構(gòu)權(quán)。但是，“我們所感知到的性質(zhì)，不是客體的屬性，而是我們(個(gè)人或作為一個(gè)種群)學(xué)會(huì)歸納或區(qū)分外部刺激物的手段。所謂感知，就是指定一個(gè)(或多個(gè))熟悉的范疇：我們無法感知與我們過去感知到的東西全然不同的東西”(哈耶克，2003:44)。在哈耶克看來，所謂客觀，往往是由我們的意識(shí)塑造出來的，也就是說，“這里的‘客觀’，只是某人對(duì)人們應(yīng)當(dāng)需要什么所持的觀點(diǎn)的一個(gè)代名詞而已”(哈耶克，2003:49)。精英往往會(huì)基于頭腦中已有的某種觀念去認(rèn)識(shí)社會(huì)問題和對(duì)社會(huì)問題作出合乎他們希望的解釋。實(shí)際上，這是他們所塑造出的所謂“客觀事實(shí)”，是運(yùn)用分類、抽象等科學(xué)認(rèn)識(shí)的方式而確認(rèn)的社會(huì)問題。因而，政策問題建構(gòu)也就是建立在這樣一個(gè)前提下的：“對(duì)我們的感官已經(jīng)以某種方式進(jìn)行分類的‘對(duì)象’重新加以分類，用根據(jù)有意識(shí)地在事物類型之間建立起來的關(guān)系所做的新的分類，去代替我們的感官據(jù)以排列外部刺激物的‘第二’性質(zhì)，這個(gè)過程大概是自然科學(xué)方法最典型的方面”(哈耶克，2003:12)。這顯然是科學(xué)的，卻不是客觀的，至多也只能說是主觀認(rèn)定的客觀。這樣一來，被建構(gòu)的政策問題就不再是對(duì)社會(huì)問題的反映，反而可能是與社會(huì)問題相差甚遠(yuǎn)的。事實(shí)上，科學(xué)的政策問題建構(gòu)過程正是在掌握了政策問題建構(gòu)權(quán)的那部分社會(huì)治理精英所營(yíng)造出來的封閉圈子里進(jìn)行的，由于政策問題建構(gòu)權(quán)并不向公眾開放，因而，政策問題也就經(jīng)常性地變?yōu)殚]門造車的產(chǎn)物。

哈耶克認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)科學(xué)的偏愛導(dǎo)致了一種“唯科學(xué)主義”的產(chǎn)生?！拔茖W(xué)主義觀點(diǎn)不同于科學(xué)觀點(diǎn)，它并不是不帶偏見的立場(chǎng)，而是一種帶有嚴(yán)重偏見的立場(chǎng)，它對(duì)自己的題目不加思考，便宣布自己知道研究它的最恰當(dāng)?shù)姆绞?。?哈耶克，2003:6)唯科學(xué)主義是對(duì)科學(xué)的一種無原則的偏愛，其實(shí)是一種對(duì)科學(xué)的迷信。表面看來，唯科學(xué)主義要求避免一切主觀因素對(duì)認(rèn)識(shí)的干擾，實(shí)際上，“由于他們極力避免一切純粹的主觀因素，讓自己囿于‘客觀事實(shí)’，結(jié)果他們犯下了自己要極力避免的錯(cuò)誤，即把充其量是含糊不清的流行理論當(dāng)成了事實(shí)”(哈耶克，2003:52)。米爾斯也對(duì)這種唯科學(xué)主義作了分析，認(rèn)為“當(dāng)代對(duì)科學(xué)的尊重，很久以來只是一種不假思索的態(tài)度而已，但現(xiàn)在，技術(shù)的精神氣質(zhì)和與科學(xué)相聯(lián)系的工程想像力更可能是令人恐懼和含義曖昧的，而非充滿希望和進(jìn)步的”(米爾斯，2001:14-15)。在很多情況下，“科學(xué)”的方法往往只能使人們獲得雜亂無章的碎片，而無法勾畫出社會(huì)問題的真實(shí)輪廓。所以，通過測(cè)量、描述與判斷等等方法來完成的政策問題建構(gòu)僅僅展示了某種因果推斷，而這種推斷的唯一功效就是給予主體以霸權(quán)。正是因?yàn)榭茖W(xué)認(rèn)識(shí)中存在著這樣的問題，20世紀(jì)后期以來，后現(xiàn)代主義提出了消解主體的主張。其實(shí)，早在19世紀(jì)，尼采就對(duì)理性的主體作出激烈的批判。在尼采看來，主體只不過是個(gè)詭計(jì)，所進(jìn)行的往往是把理念強(qiáng)加于事實(shí)之上的事情。弗洛伊德談?wù)撝黧w時(shí)表現(xiàn)得比尼采更為激烈，在他看來，并不存在著某個(gè)統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)一致的主體，而是可以用多重性、非統(tǒng)一性、自欺性來描述。也有人提出，“主體先是被剝離了任何真實(shí)的統(tǒng)合性，他們僅只成了代碼，或者成了各種代碼之轉(zhuǎn)瞬即逝的和使人迷惑不解的產(chǎn)品”(羅斯諾，1998:65)。總之，主體并不擁有完全理性，而且用以增強(qiáng)理性的科學(xué)工具也一再地暴露出了缺陷，當(dāng)主體所代表的理性形象被撕裂之后，主體中心主義的權(quán)威也就坍塌了。所以，后現(xiàn)代主義者宣布“主體死了”。

后現(xiàn)代主義認(rèn)為“主體是虛構(gòu)的；在極端意義上它只是一個(gè)建構(gòu)，‘只是一個(gè)面具，一個(gè)角色，一個(gè)犧牲品，它充其量只是一個(gè)意識(shí)形態(tài)的建構(gòu)，至多也不過是一個(gè)使人懷舊戀昔的肖像’。他們批評(píng)主體篡權(quán)、認(rèn)定意義、高高在上和專橫暴虐。他們把主體看作是過去的陳跡，現(xiàn)代性的遺老，自由人道主義的杜撰，不可取的主客二分法的始作俑者”(羅斯諾，1998:61)。顯然，在主客體結(jié)構(gòu)中，客體是由主體設(shè)定的，主體甚至可以自由地設(shè)定它的客體，并讓客體被動(dòng)地接受主體的建構(gòu)。在政策問題建構(gòu)中，主體按照自己的觀念去決定哪些問題或什么樣的問題可以轉(zhuǎn)化為政策問題，如果說社會(huì)治理也是基于主客體結(jié)構(gòu)進(jìn)行的，那么，其主體通過政策工具開展的活動(dòng)也就無非是對(duì)客體的規(guī)范?？傊?，客體被視為消極和被動(dòng)的存在?？梢哉J(rèn)為，只要社會(huì)治理及其政策問題建構(gòu)過程中存在著主客體結(jié)構(gòu)，就必然會(huì)存在著主體對(duì)客體的控制與排斥。所以，如果“消除了主體，也就中止了任何關(guān)于世界之為主體和客體的劃分。它破除了主—客二分法，摧毀了一方勝過另一方的權(quán)威地位，中斷了同主體范疇相聯(lián)系的獨(dú)斷權(quán)力關(guān)系，并由此消除了其隱藏的層系(等級(jí)系統(tǒng))”(羅斯諾，1998:71)。就現(xiàn)實(shí)而言，在一般的社會(huì)治理層面，所存在的是實(shí)踐意義上的主客體關(guān)系及其結(jié)構(gòu)，而在政策問題建構(gòu)過程中，則存在著認(rèn)識(shí)意義上的主客體關(guān)系及其結(jié)構(gòu)，這是我們依然置身于其中的現(xiàn)實(shí)。但是，如果后現(xiàn)代主義所說的“主體死了”在理論上能夠成立的話，那么，我們將會(huì)看到一種全新的情形：社會(huì)治理精英壟斷政策問題建構(gòu)并憑借政策工具去對(duì)作為客體的公眾實(shí)施控制和支配也就喪失了合理性。這在理論上是有著重要意義的，因?yàn)椋黧w之死意味著社會(huì)治理精英不再是科學(xué)的化身，他們對(duì)政策問題建構(gòu)權(quán)的壟斷也就失去了根據(jù)。

就社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)來看，政策問題建構(gòu)的主客體結(jié)構(gòu)也正在喪失合理性，面對(duì)全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的高度復(fù)雜性和高度不確定性，即使政策依然是社會(huì)治理的基本工具，政策問題建構(gòu)也不可能有著穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，因而，主客體的區(qū)分變得越來越困難。高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會(huì)治理要求每一個(gè)人都是行動(dòng)者，而且是平等的行動(dòng)者。這樣一來，不僅社會(huì)治理精英不可能壟斷政策問題建構(gòu)，而且公眾也不可能一直處在消極被動(dòng)的地位上，而是需要共同行動(dòng)，即平等地參與到政策問題建構(gòu)過程中來。對(duì)于政策問題建構(gòu)而言，這將是一個(gè)泛主體化的過程，即每一個(gè)人都會(huì)成為政策問題建構(gòu)的主體。如果說每個(gè)人都是政策問題建構(gòu)主體的話，也就沒有主客體之分了，也就不再適應(yīng)于在主客體結(jié)構(gòu)中去把握和描述的政策問題建構(gòu)過程了。其實(shí)，這是主客體都?xì)w于行動(dòng)者的狀態(tài)，是主客體結(jié)構(gòu)的根本性解構(gòu)。這樣一來，社會(huì)治理將不再是使動(dòng)與應(yīng)答、主動(dòng)與被動(dòng)的控制和支配過程，而是以合作的方式開展共同行動(dòng)的過程。在這種共同行動(dòng)中，如果說還存在著技術(shù)精英和政治精英的話，那么，技術(shù)精英所掌握的科學(xué)知識(shí)也將從支配和控制的依據(jù)轉(zhuǎn)化為服務(wù)于共同行動(dòng)的資源，而政治精英所擁有的權(quán)威則會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)治理主客體結(jié)構(gòu)的解構(gòu)而被消解。在某種意義上，政治精英將因?yàn)槿谌牍餐袆?dòng)之中而從人們的視線中消失，成為與公眾一樣的行動(dòng)者。即便他們還扮演著專業(yè)化政治家的角色，所承擔(dān)的也不是控制和支配公眾的職能，而是在共同行動(dòng)中扮演服務(wù)者的角色。

政策問題建構(gòu)過程中主客體結(jié)構(gòu)的解構(gòu)對(duì)于社會(huì)治理變革有著至關(guān)重要的意義。顯然，社會(huì)治理長(zhǎng)期以來一直是一個(gè)支配和控制過程，近代以來，賴以支配和控制的權(quán)威又首先體現(xiàn)在和來源于政策問題建構(gòu)的主客體結(jié)構(gòu)。可以認(rèn)為，正是因?yàn)檎邌栴}建構(gòu)主體壟斷了政策問題建構(gòu)過程和牢牢地掌握了政策問題建構(gòu)權(quán)，才讓社會(huì)治理者獲得了支配和控制公眾的權(quán)威，才能夠在人民主權(quán)的原則性設(shè)定之下去不斷地強(qiáng)化支配和控制，并把公眾塑造為消極的客體。不同于主客體之間的支配和控制關(guān)系，高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的共同行動(dòng)要求行動(dòng)者之間的關(guān)系是平等的和相互包容的。在社會(huì)治理中，各種各樣的社會(huì)力量都將參與到社會(huì)治理過程之中，在政策問題建構(gòu)過程中，讓科學(xué)知識(shí)和政治安排都從屬于政策問題所涉及的每一種社會(huì)力量和每一個(gè)人，即讓每一個(gè)受到社會(huì)問題影響的人都參與到政策問題建構(gòu)過程中來，而不是讓精英壟斷政策問題建構(gòu)權(quán)。這可以說是基于行動(dòng)主義的思路而作出的構(gòu)想。也就是說，當(dāng)客體與主體之間的界限變得模糊甚至消失之后，政策問題建構(gòu)將不再囿于客觀或主觀的視角，也不會(huì)再作出主觀與客觀的區(qū)分，而是包含在解決具體問題的行動(dòng)之中的。無論行動(dòng)者是以個(gè)體還是組織的形式出現(xiàn)，都是處在一個(gè)無分主客體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中的，而且也會(huì)通過行動(dòng)建構(gòu)起網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系在哈蒙那里也被界定為“互依性”，“由互依性所表達(dá)的各種關(guān)系，人們以這樣的認(rèn)知來行動(dòng)，即他們要為其行動(dòng)負(fù)個(gè)人的責(zé)任——這種認(rèn)知要先于法律責(zé)任的考慮。這并非是一種關(guān)于個(gè)人情感偏好優(yōu)先的‘應(yīng)該’陳述，而是作為主動(dòng)的與社會(huì)存在的地位之人所隱含的認(rèn)知。再者，互依性隱示了人的行動(dòng)是因?qū)λ朔e極關(guān)心而被采取的，而每一個(gè)人也將受他人的影響。換言之，這種關(guān)系是以真誠(chéng)性來表達(dá)的，而非基于預(yù)定的角色定義為基礎(chǔ)來行動(dòng)。互依性并不意味，人們必須彼此相似或精打細(xì)算的，也不意味著相互之間交往永遠(yuǎn)出現(xiàn)對(duì)問題互相同意的解決辦法”(哈蒙，1993:119)。行動(dòng)者之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系否定了宏觀設(shè)計(jì)、因果關(guān)系以及客觀假設(shè)等宏大敘事和武斷的判斷，也終結(jié)了任何形式的排斥與歧視，所形塑出來的是一種相互承認(rèn)和相互包容的合作關(guān)系，因而，所開展的共同行動(dòng)也就是合作行動(dòng)。這個(gè)時(shí)候，社會(huì)問題是行動(dòng)的指向，如果需要將社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的話，也將在合作行動(dòng)中進(jìn)行。

現(xiàn)象學(xué)在批評(píng)傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)論時(shí)指出，主體與客體之間本來就無法完全分開，“知覺不是關(guān)于世界的科學(xué)，甚至不是一種行為，不是有意識(shí)采取的立場(chǎng)，知覺是一切行為得以展開的基礎(chǔ)，是行為的前提。世界不是我掌握其構(gòu)成規(guī)律的客體，世界是自然環(huán)境，我的一切想像和我的一切鮮明知覺的場(chǎng)”(梅洛-龐蒂，2001：前言5)。或者說，客體只不過是由主體所界定的，是在主體對(duì)客觀存在的界定中而建構(gòu)的，當(dāng)主體與客體的關(guān)系被建構(gòu)為一種思維方式后，特別是在作用于實(shí)踐的過程中，就會(huì)在脫離客觀實(shí)際的路上越走越遠(yuǎn)。隨著主客體之間的界限變得模糊甚至消失時(shí)，也就出現(xiàn)了一種新的情況：“我們生活在以表演為基礎(chǔ)的劇本文化中，表演者或觀眾之間的界線已變得模糊了。文化本身也成了一種戲劇演出。表演民族志融入了某種性別文化的因素，日常戲劇表演與正式的戲劇、舞蹈、音樂、MTV、錄像以及電影之間的界限幾乎看不清楚了。但是事態(tài)進(jìn)展遠(yuǎn)不止界限模糊，表演本身已成為一種現(xiàn)實(shí)”(鄧金，2004:16)。所以，人們是在合作行動(dòng)中去迎接和解決各種各樣的社會(huì)問題的，從政策問題建構(gòu)到政策工具的使用，都是在合作行動(dòng)中進(jìn)行的。

近代以來的哲學(xué)發(fā)展首先體現(xiàn)出的是在認(rèn)識(shí)論的框架中生成了主客體結(jié)構(gòu)，政策問題建構(gòu)中的主客體分化也是在認(rèn)識(shí)論的邏輯中發(fā)生的。然而，“傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)論對(duì)知識(shí)的分析——甚至對(duì)整個(gè)認(rèn)知態(tài)度包括信仰和知覺的分析——都造成了誤解和曲解，因?yàn)闅v來知識(shí)論都是以旁觀者的或沉思冥想的知識(shí)觀為主。不論我們?nèi)绾慰创了稼は牒统粺o私的理論取向，這也不是人們?nèi)粘Ｉ畹闹饕?chǎng)。一般人的知識(shí)著眼于與世界的互動(dòng)，而且被他與世界之間的互動(dòng)方式所制約”(伯恩斯坦，2008:193)。與一般意義上的科學(xué)認(rèn)識(shí)有所不同，政策問題建構(gòu)并不是純粹的客觀探尋過程。但是，政策問題建構(gòu)卻復(fù)制了一般認(rèn)識(shí)過程的結(jié)構(gòu)，以至于認(rèn)識(shí)論的諸如對(duì)認(rèn)識(shí)對(duì)象進(jìn)行主觀界定、要求認(rèn)識(shí)結(jié)果的合目的性等都在政策問題建構(gòu)這里得到了放大，使得政策問題經(jīng)常性地與社會(huì)問題相去甚遠(yuǎn)。在合作行動(dòng)中，情況發(fā)生了根本性的改變，政策問題建構(gòu)是在多元行動(dòng)者的互動(dòng)中創(chuàng)造出來的，是關(guān)于社會(huì)問題之真實(shí)性的一個(gè)或多個(gè)建構(gòu)。

要了解人類行動(dòng)，就需要關(guān)注行動(dòng)者的行動(dòng)究竟“意味著”什么，一旦從行動(dòng)者自身出發(fā)來做出解釋，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政策問題建構(gòu)過程應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為一個(gè)解釋過程，而不是一個(gè)在科學(xué)探索中描述真理的過程。解釋是從行動(dòng)參與者而不是行動(dòng)觀察者的視角出發(fā)來看待社會(huì)問題的，政策問題建構(gòu)就是相關(guān)的行動(dòng)者自己創(chuàng)造并碰撞出來的觀念。“我們根據(jù)種種的解釋框架，不斷地整理、辨別、解釋我們生生不息的經(jīng)驗(yàn)。但在我們的日常生活中，這些解釋架構(gòu)主要是社會(huì)的、主體間的。主體間性是人類主體性的核心。分析行為和行動(dòng)使我們體認(rèn)到：我們不斷地賦予我們的生活經(jīng)驗(yàn)以意義。因此我們必須選擇解釋架構(gòu)。但這些倏起倏滅的解釋架構(gòu)本質(zhì)上并不是私密的，它們主要是社會(huì)的或主體間的。”(伯恩斯坦，2008:192)政策問題建構(gòu)也有認(rèn)識(shí)訴求，但這種訴求涉及的是主觀價(jià)值，這是不同于自然科學(xué)的地方。當(dāng)政策問題建構(gòu)突出了人的主觀價(jià)值時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，由認(rèn)識(shí)論邏輯所許諾的真理無法實(shí)現(xiàn)的問題就能夠得到避免，反而會(huì)表現(xiàn)為行動(dòng)者創(chuàng)造性地發(fā)現(xiàn)了社會(huì)問題并總能實(shí)現(xiàn)正確的政策問題建構(gòu)。行動(dòng)主義視野中的政策問題建構(gòu)是在人的行動(dòng)中去發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題，又在行動(dòng)的語(yǔ)境中去進(jìn)行政策問題建構(gòu)，在行動(dòng)中去解決社會(huì)問題和收獲政策問題建構(gòu)的成果，因而，任何一項(xiàng)社會(huì)問題甫一出現(xiàn)就能夠在人們的合作行動(dòng)中得到認(rèn)識(shí)和轉(zhuǎn)化為政策問題，并進(jìn)入社會(huì)治理過程之中。

我們知道，“行動(dòng)”與“行為”是兩個(gè)關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的概念，人們甚至?xí)患訁^(qū)分地使用這兩個(gè)概念。一般說來，“行為”是與個(gè)人聯(lián)系在一起的，或者，是個(gè)人的單項(xiàng)活動(dòng)，而“行動(dòng)”在個(gè)人這里則是由連續(xù)的和系統(tǒng)化的行為構(gòu)成的。不過，更多的時(shí)候，我們使用“行動(dòng)”一詞時(shí)是指以組織形式所開展的活動(dòng)。行動(dòng)主義所談?wù)摰男袆?dòng)有著特定的含義：其一，行動(dòng)主義的“行動(dòng)”概念不是行為的總和，行動(dòng)派生出行為，行為只是對(duì)行動(dòng)的具體描述，因而需要代表和反映出行動(dòng)的實(shí)質(zhì)；其二，行動(dòng)主義的“行動(dòng)”是建構(gòu)性的，它不是主客體結(jié)構(gòu)中的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)，不只是對(duì)客觀實(shí)際的認(rèn)識(shí)和按照客觀規(guī)律去改造世界，而是系統(tǒng)化和連續(xù)性的創(chuàng)造性建構(gòu)活動(dòng)；其三，行動(dòng)主義的“行動(dòng)”是一切行動(dòng)者平等參與的活動(dòng)，無論是真理的權(quán)威還是權(quán)力的權(quán)威，在行動(dòng)這里都被從根本上消解了；其四，行動(dòng)主義的“行動(dòng)”消除了科學(xué)與生活、工具與目的的分離，行動(dòng)本身既是科學(xué)建構(gòu)過程也是生活形態(tài)。歸根結(jié)底，行動(dòng)主義的“行動(dòng)”就是以合作的形式出現(xiàn)的共同行動(dòng)。在這里，傳統(tǒng)意義上的主客體都消融于行動(dòng)之中，都是作為行動(dòng)者的行動(dòng)內(nèi)容而存在的。一旦明了行動(dòng)主義的“行動(dòng)”概念，也就可以清楚地看到，近代以來社會(huì)治理過程中的政策問題建構(gòu)都無非是精英“行為”的行進(jìn)和實(shí)現(xiàn)過程，雖然技術(shù)精英或政治精英也是以群體形式出現(xiàn)的，但在邏輯上是可以還原于個(gè)體的。與之不同，在行動(dòng)主義這里，集體與個(gè)體的理解都不再有意義，行動(dòng)者是以密切互動(dòng)、相互呼應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)形式出現(xiàn)的，因而是一個(gè)完整的整體。就每一單個(gè)的行動(dòng)者既是網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)又反映了整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的特性而言，他本身就是整體，具有總體性。所以，行動(dòng)者的合作行動(dòng)是從屬于解決任何一項(xiàng)社會(huì)問題的，而不是相互把他人作為自我利益實(shí)現(xiàn)的工具對(duì)待。實(shí)際上，一旦擺脫了個(gè)體或集體的理解模式，也就從根本上告別了工具主義思維。

哈蒙認(rèn)為，“關(guān)于社會(huì)實(shí)在的理論基礎(chǔ)必須去解釋互為主體性、社會(huì)互動(dòng)的過程，以及語(yǔ)言，而非視為理所當(dāng)然”(哈蒙，1993:83)。依此看去，雖然合作行動(dòng)告別了認(rèn)識(shí)論邏輯，但在一切基于價(jià)值實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)造性活動(dòng)中又都需要充分考慮行動(dòng)的情景和語(yǔ)境，既在具體的情景和語(yǔ)境中去發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題，也在具體的情景和語(yǔ)境中開展旨在解決社會(huì)問題的政策問題建構(gòu)?？梢哉J(rèn)為，行動(dòng)主義的“此一觀念注意到人的意向與主觀意義”(哈蒙，1993:10)。正因?yàn)槿绱耍袆?dòng)主義的行動(dòng)不再是工具理性的，行動(dòng)者也不再是被動(dòng)的個(gè)體，而是處在行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的具有自主性的、富有責(zé)任心的行動(dòng)者，更為重要的是，每一單個(gè)的行動(dòng)者都是有道德的人，任何一個(gè)缺乏道德責(zé)任心的人都無法置身于行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)之中，也不可能成為行動(dòng)者。這就是哈蒙所說的，“個(gè)人責(zé)任意謂行動(dòng)者具有行動(dòng)的道德承擔(dān)之當(dāng)事人，而非把罪責(zé)或責(zé)任推給他人或外在的‘正確性’標(biāo)準(zhǔn)”(哈蒙，1993:7)。不僅如此，行動(dòng)主義的行動(dòng)強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的反思。正是通過反思，行動(dòng)者得以獲得自主性，從而在具體的情景和語(yǔ)境中去發(fā)現(xiàn)或詮釋自己以及對(duì)方的角色。為了強(qiáng)調(diào)反思對(duì)于行動(dòng)者的意義，全鐘燮接受了新馬克思主義以及20世紀(jì)后期諸多思想流派的意見，在“praxis”與“practice”之間作出區(qū)分，認(rèn)為“praxis”一詞更能表達(dá)出行動(dòng)的含義，而“practice”只意味著重復(fù)進(jìn)行的習(xí)慣性的行動(dòng)。全鐘燮認(rèn)為，“praxis”“在個(gè)體不適用任何類型的批判意識(shí)的情況下也能發(fā)生?！畃raxis’總是由個(gè)體發(fā)展的活動(dòng)，并且導(dǎo)向一個(gè)通過這種活動(dòng)被轉(zhuǎn)換了的對(duì)象。因此，‘praxis’被界定為‘個(gè)體在其中使用反思意識(shí)的人類活動(dòng)’。當(dāng)個(gè)體參與到和他人的溝通活動(dòng)中并逐漸轉(zhuǎn)換著他或她所賴以存在的世界時(shí)，在這個(gè)意義上，個(gè)體行動(dòng)就變成了社會(huì)實(shí)踐(praxis)”(全鐘燮，2008:106)。

在近代以來的個(gè)體主義語(yǔ)境中，認(rèn)識(shí)論的敘事原則要求首先關(guān)注個(gè)體，但是，隨著praxis一詞的引入，理論敘事開始轉(zhuǎn)向了對(duì)個(gè)體發(fā)展的關(guān)注，從而讓人們注意到個(gè)體“賴以存在的世界”和與“他人的溝通活動(dòng)”，并突出個(gè)體的批判和反思。因?yàn)?，praxis要求個(gè)體以批判和反思的方式與其他行動(dòng)者合作，這是嵌入在行動(dòng)者與他人之間關(guān)系中的話語(yǔ)形式。無反思的行動(dòng)者將一切都視為主體和收益，而自我反思則號(hào)召挑戰(zhàn)這些想當(dāng)然的實(shí)踐，并思考在政策問題建構(gòu)中負(fù)有道德責(zé)任的問題。在這一實(shí)踐觀中，只有通過反思才能產(chǎn)生有道德的個(gè)體。也就是說，道德不是通過倫理規(guī)范獲得的，而是在個(gè)體的反思中實(shí)現(xiàn)的，也只有反思才能生成自主性的行動(dòng)。盡管這與行動(dòng)主義的“行動(dòng)”觀還有很大的距離，但是，就行動(dòng)者需要在反思中去審視行動(dòng)中的價(jià)值以及發(fā)現(xiàn)自己的責(zé)任來看，卻是行動(dòng)主義的一項(xiàng)基本內(nèi)容。

四、 結(jié)語(yǔ)

相對(duì)于工業(yè)化、城市化進(jìn)程中生成的政策問題建構(gòu)中的主客體之分，在行動(dòng)主義的視野中，行動(dòng)本身就是合作的，當(dāng)政策問題建構(gòu)是由行動(dòng)者作出時(shí)，政策問題建構(gòu)過程將是向多方開放的一個(gè)闡釋過程?！拔覀儫o法在混亂的環(huán)境下理解現(xiàn)實(shí)，也不能獨(dú)立重建組織秩序，我們需要在介入與他人交往的活動(dòng)時(shí)，找到處理無序和緊張局面的方法。通過與他人發(fā)生聯(lián)系，對(duì)他人做出回應(yīng)，我們就能發(fā)現(xiàn)新的道路，創(chuàng)造新的可能性和新的辦法，以此處理世界的無序和差異。作為人，通過我們的共同努力，通過我們的思想和知識(shí)，通過我們與他人的互動(dòng)，我們創(chuàng)造著我們生活的這個(gè)世界，并在此休養(yǎng)生息?！?全鐘燮，2008:46-47)社會(huì)互動(dòng)創(chuàng)建了行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，而行動(dòng)者在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中又實(shí)現(xiàn)了意義的分享，任何一項(xiàng)社會(huì)問題都能夠及時(shí)地反映到網(wǎng)絡(luò)之中，在意義的分享中引發(fā)行動(dòng)者的關(guān)注，并在合作行動(dòng)中使社會(huì)問題實(shí)現(xiàn)向政策問題的轉(zhuǎn)化。這就是一幅政策問題合作建構(gòu)的圖景。

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■作者地址：張康之，南京大學(xué)政府管理學(xué)院；江蘇 南京210036。Email: kzzhang@ruc.edu.cn。

向玉瓊，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院；江蘇 南京210095。Email: xyq@njau.edu.cn。

Toward Cooperation: The Construction of Policy Problems

ZhangKangzhi(Nanjing University)XiangYuqiong(Nanjing Agricultural University)

Abstract:In the process of industrialization and urbanization, there are problems of self and self-consciousness, and there come discussions about the relationship between self and others. In understanding and practice, the relationship between self and others is the relationship between subject and object. In social governance, those who participate in the construction of policy problems are the stable subject, and those who are excluded from this construction become the object. With the scientization of policy-concerned problems, the subject of policy problems construction has gained greater power in order to be more rational, and the confrontation between the subject and the object often appears in form of social conflict and social confrontation. In order to solve this problem, the concept of public participation is introduced into the construction of policy problems. Public participation blurred the boundaries of the subject and the object. When the elite and the public are both involved in policy construction process, they have become the actors. This is setting a new trend, in which all the actors participating in the construction of policy problems will form a symbiotic relationship, and they will carry out the construction of policy problems through cooperative action.

Key words:the construction of policy problems; act cooperatively; actors; subject-object relationship

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.04.002

基金項(xiàng)目：■江蘇省社會(huì)科學(xué)基金后期項(xiàng)目(15HQ018)；江蘇服務(wù)型政府建設(shè)研究基地項(xiàng)目(30916014110&30916013123)
■責(zé)任編輯：葉娟麗
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