宋正艷

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081）

廣州市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理調(diào)查數(shù)據(jù)分析與討論

宋正艷

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081）

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，廣州已經(jīng)成為少數(shù)民族集中的城市之一，進(jìn)入大城市務(wù)工、經(jīng)商、求學(xué)、旅游的少數(shù)民族人口逐年增多，但尚有相當(dāng)一部分城市少數(shù)民族人口未被納入城市管理服務(wù)對象。要推進(jìn)公共服務(wù)均等化，保障和改善城市外來少數(shù)民族民生狀況，促進(jìn)其社會(huì)融入，已成為廣州市城市民族工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

少數(shù)民族 流動(dòng)人口 城鎮(zhèn)化 公共服務(wù)均等化

一、廣州市少數(shù)民族流動(dòng)人口在穗現(xiàn)狀

廣州市是少數(shù)民族散雜居城市，55個(gè)少數(shù)民族族別齊全，全市少數(shù)民族人口超過70萬人，其中戶籍人口約8.8萬人，非戶籍人口約63萬人。人數(shù)較多的有壯族、土家族、苗族、瑤族等。10個(gè)信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族（回、維吾爾、哈薩克、柯爾克孜、烏孜別克、塔塔爾、塔吉克、東鄉(xiāng)、撒拉、保安）共約7萬人，其中回族約6萬人，維吾爾族約3000人，主要來自青海、寧夏、新疆、甘肅等地區(qū)。增城畬族村是廣州市唯一的少數(shù)民族聚居村。全市現(xiàn)有3間民族小學(xué)，3家民族特需用品生產(chǎn)企業(yè)，近2000家清真拉面店和餐館。廣州市的少數(shù)民族人口從事行業(yè)有制造業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、建筑業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)。

目前在廣州注冊登記的民族類社會(huì)組織有5個(gè)，包括廣州市回族歷史文化研究會(huì)、廣州市滿族歷史文化研究會(huì)、廣州市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步協(xié)會(huì)、廣州市少數(shù)民族體育協(xié)會(huì)、廣州民族影視促進(jìn)會(huì)。2015年1月1日，《廣州市社會(huì)組織管理辦法》正式實(shí)施，進(jìn)一步降低了登記門檻，簡化了登記程序，提高了登記效率，為包括民族類社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)組織成立發(fā)展提供了更加良好的政策環(huán)境。各級登記管理機(jī)關(guān)按照《廣州市社會(huì)組織管理辦法》，在及時(shí)征求并綜合各級民族宗教部門意見的情況下，支持和鼓勵(lì)民族類社會(huì)組織成立登記和發(fā)展。從2013年起通過政府購買的形式解決了市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)問題，并配備專職工作人員，充分發(fā)揮了民族政策宣傳效應(yīng)，增強(qiáng)了廣州市各民族團(tuán)體的凝聚力。同時(shí)加強(qiáng)了三只隊(duì)伍的建設(shè)，藝術(shù)團(tuán)隊(duì)伍、企業(yè)家隊(duì)伍、外來少數(shù)民族骨干隊(duì)伍，以活動(dòng)帶發(fā)展，增強(qiáng)了民族團(tuán)體的凝聚力。

在外來少數(shù)民族群體中，族群意識比較突出，群體性比較強(qiáng)，相應(yīng)的矛盾和問題也比較突出，在民族工作中受關(guān)注度比較高的，主要是維吾爾族、回族、藏族和彝族外來流動(dòng)人口。

1.來穗維吾爾族的生存現(xiàn)狀

目前在穗新疆籍少數(shù)民族約6000人，其中維吾爾族3700多人，多數(shù)是流動(dòng)人員，主要來自新疆南疆的阿克蘇地區(qū)、柯爾克孜自治州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)等地， 新疆籍少數(shù)民族在廣州市就業(yè)情況多元，情況比較穩(wěn)定。主要有6種類型：一是從事瓜果、土特產(chǎn)等流動(dòng)擺賣。此類約1300人，今年以來有所減少。二是經(jīng)營清真飲食。全市共有20多家新疆維吾爾族清真餐廳，從業(yè)人員約300人。三是從事商務(wù)翻譯、中介。此類約500人。四是從事法律援助等法律事務(wù)服務(wù)工作，約150人。五是從事服裝、布匹等批發(fā)零售，此類約1000人。六是在企業(yè)務(wù)工。此類約1500人，包括去年廣州市按中央和省部署接收到企業(yè)用工的98人。

2.來穗回族的生存現(xiàn)狀

現(xiàn)廣州市內(nèi)共約有2000家清真化隆拉面館，經(jīng)營者基本都是來自青 ?；】h的回族群眾。過去，他們常以“蘭州拉面”為旗號，近年，隨著化隆的“拉面經(jīng)濟(jì)”逐漸在全國形成規(guī)模，甚至轉(zhuǎn)而進(jìn)軍蘭州，廣州回族的拉面經(jīng)濟(jì)也開始主打“化隆牛肉面”牌，而隱去“蘭州拉面”的傳統(tǒng)招牌。

廣州的回族化隆拉面館也同樣存在家族經(jīng)營的特征，經(jīng)營模式、菜單菜式上也有統(tǒng)一的樣式。在穗經(jīng)營拉面館的化隆回族，群體內(nèi)部對經(jīng)營區(qū)域有一定的劃分，也存在某些壟斷和排外的現(xiàn)象。相比其他城市化隆面館逐漸走高端品牌化連鎖經(jīng)營，甚至進(jìn)入機(jī)場航站樓的現(xiàn)象，廣州的化隆拉面館仍停留在低端小本經(jīng)營的階段。整體經(jīng)營辦證率低，群體性不配合執(zhí)法甚至暴力抗法也一直是管理上的難題。

3.來穗藏族群體的生存現(xiàn)狀

在廣州居住生活的外來藏族在廣州的生計(jì)模式也基本靠臨街?jǐn)[賣。其中四川阿壩藏區(qū)的藏民多在街頭擺賣藏區(qū)首飾制品。西藏、青海等地的藏族也較多在白云區(qū)城邊村附近季節(jié)性地?cái)[賣蟲草。這些藏族同胞的總體人數(shù)，尚無確切統(tǒng)計(jì)。這一群體一直以來都靠在廣州街頭擺賣藏飾維生，謀生方式單一。隨著近一年來，廣州城管部門綜合治理強(qiáng)度加大，城區(qū)內(nèi)很多地方不允許再擺賣，這些藏民的收入受到較大影響。

4.在穗彝族的生存現(xiàn)狀

在珠三角務(wù)工的大量彝族群眾來自涼山地區(qū)，以在東莞工廠中集體務(wù)工的人數(shù)最多，可達(dá)20-30萬，而整個(gè)珠三角的彝族務(wù)工人數(shù)可能達(dá)60萬；僅彝族勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人（俗稱“工頭”）就有約6000人。他們負(fù)責(zé)組織的一個(gè)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)體，其中有彝族勞動(dòng)力少則幾十人，多則三四百人。不過，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)困難，這一數(shù)字并不精確，也可能存在季節(jié)性變化。但它仍能說明廣東省彝族務(wù)工人數(shù)的龐大。雖然廣州地區(qū)的彝族工人數(shù)量很少，但彝族人對家族支系（簡稱“家支”）制度相當(dāng)重視，這是值得政府管理部門重視的。家支制度是涼山彝族特有的社會(huì)組織形式，它以父系為中心，以血緣關(guān)系為紐帶，采取父子連名的辦法來保持血緣關(guān)系的鞏固和延伸，若干代以后就形成一條家支鏈，凡是本家支成員都可以從這鏈條上找出自己的名字。但是這就很容易造成了融入過程中的困難和社會(huì)歧視。

二、廣州市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理現(xiàn)狀與問題

1.廣州市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理的工作現(xiàn)狀

近年來，廣州市不斷加強(qiáng)社區(qū)民族工作，通過豐富多彩、切實(shí)有效的活動(dòng)，著力增強(qiáng)各民族之間的交往交流交融，取得了一定的成效，廣州市主要從以下幾個(gè)方面做好外來流動(dòng)少數(shù)民族群眾的服務(wù)、管理工作：

（1）強(qiáng)化與少數(shù)民族流動(dòng)人員輸出地政府的對接協(xié)作，建立多層面民族事務(wù)協(xié)調(diào)管理機(jī)制

在日常管理方面，與新疆、青海等地有關(guān)職能部門達(dá)成協(xié)議，選派、選調(diào)少數(shù)民族干部來我市相關(guān)職能部門掛職。同時(shí)廣州市也通過積極開展對口援疆、援藏等幫扶工作，并且探索出了產(chǎn)業(yè)扶貧從“輸血”到“造血”、為民族地區(qū)培養(yǎng)各級干部及專業(yè)人才等對口援助的新路子，為促進(jìn)邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了較大貢獻(xiàn)。尤其是廣州市自2000年以來，按照中央部署，認(rèn)真承辦新疆內(nèi)地高中班。目前，廣州市有廣雅中學(xué)、市六中、協(xié)和中學(xué)、市禺山高級中學(xué)、玉巖中學(xué)、市75中等6所學(xué)校舉辦新疆內(nèi)地高中班，以及在市市政職業(yè)學(xué)校、市商貿(mào)職業(yè)學(xué)校舉辦新疆中職班，現(xiàn)共有新疆籍學(xué)生1271人。廣州市承辦學(xué)校為新疆班學(xué)生提供了優(yōu)越的學(xué)習(xí)生活環(huán)境，新疆班學(xué)生能迅速適應(yīng)校園生活，學(xué)習(xí)成績優(yōu)秀，歷屆高考100%上大學(xué)。

（2）民族工作要把著力點(diǎn)放在社區(qū)，推動(dòng)建立相互嵌入的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境

廣州市把城市民族工作著力點(diǎn)放在社區(qū)，不斷健全組織網(wǎng)絡(luò)，探索創(chuàng)新工作模式，打造了一批民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范社區(qū)。

一是加強(qiáng)社區(qū)民族工作網(wǎng)格化管理。建立完善“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、民族宗教部門綜合協(xié)調(diào)、各部門密切配合、全社會(huì)廣泛參與”的民族工作格局，各街（鎮(zhèn)）設(shè)立了分管民族工作的統(tǒng)戰(zhàn)委員或?qū)＃妫┞毭褡遄诮谈刹?，把少?shù)民族人口排查、未經(jīng)批準(zhǔn)開展宗教活動(dòng)、未經(jīng)批準(zhǔn)印刷散發(fā)非法宣傳物、民族成份更改、少數(shù)民族學(xué)生考學(xué)優(yōu)待、穆斯林土葬證明等6個(gè)方面事項(xiàng)納入社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理范疇，建立健全市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級民族工作網(wǎng)絡(luò)，不斷加強(qiáng)城市民族工作基礎(chǔ)。

二是研究探索“民族之家”運(yùn)作模式。選定6個(gè)街鎮(zhèn)開展“民族之家”創(chuàng)建活動(dòng)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)主要采取政府購買服務(wù)的方式，委托社會(huì)工作服務(wù)中心運(yùn)營，努力把“民族之家”打造成民族政策法規(guī)宣傳站、黨和政府聯(lián)系少數(shù)民族群眾的聯(lián)絡(luò)站、城市少數(shù)民族服務(wù)站、城市和諧民族關(guān)系維護(hù)站和“四個(gè)認(rèn)同”的教育實(shí)踐基地。在民族工作任務(wù)較重的街道，成立“兩站一隊(duì)”（即少數(shù)民族法律援助工作站，少數(shù)民族社會(huì)管理服務(wù)工作站和少數(shù)民族志愿者工作隊(duì)），有效地加強(qiáng)對外來少數(shù)民族的管理服務(wù)，幫助外來少數(shù)民族解決各類困難，更好地融入本地社區(qū)生活。

三是大力推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建進(jìn)社區(qū)活動(dòng)。依托每年9月舉辦的全市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳月活動(dòng)，組織民族政策法規(guī)講座、民族知識競賽、民族藝術(shù)團(tuán)進(jìn)企業(yè)、學(xué)校和社區(qū)進(jìn)行文藝演出，派發(fā)民族宣傳資料，播放民族團(tuán)結(jié)專題宣傳片，創(chuàng)辦“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步網(wǎng)”和《廣州民族宗教》季刊等形式，深入開展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育和創(chuàng)建活動(dòng)，努力構(gòu)筑各民族共有精神家園。

（3）與輸出地政法、維穩(wěn)、民宗、國安、反恐等部門加強(qiáng)信息共享和協(xié)作聯(lián)動(dòng)，及時(shí)了解、通報(bào)外來少數(shù)民族流動(dòng)人員信息

（4）在市民宗局設(shè)立少數(shù)民族流動(dòng)人員聯(lián)絡(luò)站，組成70人的少數(shù)民族聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍

在10個(gè)重點(diǎn)街道聘請民族工作專干，及時(shí)了解掌握外來少數(shù)民族群眾的情況及動(dòng)態(tài)，主動(dòng)做好服務(wù)管理工作。同時(shí)，在處置突發(fā)性事件方面，建立全市防范涉少數(shù)民族因素糾紛聯(lián)席會(huì)議制度，由市分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人，民宗、公安、國保、綜治、城管等多個(gè)部門為成員單位，協(xié)調(diào)處置民族因素的突出問題和重大群體性事件，有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2.廣州市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理上存在的問題

近年來，廣州市城市民族工作取得了一些成績，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展，但是城市民族工作仍存在一些新考驗(yàn)、新挑戰(zhàn)。

（1）一定程度上存在“兩個(gè)不適應(yīng)”問題

部分基層單位和干部對城市民族工作認(rèn)識不到位，對少數(shù)民族群眾的思維理念、行為習(xí)慣、民族風(fēng)俗等特殊性不適應(yīng)；部分少數(shù)民族群眾來穗后，對法治理念、城市管理、生活習(xí)慣不適應(yīng)。同時(shí)存在兩個(gè)“不到位”的問題，在開展城市民族工作中存在語言溝通不到位和政策宣傳不到位。

（2）城市民族工作的法治化水平不夠高

城市民族工作法制建設(shè)滯后，民族工作執(zhí)法隊(duì)伍和機(jī)制不健全，“不會(huì)管、不敢管、不愿管”的情況在一定程度存在；有關(guān)部門和干部運(yùn)用法治思維和法治方式管理民族事務(wù)的能力有待增強(qiáng)

（3）少數(shù)民族群眾服務(wù)需求與廣州市公共資源不足矛盾日益凸顯

作為特大型城市，廣州人口密集、交通擁擠、住房緊張等“城市病”的癥狀日益凸顯，少數(shù)民族公共服務(wù)體系建設(shè)仍不夠完善，城市運(yùn)行和社會(huì)治理面臨著巨大壓力，無法滿足少數(shù)民族群眾日益增長的生活需求。服務(wù)項(xiàng)目不夠，使得少數(shù)民族融入度低。根據(jù)訪談了解到，資源不足還有主要表現(xiàn)在來穗人員子女上學(xué)難，租住出租屋和旅業(yè)被拒，還有就是缺乏禮拜場所。

（4）城市民族工作體制機(jī)制仍不夠完善

廣州作為改革開放的前沿地和國家中心城市，民族工作任務(wù)逐年加重，與之相比，市、區(qū)兩級民族宗教工作部門特別是區(qū)一級的基層民族工作力量較為薄弱。

3.關(guān)于創(chuàng)新廣州市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理工作體制機(jī)制的對策和建議

結(jié)合廣州城市民族宗教工作的緊迫形勢，就加強(qiáng)廣州市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理工作體制機(jī)制改革創(chuàng)新提出以下對策和建議。

（1）進(jìn)一步理順少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理工作職能定位，發(fā)揮積極作用

突出民族宗教工作部門作為黨委和政府在民族工作方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和參謀助手的作用，進(jìn)一步明確民族宗教工作部門的職能定位，重點(diǎn)突出“調(diào)查研究，科學(xué)謀劃；監(jiān)督指導(dǎo)，維護(hù)穩(wěn)定；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，團(tuán)結(jié)發(fā)展”，切實(shí)理順職責(zé)關(guān)系，明細(xì)權(quán)責(zé)主體。

（2）進(jìn)一步完善城市民族工作的法治化，提高各級各部門依法管理民族事務(wù)的能力

進(jìn)一步制定和完善《民族事務(wù)條例》配套措施，切實(shí)解決民族事務(wù)依法治理“失位、弱位、缺位”問題。加強(qiáng)民族社會(huì)組織管理等方面行政立法工作加強(qiáng)研究，適時(shí)推動(dòng)出臺相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，為基層解決現(xiàn)實(shí)中遇到的疑難和棘手問題提供明確法律指引。

（3）進(jìn)一步創(chuàng)新民族管理工作體制，加強(qiáng)民族工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)

結(jié)合新形勢發(fā)展需要，以及新一輪政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革，民族宗教事務(wù)部門要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)協(xié)調(diào)處理涉及民族因素的突發(fā)事件，協(xié)助配合有關(guān)部門做好對三股勢力及其滲透破壞活動(dòng)的打擊防范、維穩(wěn)處置的職責(zé)，整合機(jī)構(gòu)編制資源，加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)。完善和加強(qiáng)市民族事務(wù)協(xié)助管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立完善人員選撥、任用和激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)制度。充實(shí)配強(qiáng)人員，為民族工作提供必要的體制保障，使機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置與形勢任務(wù)逐步相適應(yīng)

（4）進(jìn)一步建立干部隊(duì)伍和專業(yè)人才培訓(xùn)教育機(jī)制，切實(shí)提高民族工作隊(duì)伍綜合水平

針對涉少數(shù)民族城市管理執(zhí)法工作存在的執(zhí)法難、專業(yè)人才缺乏的困境，組織開展全市民族宗教工作干部、從事涉少數(shù)民族人員城市管理執(zhí)法工作干部民族政策、法規(guī)和常識的輪訓(xùn)工作，統(tǒng)一組織考試，持證上崗，物色和培養(yǎng)愛國愛教的人員骨干，鼓勵(lì)和幫助他們在公共場所規(guī)范管理、民族文化建設(shè)、社會(huì)公益服務(wù)等領(lǐng)域大膽實(shí)踐，相應(yīng)提高待遇，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。

[1]郭正濤，張曉穎：基于廣州市外來少數(shù)民族流動(dòng)人口適應(yīng)與管理研究，廣東技術(shù)師范學(xué)院民族學(xué)院，2014.

[2]劉彤：全國政協(xié)“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理”專題調(diào)研報(bào)道，讓少數(shù)民族群眾更好融入城市，人民政協(xié)報(bào)，2016.

[3]李俊良：關(guān)于完善城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制的建議，廣東省民族宗教教研研究院，2012.

宋正艷（1991.11-），女，土家族，中共黨員，就讀于中央民族大學(xué)管理學(xué)院 ，專業(yè)：行政管理 。