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論我國(guó)公租房準(zhǔn)入機(jī)制的困境與規(guī)范建構(gòu)——以國(guó)務(wù)院及部分省市的規(guī)范性文件為例

楊鵬

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

【內(nèi)容摘要】目前我國(guó)公租房等保障性住房的規(guī)范位階較低，政策性、原則性較強(qiáng)，規(guī)范性、統(tǒng)一性、實(shí)效性較弱，規(guī)范之間的沖突、下位規(guī)范對(duì)上位規(guī)范的突破時(shí)常發(fā)生，因此，包括保障對(duì)象主體類別、具體準(zhǔn)入資格條件等在內(nèi)的準(zhǔn)入機(jī)制方面面臨著諸多制度規(guī)范困境，有諸多不規(guī)范、不公平、不合理的問題。為依法、有效地滿足住房困難家庭的基本住房需求，實(shí)現(xiàn)“住有所居”的社會(huì)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)法的公平正義價(jià)值，亟待統(tǒng)籌考量公租房等保障性住房的制度規(guī)則，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建立健全法律法規(guī)體系，完善公租房準(zhǔn)入機(jī)制的規(guī)范建構(gòu)，淡化其政策表象，增強(qiáng)其法治屬性。

【關(guān) 鍵 詞】公租房主體類別準(zhǔn)入條件困境規(guī)范建構(gòu)

一、引言：由審計(jì)報(bào)告引發(fā)的思考——我國(guó)公租房準(zhǔn)入機(jī)制面臨的困境

2015年8月17日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布《2014年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》，公布了2014年全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程實(shí)施過程的跟蹤審計(jì)結(jié)果，指出保障性住房準(zhǔn)入方面存在“部分地區(qū)住房保障分配審核不嚴(yán)格”等問題，有2萬余戶不符合保障條件的家庭以不實(shí)材料通過審核并違規(guī)享受保障性住房或領(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼。①[1]那么，目前我國(guó)都有哪些規(guī)范性文件規(guī)定了保障性住房的準(zhǔn)入機(jī)制？其規(guī)范程度、規(guī)制效力及實(shí)施效果如何？面臨哪些困境？如何建構(gòu)規(guī)范體系，完善準(zhǔn)入規(guī)范？

目前，我國(guó)尚未制定保障性住房領(lǐng)域的專門法律，對(duì)包括公租房在內(nèi)的保障性住房的開發(fā)建設(shè)、準(zhǔn)入管理等事項(xiàng)，主要以國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部委的部門規(guī)章，尤其是“通知”、“意見”等紅頭文件形式的其他規(guī)范性文件，確定全國(guó)性的政策框架和原則性的規(guī)范指引，②各省區(qū)市等地方人民政府及其業(yè)務(wù)主管部門再結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定較為詳盡的、可操作性較強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則或管理辦法。③在北上廣深四個(gè)大城市中，僅深圳市制定了關(guān)于保障性住房的地方性法規(guī)，即《深圳市保障性住房條例》。④總體而言，公租房等保障性住房領(lǐng)域的“立法內(nèi)容側(cè)重于焦點(diǎn)問題的應(yīng)急式解決”[2]，缺乏整體的頂層制度設(shè)計(jì)和有效的規(guī)范模式，規(guī)范位階較低，政策性、原則性較強(qiáng)，規(guī)范性、實(shí)效性較弱，規(guī)范之間的矛盾以及下位規(guī)范對(duì)上位規(guī)范的突破時(shí)有發(fā)生，以致公租房等保障性住房的準(zhǔn)入分配、運(yùn)行管理等環(huán)節(jié)存在諸多不規(guī)范、不合理的情形。

根據(jù)國(guó)務(wù)院及其部委的有關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展公租房，并逐步實(shí)現(xiàn)廉租房與公租房統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運(yùn)行。⑤本文即以公租房為主要研究對(duì)象，以國(guó)務(wù)院及其部委，以及房?jī)r(jià)較高的北上廣深等四城市的規(guī)范性文件為樣本，嘗試就我國(guó)公租房準(zhǔn)入機(jī)制的規(guī)范現(xiàn)狀進(jìn)行梳理與評(píng)析，指出其中面臨的困境，并借鑒部分國(guó)家的立法實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)公租房準(zhǔn)入機(jī)制規(guī)范建構(gòu)的思路，以提高準(zhǔn)入規(guī)范的效力層級(jí)和規(guī)范水平。

二、我國(guó)公租房保障對(duì)象主體類別面臨的困境與規(guī)范建構(gòu)

(一)我國(guó)公租房保障對(duì)象主體類別的規(guī)范現(xiàn)狀及其困境

根據(jù)國(guó)務(wù)院及其部委的規(guī)定，隨著租賃型保障性住房的類別從廉租房擴(kuò)展到公租房，其保障對(duì)象也從城市低收入家庭、農(nóng)民工等其他城市住房困難群體，調(diào)整為城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。一方面，保障對(duì)象的主體類別有所擴(kuò)展，新增“新就業(yè)無房職工”，并以“穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”替代“農(nóng)民工等其他城市住房困難群體”，主體類別的涵義更加清晰，表述更加中性；另一方面，保障對(duì)象的收入限制有所放寬，從“低收入”調(diào)整為“中等偏下收入”。據(jù)此，公租房的保障范圍有所擴(kuò)大，將面臨住房困難的城市“夾心層”納入其中。

由于我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的地區(qū)差異較為顯著，“各地方公租房的實(shí)際供應(yīng)對(duì)象和范圍因地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、流動(dòng)人群特征差異而有所不同”，形成“廣覆蓋”和“補(bǔ)充型”[2]兩種規(guī)范模式。

《北京市公共租賃住房管理辦法(試行)》和《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》等規(guī)定，公租房的保障對(duì)象除本市中低收入住房困難家庭外，還包括符合一定就業(yè)、期限等條件的外省市來京無住房人員，即國(guó)務(wù)院及其部委規(guī)定的“穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”，“形成了廣泛覆蓋住房保障制度整體的供應(yīng)范圍”的“廣覆蓋”規(guī)范模式，[2]但未將國(guó)務(wù)院及其部委規(guī)定的“新就業(yè)無房職工”納入保障對(duì)象范圍，主體類別減少。

上海市《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市保障性安居工程建設(shè)和管理的意見》等規(guī)定，保障對(duì)象為存在階段性居住困難的本市青年職工、引進(jìn)人才和來滬務(wù)工人員及其他常住人口，采用的是僅面向現(xiàn)有住房保障制度未能覆蓋的城市“夾心層”的“補(bǔ)充型”規(guī)范模式。⑥上海市最為獨(dú)特的是：將城鎮(zhèn)戶籍中低收入住房困難家庭納入共有產(chǎn)權(quán)住宅的保障范圍。

《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法(試行)》和《廣州市公共租賃住房保障申請(qǐng)審查實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定，保障對(duì)象以本市城鎮(zhèn)戶籍低收入家庭住房困難為主，通過積分制解決部分異地務(wù)工人員住房困難，將人才公寓也納入公租房管理，屬于“廣覆蓋”的規(guī)范模式。與國(guó)務(wù)院及其部委的規(guī)定相比，廣州市規(guī)定的收入標(biāo)準(zhǔn)限制收緊，以城鎮(zhèn)戶籍低收入家庭為主，并新增了有關(guān)人才住房保障的規(guī)定。

深圳市《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我市住房保障工作的若干意見》規(guī)定以城市低收入家庭為公租房的主要保障對(duì)象，爾后《深圳市保障性住房條例》則概括性規(guī)定“住房保障以具有本市戶籍的住房困難家庭和單身居民為基本保障對(duì)象”，各類專業(yè)人才及連續(xù)繳納社保達(dá)到一定年限的非深圳戶籍常住人員逐步納入住房保障范圍，亦屬于“廣覆蓋”的規(guī)范模式。與國(guó)務(wù)院及其部委的規(guī)定相比，深圳市2007年規(guī)定的收入限制收緊，保障范圍縮小，而2010年規(guī)定的主體類別與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都更為籠統(tǒng)、模糊。

綜上所述，短短五年內(nèi)，國(guó)務(wù)院規(guī)定的公租房保障對(duì)象即有較大幅度調(diào)整。同時(shí)，北上廣深與國(guó)務(wù)院及其部委之間關(guān)于公租房保障對(duì)象范圍的規(guī)定也不盡一致，其中最顯著的差異是上海市將城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭納入共有產(chǎn)權(quán)住宅的保障范圍，而國(guó)務(wù)院及其部委、其他三個(gè)城市則將此類家庭納入公租房的保障范圍。由此，國(guó)務(wù)院及其部委規(guī)定的保障對(duì)象主體范圍缺乏相應(yīng)的連續(xù)性與穩(wěn)定性，四城市的規(guī)定與國(guó)務(wù)院及其部委的規(guī)定之間存在著一定的差異和沖突，足見公租房等保障性住房領(lǐng)域的現(xiàn)行規(guī)范性文件以政策代替法制、以行政指令代替法律規(guī)范的傾向明顯，規(guī)范化程度與法治化水平有待提升。

由此，我國(guó)公租房保障對(duì)象主體類別的現(xiàn)行規(guī)范面臨的困境是：國(guó)務(wù)院層面現(xiàn)有的規(guī)范性文件缺乏足夠的穩(wěn)定性、規(guī)范性與實(shí)效性，且規(guī)范位階較低，并未對(duì)各地產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的拘束力，進(jìn)而各地關(guān)于公租房保障對(duì)象主體范圍的規(guī)范與保障模式不盡相同，總體上難以相對(duì)規(guī)范統(tǒng)一、公平合理地確定公租房的保障對(duì)象范圍。

(二)國(guó)外關(guān)于公租房保障對(duì)象主體類別的規(guī)范設(shè)置

保障對(duì)象的主體類別從宏觀上確定哪些住房困難群體可獲得公租房等住房保障，對(duì)公民住房權(quán)益的影響至為重要，部分國(guó)家通過立法予以確定。美國(guó)1937年《公共住房法》“直接針對(duì)解決低收入居民住房問題”，[3]1968年《住房與城市發(fā)展法》“將調(diào)整的重點(diǎn)放在中低收入家庭的住房上”。[4]德國(guó)自1950年起先后頒布《住宅建設(shè)法》、《聯(lián)邦建設(shè)法》、《城市建設(shè)促進(jìn)法》、《住宅改善法》等規(guī)范，解決貧困家庭及其他社會(huì)邊緣群體的住房問題；[5]P842001年德國(guó)頒布《住房扶持法》，解決弱勢(shì)群體在住房經(jīng)濟(jì)上的“支付問題”和“準(zhǔn)入問題”。[6]P18日本根據(jù)憲法第25條生存權(quán)保障條款制定1950年新《生活保護(hù)法》，確立對(duì)生活貧困的日本國(guó)民實(shí)施住房扶助等公共扶助制度，平等地為國(guó)民提供最低居住保障；[7]P69-701951年《公營(yíng)住宅法》建立解決低收入群體居住保障的公營(yíng)住宅制度；[8]P471955年《公團(tuán)住宅法》建立改善大城市有住房困難的中產(chǎn)勞動(dòng)者等工薪階層居住條件的公團(tuán)住宅制度。[8]P72-73荷蘭2001年實(shí)施《住房私有化促進(jìn)法案》，鼓勵(lì)并幫助低收入家庭購(gòu)買、擁有自己的住房，幫助他們解決住房問題。[9]P244-245

(三)我國(guó)公租房保障對(duì)象主體類別的規(guī)范建構(gòu)

我國(guó)可借鑒前述國(guó)家尤其是日本的立法實(shí)踐，在完善我國(guó)住房保障制度的過程中，建立健全相應(yīng)的法律規(guī)范體系，按照分層設(shè)計(jì)、分類保障的原則，以具有更高法律效力的規(guī)范形式，相對(duì)統(tǒng)一、明確地規(guī)定公租房等保障性住房的保障對(duì)象范圍與主體類別，相同情況相同對(duì)待，使收入、資產(chǎn)、住房等狀況符合相應(yīng)條件的公民及其家庭獲得對(duì)應(yīng)層次與類別的住房保障，避免住房保障制度的內(nèi)在秩序混亂，以及缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象的發(fā)生，在實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、滿足不同層次住房需求的同時(shí)，最大限度實(shí)現(xiàn)住房保障的公平、公正。

三、我國(guó)公租房具體準(zhǔn)入條件面臨的困境與規(guī)范建構(gòu)

(一)我國(guó)公租房具體準(zhǔn)入條件的規(guī)范現(xiàn)狀及其困境

根據(jù)國(guó)務(wù)院及其部委的規(guī)定，有關(guān)公租房保障對(duì)象的家庭收入、資產(chǎn)、住房等具體準(zhǔn)入條件，由市、縣人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、居民收入與住房狀況等實(shí)際情況合理確定?！豆沧赓U住房管理辦法》第7條第1款規(guī)定了申請(qǐng)公租房需滿足的三個(gè)條件，即：“在本地?zé)o住房或者住房面積低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”、“收入、財(cái)產(chǎn)低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”、“申請(qǐng)人為外來務(wù)工人員的，在本地穩(wěn)定就業(yè)達(dá)到規(guī)定年限”；第2款規(guī)定：“具體條件由直轄市和市、縣級(jí)人民政府住房保障主管部門根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況確定，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施并向社會(huì)公布?！边@一條文看似全面涵括了公租房的具體準(zhǔn)入條件，但具體標(biāo)準(zhǔn)仍需由各地方政府結(jié)合本地實(shí)際情況確定并實(shí)施。因此，該條款關(guān)于公租房準(zhǔn)入條件的規(guī)定實(shí)際仍是原則性、指導(dǎo)性和框架性的，規(guī)范性和確定性很弱，使得公租房準(zhǔn)入條件在全國(guó)甚至某個(gè)省區(qū)市的范圍內(nèi)都難有相對(duì)明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》規(guī)定，申請(qǐng)公租房須符合下列條件之一：其一，廉租房、經(jīng)適房、限價(jià)房輪候家庭；其二，申請(qǐng)人具有本市城鎮(zhèn)戶籍，家庭人均住房使用面積15平方米(含)以下；3口及以下家庭年收入10萬元(含)以下、4口及以上家庭年收入13萬元(含)以下；其三，外省市來京連續(xù)穩(wěn)定工作一定年限，具有完全民事行為能力，家庭收入符合前述規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，能提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或社會(huì)保險(xiǎn)證明，本人及家庭成員在本市均無住房。與國(guó)務(wù)院及其部委的規(guī)定相比，北京市的規(guī)范性文件已經(jīng)較為明確、具體地規(guī)定了本市城鎮(zhèn)戶籍家庭申請(qǐng)公租房的條件，但對(duì)外省市來京務(wù)工人員及產(chǎn)業(yè)園區(qū)的引進(jìn)人才和就業(yè)人員而言，其申請(qǐng)公租房的具體資格條件仍由各區(qū)縣政府和產(chǎn)業(yè)園區(qū)確定，依然缺乏應(yīng)有的確定性和規(guī)范性。

上海市《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》規(guī)定申請(qǐng)公租房應(yīng)同時(shí)具備四項(xiàng)條件：第一，具有本市常住戶口，或持有《上海市居住證》、連續(xù)繳納社保達(dá)到規(guī)定年限；第二，已與本市就業(yè)單位簽訂一定年限的勞動(dòng)或工作合同；第三，在本市無自有住房(包括承租公有住房)或人均住房建筑面積低于15平方米；第四，申請(qǐng)時(shí)未享受本市其他住房保障政策。上海市《市籌公共租賃住房準(zhǔn)入資格申請(qǐng)審核實(shí)施辦法》則在重申前述第三、第四項(xiàng)條件的同時(shí)，對(duì)第一、第二項(xiàng)條件設(shè)定了具體年限。因此，上海市關(guān)于公租房申請(qǐng)資格條件的規(guī)定相對(duì)而言更為明確、具體，具有規(guī)范性和可操作性。⑦

《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法(試行)》對(duì)公租房的申請(qǐng)條件也作了詳盡的規(guī)定，包括如下七項(xiàng)：第一，申請(qǐng)人須成年并具有完全民事行為能力；第二，共同申請(qǐng)的家庭成員應(yīng)具有法定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)等關(guān)系；第三，申請(qǐng)人及共同申請(qǐng)的家庭成員均需具有廣州市區(qū)城鎮(zhèn)戶籍并在廣州工作或居住；第四，家庭收入與財(cái)產(chǎn)需符合收入標(biāo)準(zhǔn)限制；第五，在本市無自有產(chǎn)權(quán)住房，或自有產(chǎn)權(quán)住房或承租公房人均建筑面積低于15平方米；第六，申請(qǐng)人及共同申請(qǐng)的家庭成員5年內(nèi)在廣州未發(fā)生房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移行為；第七，申請(qǐng)人及共同申請(qǐng)的家庭成員未享受其他保障性住房等。而《廣州市公共租賃住房保障申請(qǐng)審查實(shí)施細(xì)則》在規(guī)定應(yīng)予初審的資格條件時(shí)，增加了對(duì)“申請(qǐng)對(duì)象的婚姻生育狀況，超生子女的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)繳納情況”的審查，存在下位規(guī)范突破上位規(guī)范的情形。2015年9月審議通過的《來穗務(wù)工人員申請(qǐng)承租市本級(jí)公共租賃住房實(shí)施細(xì)則(試行)》規(guī)定了外省市人員申請(qǐng)公租房的條件，包括居住年限、社保繳費(fèi)年限、勞動(dòng)合同期限、家庭收入與資產(chǎn)、住房條件、有無違反計(jì)生政策、有無犯罪及治安違法記錄等。

《深圳市保障性住房條例》將保障性住房分為出租和出售兩類，其中出租類包括廉租房和公租房。家庭或單身居民申請(qǐng)租賃保障性住房的條件包括：第一，家庭成員中至少有一人或單身居民具有深圳市戶籍；第二，家庭成員具有法定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)等關(guān)系并共同生活；第三，年收入及財(cái)產(chǎn)總額符合標(biāo)準(zhǔn)要求；第四，在深圳無任何形式的住宅建設(shè)用地或自有住房；第五，申請(qǐng)時(shí)在深圳和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)未享受住房保障等?！渡钲谑泄沧赓U住房輪候與配租暫行辦法》則進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了資格條件，主要包括年齡及戶籍要求、社保繳費(fèi)年限、住房及房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移情況、有無違反計(jì)生政策等情形，暫行辦法與條例相比，應(yīng)予關(guān)注的差異是申請(qǐng)人須成年且具有本市戶籍，不同于地方性法規(guī)中“家庭成員中至少一人具有本市戶籍”的規(guī)定，戶籍限制更嚴(yán)格。⑧深圳市尚未具體規(guī)定外省市人員申請(qǐng)公租房的資格條件。

綜上所述，我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于公租房具體準(zhǔn)入條件的規(guī)定，主要包括戶籍、居住工作年限、社保繳費(fèi)、家庭收入、住房狀況等，且主要由地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件設(shè)定；而這些資格條件的設(shè)定，將從微觀層面具體劃定公租房的保障對(duì)象范圍，以此判定某一公民及其家庭能否享受住房保障。

由此，我國(guó)公租房具體準(zhǔn)入條件的現(xiàn)行規(guī)范面臨的困境是：國(guó)務(wù)院及其部委關(guān)于公租房具體準(zhǔn)入條件的規(guī)定不具有規(guī)范性、確定性，規(guī)范位階較低，各地關(guān)于公租房具體準(zhǔn)入條件的要素設(shè)置與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定有相當(dāng)?shù)牟町愋?，且有部分?zhǔn)入條件的設(shè)定不具有合理性，不利于從微觀層面確保公租房等保障性住房實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、公平公正的社會(huì)目標(biāo)。

(二)國(guó)外關(guān)于公租房準(zhǔn)入資格條件的規(guī)范設(shè)置

公租房等保障性住房的準(zhǔn)入條件，直接關(guān)系到有基本住房需求的住房困難家庭能否得到住房保障，享受國(guó)家給付與社會(huì)福利，部分國(guó)家以法律等規(guī)范形式予以確定。美國(guó)1937年《公共住房法》明確規(guī)定公共住房的“住戶必須是收入屬于最低的1/3的那一部分人”。[10]P142德國(guó)1950年頒布第一部《住宅建設(shè)法》規(guī)定國(guó)家投資興建的社會(huì)福利住宅向低收入、多子女及領(lǐng)取養(yǎng)老金的公民及家庭按低于成本租金出租。[5]P84日本1951年《公營(yíng)住宅法》規(guī)定公營(yíng)住宅的準(zhǔn)入條件，并授權(quán)地方公共團(tuán)體制定政令、條例確定具體選拔標(biāo)準(zhǔn)，以在適格申請(qǐng)者數(shù)量超過公營(yíng)住宅供給量時(shí)確定最終入住者；⑨[8]P47-511955年《公團(tuán)住宅法》限定公團(tuán)住宅申請(qǐng)者的收入水平，其下限一般是申請(qǐng)者的收入是房租的4倍，上限是具體額度的金額。[8]P73荷蘭2001年《住房私有化促進(jìn)法案》規(guī)定總收入低于3.8萬、總借款額低于17.1萬荷蘭盾的低收入家庭及首次置業(yè)家庭，可申領(lǐng)按月發(fā)放的購(gòu)房補(bǔ)貼，鼓勵(lì)并幫助他們購(gòu)買、擁有自己的住房，解決其住房問題。[9]P244-245

(三)我國(guó)公租房具體準(zhǔn)入資格條件的規(guī)范建構(gòu)

1．關(guān)于戶籍、居住工作期限及社保繳費(fèi)年限的規(guī)范設(shè)置

根據(jù)前述現(xiàn)行規(guī)定，公租房的保障對(duì)象主要是本地區(qū)城鎮(zhèn)戶籍中低收入住房困難家庭和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。

關(guān)于戶籍要求的合理性。首先，房?jī)r(jià)上漲、購(gòu)房壓力較大的現(xiàn)象主要發(fā)生在城市商品房住宅市場(chǎng)；其次，農(nóng)村居民的住房需求大都通過自有宅基地自建房解決，國(guó)家也正實(shí)施農(nóng)村危房改造解決農(nóng)村住房安全，改善住房條件；再次，各地方財(cái)政投入在保障性住房開發(fā)建設(shè)的財(cái)政性資金投入中占有相當(dāng)比例，2012-2014年間占比為50%-65%之間；⑩最后，在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員已納入公租房的保障范圍。因此戶籍限制具有一定的合理性。

但戶籍制度終歸是人為設(shè)置的城鄉(xiāng)制度藩籬，形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距并形成惡性循環(huán)。因此，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展，戶籍制度改革以及居住證制度的持續(xù)推進(jìn)，應(yīng)逐步取消戶籍限制，采用居住工作年限、社保繳費(fèi)年限等更為客觀、合理的要素，并制定法律或行政法規(guī)，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)該等要素予以規(guī)范統(tǒng)一，增強(qiáng)其規(guī)范效力和強(qiáng)制力，避免各地增設(shè)其他有礙公平公正的不合理?xiàng)l件。同時(shí)，由于我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展極不均衡，各地財(cái)政能力及其對(duì)住房保障的支持與投入力度也有差異，前述要素的具體標(biāo)準(zhǔn)宜授權(quán)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章設(shè)定。當(dāng)然，各地設(shè)定的具體條件應(yīng)促成應(yīng)保盡保、住有所居、公平公正基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2．關(guān)于家庭收入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范設(shè)定

家庭收入標(biāo)準(zhǔn)主要包括家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)兩項(xiàng)指標(biāo)。隨著我國(guó)住房保障制度體系的逐步完善，國(guó)家有必要明確規(guī)定各層次、各類別保障性住房應(yīng)保對(duì)象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成要素及具體額度，建立層次分明、相互銜接、合理有序的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定體系，確保住房困難群體都可以獲得相應(yīng)的住房保障，避免錯(cuò)保、漏?，F(xiàn)象發(fā)生。

關(guān)于家庭成員、家庭收入與家庭財(cái)產(chǎn)等構(gòu)成要素的認(rèn)定，盡管民政部等部委制定的部門規(guī)章《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》已作明確規(guī)定，但該等內(nèi)容直接關(guān)系到個(gè)體家庭是否符合公租房等的準(zhǔn)入條件，關(guān)系到個(gè)體家庭能否公平公正地獲得國(guó)家給付與物質(zhì)幫助，對(duì)滿足公民及其家庭的基本住房需求、保障其住房權(quán)具有基礎(chǔ)性、決定性的作用，宜由法律或行政法規(guī)作出相對(duì)明確、統(tǒng)一的規(guī)定，以提高這些資格要素條件的規(guī)范效力和規(guī)制效果。同樣基于區(qū)域之間的發(fā)展差異，關(guān)于家庭收入與財(cái)產(chǎn)的具體限額標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)授權(quán)各地結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，以滿足基本住房需求為目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮居民人均可支配收入、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、住房保障與其他社會(huì)救助制度的關(guān)系等指標(biāo)、數(shù)據(jù)后，制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章予以科學(xué)論證、合理設(shè)定，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義。

3．關(guān)于住房情況的規(guī)范認(rèn)定

根據(jù)前述四城市的規(guī)定，各地關(guān)于住房情況的認(rèn)定主要包括以下四個(gè)方面：

上述規(guī)定差異較大，而這些要素具有基礎(chǔ)性地位，直接關(guān)系到申請(qǐng)人及其家庭成員有無住房、面積是否超標(biāo)等準(zhǔn)入條件的認(rèn)定，有待通過法律或行政法規(guī)予以規(guī)范、統(tǒng)一。

第二，人均住房面積是否低于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。這有賴于四項(xiàng)具體要素指標(biāo)的確定：一是家庭成員的范圍，二是應(yīng)合并計(jì)算面積的住房類別；三是人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)按建筑面積還是使用面積核定；四是人均住房面積的具體標(biāo)準(zhǔn)如何確定。

關(guān)于前兩項(xiàng)前文已述，應(yīng)由法律或行政法規(guī)統(tǒng)一規(guī)定。關(guān)于第三項(xiàng)，北京市按使用面積核定，上海市、廣州市按建筑面積核定，深圳市未作規(guī)定。由于使用面積與建筑面積之間有一定差異，不同建筑結(jié)構(gòu)、建筑類型的折算系數(shù)也不同，因此宜由法律或行政法規(guī)統(tǒng)一規(guī)定，宜以建筑面積作為核定依據(jù)。關(guān)于第四項(xiàng)，北京市規(guī)定人均使用面積低于15平方米，上海市和廣州市規(guī)定人均建筑面積低于15平方米，按1.33的系數(shù)折算成建筑面積，北京比上海、廣州規(guī)定的人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)約多5平方米。由于各地土地資源稀缺程度、地質(zhì)結(jié)構(gòu)不同，進(jìn)而建筑類型、結(jié)構(gòu)、高度、密度等不盡相同，因此具體的人均住房建筑面積標(biāo)準(zhǔn)宜由各地區(qū)結(jié)合實(shí)際情況，以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章確定。

第三，是否已享受其他類型的保障性住房。于此需明確兩個(gè)事項(xiàng)，一是已享受的保障性住房的具體類型，二是已享受的保障性住房的地域范圍。

關(guān)于第一項(xiàng)，北京市未作規(guī)定，根據(jù)國(guó)務(wù)院及部分地方的規(guī)定，保障性住房主要包括公租房(含廉租房、務(wù)工人員集體宿舍)、經(jīng)適房、限價(jià)房、自住型商品房、棚戶區(qū)(危舊房)改造安置房、拆遷安置房、農(nóng)村危房改造等。關(guān)于第二項(xiàng)，上海市規(guī)定未享受本市廉租房、共有產(chǎn)權(quán)住宅等保障政策，廣州市規(guī)定未享受購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策，但未明確是否僅限于在廣州市；深圳市規(guī)定在深圳本市和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)未享受住房保障，限制范圍最廣。對(duì)此，需以法律或行政法規(guī)作出統(tǒng)一規(guī)定，確保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的一致性和配租配售過程與結(jié)果的公平性、公正性。

如非因特殊原因造成經(jīng)濟(jì)條件特別困難的，此類房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移行為有規(guī)避住房情況審查之嫌，以致不能客觀、真實(shí)地反映申請(qǐng)人及其家庭成員的住房情況、經(jīng)濟(jì)狀況和基本住房需求。因此，有必要通過法律或行政法規(guī)明確規(guī)定，一定期限內(nèi)的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移行為應(yīng)作為公租房準(zhǔn)入機(jī)制中的否定性條件。

4．對(duì)現(xiàn)行規(guī)范中其他準(zhǔn)入條件合理性的審視

廣州市、深圳市還對(duì)公租房申請(qǐng)人及其配偶的婚育狀況、有無違反國(guó)家計(jì)劃生育政策、超生子女社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)繳納、申請(qǐng)人及共同申請(qǐng)的家庭成員有無犯罪和治安違法記錄等事項(xiàng)設(shè)置要求與限制，且與上位規(guī)范存在著一定的沖突。筆者認(rèn)為，不宜將上述事項(xiàng)設(shè)定為公租房的準(zhǔn)入條件。第一，這些要素不能客觀、準(zhǔn)確地反映、衡量申請(qǐng)人及其家庭的經(jīng)濟(jì)狀況、住房情況和住房保障需求的迫切程度，與準(zhǔn)入資格的相關(guān)性不強(qiáng)；第二，若申請(qǐng)人及其配偶有超生行為，則其家庭成員數(shù)量相對(duì)較多、人均住房面積相應(yīng)減少，住房困難程度相對(duì)更突出；若申請(qǐng)人及其配偶已繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，則其短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況更趨于緊張；若將申請(qǐng)人及其家庭成員的違法犯罪記錄作為住房保障的阻卻事由，可能讓其感受到社會(huì)的歧視或排斥，以致面臨更為艱難的社會(huì)環(huán)境和生活境況，不利于其改過自新、重新融入社會(huì)；第三，在當(dāng)事人已因違反計(jì)生政策、違法犯罪等行為受到不利對(duì)待并承擔(dān)法律責(zé)任、受到法律制裁的情況下，再次將其作為住房保障的阻卻事由，則有“一事二罰”、重復(fù)處理之嫌，有違公平公正。

結(jié)語

綜上所述，鑒于目前我國(guó)公租房等保障性住房的規(guī)范現(xiàn)狀及其面臨的困境，“有待于有關(guān)部門及時(shí)總結(jié)和修正各地方的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，及時(shí)完成制度的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)一規(guī)范”，[2]在借鑒國(guó)外保障性住房領(lǐng)域立法的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立健全多元化、多層次的住房保障規(guī)范體系，合理有序、相互銜接地劃定不同類別保障性住房的保障對(duì)象主體范圍，對(duì)應(yīng)受住房保障對(duì)象的戶籍限制、家庭收入、資產(chǎn)及住房標(biāo)準(zhǔn)、非戶籍家庭及其成員的居住年限、社保繳費(fèi)年限、勞動(dòng)或工作期限等具體準(zhǔn)入條件予以規(guī)范和統(tǒng)一，并賦予包括應(yīng)保對(duì)象在內(nèi)的利害關(guān)系人就公租房等保障性住房配租配售過程中的實(shí)體或程序違法違規(guī)行為提出異議、抗辯與救濟(jì)的權(quán)利，最大限度地促進(jìn)住房困難群體能公平、公正地享有這一社會(huì)保障與公共福利。

注釋：

①審計(jì)署2012年、2013年的跟蹤審計(jì)結(jié)果也有類似審計(jì)結(jié)論。參見審計(jì)署：2012年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/09/content_2464030.htm，2015-8-17；參見審計(jì)署：2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3622849.html,2015-8-17.

②國(guó)務(wù)院及其部委的規(guī)范性文件有：《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào))、住建部等《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》(建保〔2010〕87號(hào))、《公共租賃住房管理辦法》(住建部令第11號(hào))、《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》(建?！?013〕178號(hào))等。

③北京市的規(guī)范性文件有：《北京市公共租賃住房管理辦法(試行)》、《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》(京政發(fā)﹝2011﹞61號(hào))及《北京市公共租賃住房申請(qǐng)、審核及配租管理辦法》(京建法﹝2011﹞25號(hào))；上海市的規(guī)范性文件有《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》(滬府發(fā)﹝2010﹞32號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市保障性安居工程建設(shè)和管理的意見》(滬府辦發(fā)〔2012〕38號(hào))及《市籌公共租賃住房準(zhǔn)入資格申請(qǐng)審核實(shí)施辦法》(滬房管規(guī)范保﹝2013﹞3號(hào))；廣州市的規(guī)范性文件有：《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法(試行)》(穗府辦〔2013〕3號(hào))、《廣州市公共租賃住房保障申請(qǐng)審查實(shí)施細(xì)則》(穗住?！?014〕13號(hào))及《來穗務(wù)工人員申請(qǐng)承租市本級(jí)公共租賃住房實(shí)施細(xì)則(試行)》(2015年9月14日審議通過)；深圳市的規(guī)范性文件有：《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我市住房保障工作的若干意見》(深府〔2007〕262號(hào))、《深圳市保障性住房條例》及《深圳市公共租賃住房輪候與配租暫行辦法》。

④除深圳市外，另有廈門市人大常委會(huì)制定了《廈門市社會(huì)保障性住房管理?xiàng)l例》，北京、四川、山西等省市的地方性法規(guī)正處于征求意見過程中。

⑤保障性安居工程主要包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和各類棚戶區(qū)改造等。為論述方便，分別簡(jiǎn)稱為“廉租房”、“公租房”、“經(jīng)適房”、“限價(jià)房”等。

⑥上海市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市保障性安居工程建設(shè)和管理的意見》對(duì)包括廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房、公租房和征收安置住房在內(nèi)的保障性住房的保障對(duì)象作出了層次化、體系化的規(guī)定，旨在為不同類別、不同層次的住房困難群體提供差異化、多元化的住房保障，實(shí)現(xiàn)各類住房保障制度的相互銜接和有機(jī)聯(lián)動(dòng)。

⑦上海市除市籌公租房房源外，各區(qū)縣政府、各園區(qū)也籌集并運(yùn)營(yíng)公租房。據(jù)不完全查閱，上海市浦東新區(qū)、靜安區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、虹口區(qū)、閔行區(qū)等區(qū)縣政府頒布的公租房管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，均參照上海市《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》和《市籌公共租賃住房準(zhǔn)入資格申請(qǐng)審核實(shí)施辦法》的規(guī)定，設(shè)定了具體的公租房申請(qǐng)資格與條件。

⑧《深圳市公共租賃住房輪候與配租暫行辦法》與《深圳市保障性住房條例》相比，還有兩處差異：第一，增加了社保繳費(fèi)年限、有無違反國(guó)家計(jì)劃生育政策行為、有無領(lǐng)取購(gòu)房補(bǔ)貼、最近3年有無轉(zhuǎn)讓或離婚析產(chǎn)等房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移行為等規(guī)定；第二，未就家庭收入、家庭財(cái)產(chǎn)等條件作出規(guī)定。對(duì)于前者，基于《深圳市保障性住房條例》第二十一條第一款第六項(xiàng)“市政府規(guī)定的其他條件”的兜底條款，可視為暫行辦法增加限制條件的規(guī)范依據(jù)；對(duì)于后者，可理解為暫行辦法對(duì)條例已經(jīng)規(guī)定的資格條件不做重復(fù)性規(guī)定。

⑨《公營(yíng)住宅法》第17條規(guī)定的準(zhǔn)入條件包括：(1)具有現(xiàn)在共同居住或?qū)⒁餐幼〉挠H屬(即單身者不能申請(qǐng))；(2)收入符合政令所規(guī)定的基準(zhǔn)，但第8條第1款或第2款規(guī)定的接受國(guó)家補(bǔ)助建設(shè)的公營(yíng)住宅，是因?yàn)?zāi)害失去住宅的人；(3)住宅窮困這一事實(shí)是明顯的。同時(shí)，根據(jù)該法第5條的規(guī)定，已接受住宅扶助實(shí)物給付的國(guó)民不能申請(qǐng)公營(yíng)住宅。當(dāng)申請(qǐng)者數(shù)量超過住房供給量時(shí)，地方行政機(jī)關(guān)在調(diào)查申請(qǐng)者的住房困難情況后，根據(jù)法律授權(quán)地方公共團(tuán)體制定政令、條例所確定的選拔基準(zhǔn)，以公正的方法決定最終入住者，因而選拔基準(zhǔn)與方式也成為入住資格的具體規(guī)定。

⑩該數(shù)據(jù)根據(jù)2012-2014的年度城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果計(jì)算得出。

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(責(zé)任編輯：黃春燕)

On the Dilemma and Regulation Construction of Access Mechanism

about Public Rental Housing in China

——Take some regulations of The State Council and some provinces and cities for example

YangPeng

(Law School of Renmin University of China, Beijing 100872)

【Abstract】At present, there are some problems about low-income housing including public rental housing in China, such as the level of legal norms is low, and there is more policy and principle and less standard, uniformity and effectiveness, the conflict between regulations and breakthrough between inferior and superior regulations happened frequently. Therefore, there is some dilemma and something non-standard, unfair and unreasonable about access mechanism of low-income housing, including kind of bodies and access qualifications.In order to meet the basic housing needs of the housing difficult family lawfully and effectively, achieve the social objectives about "Home to Live in", and achieve the fair and justice value of law, we should make overall planning about low-income housing regulation, including public rental housing, strengthen its top-level design, establish and perfect the legal system, perfect the regulation construction about access mechanism with public rental housing, weaken its policy attribute, and enhance its legal attribute.

【Key words】public rental housing; kind of bodies; access qualifications; dilemma; regulation lificationsm

作者簡(jiǎn)介：楊 鵬(1981-)，男，四川閬中人，中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心研究人員，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。

【中圖分類號(hào)】DF458

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1002—6274(2016)01—154—07