錢月宏

（西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

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政府購買公共服務(wù)優(yōu)化路徑初探

錢月宏

（西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

摘要：隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，我國的政府購買服務(wù)發(fā)生了一系列新的變化，政采與政府購買服務(wù)需求出現(xiàn)了一些不相適應(yīng)的現(xiàn)象，這在一定程度上制約了政府職能的有效發(fā)揮。政府購買服務(wù)既是政府轉(zhuǎn)變職能、通過市場機(jī)制獲取公共服務(wù)的重要途徑，但是實(shí)踐中尚存在未能很好處理涉及廣泛利益主體的多重復(fù)雜關(guān)系問題，需要將政府購買服務(wù)作為一個(gè)系統(tǒng)工程審慎推進(jìn)，需要盡可能全面梳理出這些問題，并采取適當(dāng)?shù)拇胧┤ソ鉀Q，有的關(guān)系處理還依賴于更進(jìn)一步的體制改革才能逐步推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)；現(xiàn)狀分析；購買方式；路徑優(yōu)化

改革開放以來，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，群眾對公共服務(wù)的需求日益趨于多樣化。早在黨的十六屆六中全會和十七大上就指出“完善社會管理,建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能,政府推進(jìn)政事分開,支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù),發(fā)展和規(guī)范各類基金會,促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展”、“縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財(cái)政體系”要“重視社會組織建設(shè)和管理”。十一屆全國人大四次會議上，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在政府報(bào)告中提出我們要努力建設(shè)人民群眾滿意的服務(wù)型政府，但當(dāng)前政府的工作和群眾對政府的期望差距還是比較大的。主要表現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多,社會管理和公共服務(wù)比較薄弱、要全面正確履行政府職能,更加重視公共服務(wù)和社會管理。加快健全覆蓋全民的公共服務(wù)體系,全面增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力。由此可見，從現(xiàn)階段我國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平以及人民的需要出發(fā)，進(jìn)一步加快推進(jìn)國內(nèi)政府購買公共服務(wù)進(jìn)程，進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)政為民理念，進(jìn)一步建立和健全政府購買公共服務(wù)的機(jī)制和供給，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，是加快和諧社會建設(shè)的重要保障。

一、政府購買公共服務(wù)的理論起源

政府購買公共服務(wù)是西方制度改革的歷史產(chǎn)物。早在20世紀(jì)60年代，西方國家福利制度改革逐漸蔓延，公共管理學(xué)、新自由主義學(xué)派開始倡導(dǎo)推行市場化福利政策，并主張政府購買公共服務(wù)。但在這個(gè)過程中，學(xué)術(shù)界并沒有對政府購買公共服務(wù)給出統(tǒng)一的定義。西方國家的普遍經(jīng)濟(jì)危機(jī)直接發(fā)起了歐洲國家以公共服務(wù)為核心的改革，當(dāng)時(shí)稱為“購買公共服務(wù)”或“購買公共服務(wù)合同”。

縱觀已經(jīng)過去的一個(gè)多世紀(jì)，西方國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所經(jīng)過的歷程基本上可以概括為從市場失靈開始，再到政府開始干預(yù)，然后政府開始失靈，私有化趨勢慢慢開始起步。在整個(gè)政府私有化過程中政府在很多方面的參與度和主導(dǎo)地位都開始減弱，而同時(shí)私有化的最終目的是不斷縮小政府規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的目的，并且在社會福利上提倡用市場取代政府。在社會服務(wù)私有化的進(jìn)程中，運(yùn)用最廣泛的一種方式是“契約”，政府在提供福利方面完全退出，或者說政府的社會功能盡可能的剝離，同時(shí)由私營組織承擔(dān)起全部的營運(yùn)和投資的責(zé)任。很多研究表明，在這個(gè)過程中可以有效的降低服務(wù)成本，提升服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)可以為公眾提供更多他們可以選擇的公共服務(wù)。

二、政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）國外政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀。

自20世紀(jì)70年代末起，英國首先開始了公共服務(wù)改革，對于政府職能轉(zhuǎn)變，政府和市場、社會關(guān)系如何進(jìn)行調(diào)整以及如何處理社會公平跟效率的關(guān)系進(jìn)行了大量的探索，并且取得了顯著地成效。英國對于公共服務(wù)改革的模式和理念對全世界范圍內(nèi)各國公共服務(wù)改革起到了帶頭作用。英國對于政府職能的定位在每個(gè)時(shí)期各不相同，福利主意國家時(shí)期、撒切爾時(shí)期、布萊爾時(shí)期都在不停的變化。對于英國來說，公共服務(wù)供給模式經(jīng)歷了從政府壟斷供給到市場壟斷供給再到公私合作、政府購買、加強(qiáng)競爭的一個(gè)漫長的歷史過程。

跟英國相比，美國在政府購買公共服務(wù)上有著更加悠久的歷史。美國早在1861年通過了一項(xiàng)聯(lián)邦法案，里面規(guī)定超過一定數(shù)額的政府采購必須采用公開招標(biāo)，而且要用統(tǒng)一的單據(jù)和規(guī)范的格式機(jī)型操作管理。為什么要實(shí)行招標(biāo)制度？其目的就是為了保證政府在采購的過程透明，結(jié)果有效，采用這樣的方式政府相關(guān)的采購部門和官員的行為得到了監(jiān)督，最終保證采購來的東西既經(jīng)濟(jì)節(jié)省、成本降低，又可以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。目前，美國政府購買公共服務(wù)的最主要方式就是公私合作和合同外包。其中合同外包是指由政府部門自行制定所需的服務(wù)和物品，以簽訂合同的方式向第三方非政府組織進(jìn)行服務(wù)的購買，同時(shí)根據(jù)合約規(guī)定對第三方部門的工作效果進(jìn)行評估和監(jiān)督，以此為據(jù)支付相關(guān)的費(fèi)用。公私合作模式主要指政府部門和第三方非政府部門同時(shí)提供同種公共服務(wù)，也就是說在實(shí)行合同外包的同時(shí)，保留部分政府部門提供公共服務(wù)的能力，讓公共部門也成為提供服務(wù)的競爭者。這樣的模式的好處在于可以充分比較政府和第三方組織的優(yōu)勢，以達(dá)到效率最優(yōu)。

（二）國內(nèi)政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀。

我國現(xiàn)在正處于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，尤其是政府轉(zhuǎn)型，這需要在立足基本國情的基礎(chǔ)上不斷向西方發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，借鑒他們先進(jìn)的理論和實(shí)踐，在這個(gè)過程中政府購買公共服務(wù)是其中一個(gè)非常重要的方面。政府購買公共服務(wù)在我國是一個(gè)全新的名詞，它是政府部門為了能夠更好的履行服務(wù)公眾的基本職責(zé)，通過財(cái)政向社會各類機(jī)構(gòu)支付相關(guān)的費(fèi)用，從而購買它們以合同方式提供、但由政府相關(guān)部門界定品質(zhì)的所有或部分公共服務(wù)，是一種新的公共服務(wù)供給模式，同時(shí)也是我國公共服務(wù)領(lǐng)域今后改革和發(fā)展的努力方向。近年來，我國一些部門和地區(qū)逐漸在社會服務(wù)等領(lǐng)域嘗試采用政府購買模式，比如醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、公交服務(wù)等等，都取得了不錯的效果，也借此機(jī)會推動了政府的職能轉(zhuǎn)變，加快了第三方非營利組織的發(fā)展。這種模式的轉(zhuǎn)型有助于解決公共服務(wù)領(lǐng)域中的一些困難問題，同時(shí)也為我國正在進(jìn)行的事業(yè)單位改革提供了新的理論和實(shí)踐依據(jù)。

三、政府購買公共服務(wù)的方式

（一）形式性購買。所謂形式性購買就是指服務(wù)的攻擊方事實(shí)上是購買方在職能上的延伸，公共服務(wù)的供給方并不是獨(dú)立的決策主體，買賣雙方也沒有所謂的契約關(guān)系，只是一種形式上的購買。其好處是政府對于公共服務(wù)的管理力度加大，某種程度上解決了政府公共服務(wù)供給不足的問題，有利于培養(yǎng)社會志愿者。但其缺點(diǎn)也很明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是政府和供給方存在一定的依附關(guān)系。因?yàn)槠跫s雙方都不是決策的獨(dú)立主體，而都帶有一定的雇傭關(guān)系，這樣就導(dǎo)致購買流于形式，違背了政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)；二是在政府的大力支持和推動下，政府購買公共服務(wù)在資金上形成了壟斷，其他的第三方非盈利組織獲得不了這部分經(jīng)費(fèi)，不利于民間組織的發(fā)展；三是由于民間組織的建設(shè)決定權(quán)在政府手里，導(dǎo)致暨當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員，很容易把一些本來不是政府職能范疇內(nèi)的服務(wù)納入到購買范圍里面去，導(dǎo)致盲目購買的現(xiàn)象發(fā)生；四是可能導(dǎo)致部門利益的膨脹。因?yàn)闆]有引入社會監(jiān)督機(jī)制，政府自己組建民間組織，自己購買，為國有資產(chǎn)流失安上了一個(gè)合法的名目。

（二）非競爭性購買。所謂非競爭購買也叫公辦私助。例如，上海市浦東新區(qū)在建設(shè)羅山市民休閑中心以后，沒有按照傳統(tǒng)的模式，依靠所在街道和居委會等進(jìn)行管理，而是通過商量，委托了上海基督教青年會來管理。這種模式的買賣雙方都是獨(dú)立的法人，并且形成了合同關(guān)系，但提供服務(wù)的方式是委托方式。非競爭性購買的優(yōu)點(diǎn)是參考了市場機(jī)制，以往純粹靠政府投入和補(bǔ)貼的方式得到了改變。這樣有助于公共服務(wù)效率的提升，同時(shí)公共服務(wù)成本降低。但反之，這樣的方式競爭缺失，服務(wù)買賣很難得到有效的監(jiān)控。

（三）競爭性購買。要做到競爭性購買，必須做到以下四個(gè)條件：一是買賣雙方是兩個(gè)獨(dú)立的法人主體；二是購買服務(wù)要有明確的目標(biāo)；三是要有可以選擇的競爭市場和競標(biāo)程序；三是通過招標(biāo)的模式由政府部門選擇可以提供服務(wù)的私人部門或第三方非盈利組織，而且還要與之簽訂合同；四是中標(biāo)的私人部門或第三方非營利組織要能提供相應(yīng)的服務(wù)種類，最終實(shí)現(xiàn)政府購買成本最小、收益最大的目標(biāo)。跟前兩種模式相比較，競爭性購買的優(yōu)勢在于發(fā)揮了民間組織的作用，提高了服務(wù)的質(zhì)量，而且因?yàn)橛辛顺杀炯s束機(jī)制，服務(wù)效率得到了提高。因?yàn)槭遣捎霉_透明的招標(biāo)，還能有效的防止了腐敗的發(fā)生，降低政府購買成本。由此可見，隨著民間第三方組織力量不斷地增強(qiáng)，競爭性購買公共服務(wù)將成為政府采購今后主要的發(fā)展方向。

（四）直接資助。直接資助是一種通過政府選擇而特定的提供公共服務(wù)的私人部門或第三方非營利組織，然后直接給予他們資助的一種方式。直接資助可以是實(shí)物，也可以是經(jīng)費(fèi)，再或者是政策優(yōu)惠。比如政府有關(guān)部門對私人部門或第三方非營利組織的開辦提供經(jīng)費(fèi)、無償使用的土地、稅收減免等政策優(yōu)惠。這種直接資助的方式可以讓政府在不增加固定資產(chǎn)投入的情況下，把購買公共服務(wù)的費(fèi)用轉(zhuǎn)移到了資助的項(xiàng)目當(dāng)中，這樣公共產(chǎn)品的產(chǎn)出得到了實(shí)現(xiàn)，同時(shí)政府單一供給公共服務(wù)的方式得到了改變，公共服務(wù)供給的社會化發(fā)展得到了極大的促進(jìn)。

（五）政府補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼是指政府本身不提供任何公共服務(wù)，而是向有能力、有資格提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)和對象按照既定的標(biāo)準(zhǔn)直接提供補(bǔ)貼，從而達(dá)到購買公共服務(wù)的目的。

四、優(yōu)化政府購買公共服務(wù)成效的路徑

（一）明確政府主體責(zé)任。

政府購買公共服務(wù)是政府職能重新定位和轉(zhuǎn)變的重要途徑和試試手段。如何進(jìn)一步加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)效果的核心問題是要明確政府在公共服務(wù)歷史發(fā)展中的責(zé)任何在，尤其是我國近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以后，如何確立和理解公共服務(wù)的作用至關(guān)重要，加之對于我國未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來說，發(fā)展好公共服務(wù)具有重大意義。我們可以使公共服務(wù)發(fā)展成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。

在公共服務(wù)發(fā)展中，政府和市場、社會之間的關(guān)系需要厘清。政府最主要的作用主要在是否能夠及時(shí)掌握和反饋有效信息，引導(dǎo)社會公眾需求，制定公共服務(wù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建多元化的公共服務(wù)主體，還要監(jiān)督好公共服務(wù)的質(zhì)量。增加政府購買公共服務(wù)力度并不是說公共服務(wù)進(jìn)入市場化，只是說公共服務(wù)在發(fā)展工程中要借助社會力量和市場機(jī)制。市場和社會可以進(jìn)一步提升公共服務(wù)的水平、效率，但是市場從來都不是一個(gè)能夠自動實(shí)現(xiàn)社會公平的平臺。因此政府在保障基本公共服務(wù)的便捷性、可及性等方面要起到應(yīng)用的作用。

（二）提供充分的法律依據(jù)。

從法律的角度來看，我們現(xiàn)在進(jìn)行政府購買公共服務(wù)的主要法律依據(jù)就是《政府采購法》，但是需要購買的公共服務(wù)和政府采購在具體項(xiàng)目、供給方以及流程等多方面都存在重大的差別。從長遠(yuǎn)的角度來看，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的《政府采購法》、《政府采購法實(shí)施條例》進(jìn)行重新修訂，把政府購買公共服務(wù)納入到里面去。亦或在短期內(nèi)，先出臺指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)的地方性法律法規(guī)，對于購買服務(wù)的主體、方式、對象、流程、監(jiān)管、合同管理、績效評估、質(zhì)疑和投訴等問題以及相應(yīng)對應(yīng)的部門職責(zé)做出規(guī)定，避免在實(shí)際過程中的隨意性。

（三）規(guī)范的購買流程保障。

要想真正確保政府購買公共服務(wù)的實(shí)效，必須規(guī)范政府購買服務(wù)的流程。所以，政府一定要明確購買公共服務(wù)項(xiàng)目的具體內(nèi)容、操作流程、工作職責(zé)、購買方式以及評估方從服務(wù)供給方、承接方和服務(wù)事項(xiàng)等3個(gè)方面對購買公共服務(wù)的行為進(jìn)行合理界定，必須分解項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評價(jià)等工作職責(zé)，明確對服務(wù)供給方的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等加強(qiáng)信息公開，以便政府購買政府服務(wù)的透明度和競爭度進(jìn)一步提高。

（四）加強(qiáng)績效管理。

從某種角度上來說，用何種方式去購買公共服務(wù)不是問題的核心點(diǎn)，最關(guān)鍵的問題是政府在購買公共服務(wù)時(shí)能否做到公開、公正、有效的競爭，這才是解決購買公共服務(wù)過程中可能出現(xiàn)各種隱患的核心點(diǎn)。要解決這一個(gè)問題，需要靠流程規(guī)范和程序透明兩個(gè)辦法。

政府購買公共服務(wù)的流程應(yīng)該包括以下內(nèi)容：一是編制購買服務(wù)的計(jì)劃并報(bào)請有關(guān)部門進(jìn)行審議通過；二是確定購買服務(wù)的內(nèi)容；三是編制相應(yīng)的預(yù)算方案；四是組織實(shí)施購買；五是開展績效評估和財(cái)務(wù)審計(jì)等。服務(wù)購買的全過程應(yīng)該通過政務(wù)信息進(jìn)行公示，購買服務(wù)的結(jié)果需公開展示，當(dāng)然也可以要求第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行購買效果的評估。

（五）加強(qiáng)社會組織保證。

社會組織主要是利用志愿者力量開展第三方非營利性公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它的組織目標(biāo)的公共性和組織原則的非營利性決定它與政府治理的目標(biāo)是一致的。隨著政府職能的不斷變化，很多公共服務(wù)都改由社會組織參與提供，那么換句話說社會組織的水平高低直接影響到所提供的服務(wù)的質(zhì)量和水平。一方面，政府要對社會組織的健康發(fā)展提供合適的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，加之需要扶持資金等方面的政策；另一方面，一部分社會組織自我管理能力差、自律性不高，有些乃至還有違法違紀(jì)行為出現(xiàn)。針對這種情況，政府必須要創(chuàng)新管理手段，引導(dǎo)社會組織誠信自律，保證大部分的社會組織平穩(wěn)、健康的發(fā)展。

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作者簡介：錢月宏（1986.12-），女,浙江紹興人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院，公共管理在讀研究生，研究方向?yàn)榈胤秸芾怼?/p>

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0073-02