朱楠楠

（安徽財經(jīng)大學法學院，安徽蚌埠　233030）

宅基地使用權(quán)繼承法律問題研究

朱楠楠

（安徽財經(jīng)大學法學院，安徽蚌埠233030）

強化宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，積極充實宅基地使用權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能，是十八屆三中全會和近兩年中央一號文件關(guān)注的重點。在梳理宅基地使用權(quán)權(quán)利屬性及其特殊性和對宅基地使用權(quán)繼承之立法現(xiàn)狀、司法實踐進行實證考察的基礎上，揭示宅基地使用權(quán)繼承實踐中的主要問題、辨析宅基地使用權(quán)繼承之理論爭議、論證宅基地使用權(quán)繼承的正當性，同時探究宅基地使用權(quán)繼承之繼承范圍與繼承方式等具體制度改造。

宅基地使用權(quán)；用益物權(quán)；有償化繼承

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律體制，在具有社會主義特色的宅基地制度下，宅基地使用權(quán)依據(jù)“本集體經(jīng)濟組織成員”身份申請取得［1］。宅基地使用權(quán)歸于房屋所有人，所有權(quán)歸于集體，宅基地使用人不得對其進行隨意處分?；诖?，落實宅基地使用權(quán)人處分權(quán)能，探索宅基地使用權(quán)繼承的立法機制，將在保障集體土地所有權(quán)的前提下賦予宅基地使用權(quán)人更多權(quán)益。

一、宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性及其特殊性

宅基地使用權(quán)是特定主體對于集體所有土地的用益物權(quán)，我國物權(quán)法雖然在“用益物權(quán)”一章中對宅基地使用權(quán)進行了相關(guān)規(guī)定，但是過于簡略。它規(guī)定了宅基地使用權(quán)人享有對宅基地的占有使用權(quán)利，同時也規(guī)定了宅基地使用權(quán)的取得行使和轉(zhuǎn)讓以及消滅。但是，很明顯能看出宅基地使用權(quán)只限于占有和使用的權(quán)利，而不享有收益權(quán)，這同物權(quán)法中用益物權(quán)的一般規(guī)定相悖，故宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)。首先，用途限制性。宅基地目的是為農(nóng)民提供住房保障［2］，是生活資料而不可作為生產(chǎn)資料使用，如養(yǎng)殖等。其次，福利性［2］和無期限性。農(nóng)民能夠免費取得宅基地作為基本生活保障，它的使用以“戶”為單位，更替戶主或家庭成員部分死亡并不會導致失去之前取得的宅基地使用權(quán)。最后，取得方式的多樣性。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及其《實施條例》的規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅既可以通過申請方式取得宅基地，又可通過繼受的方式如房屋買賣、行使抵押權(quán)、接受贈與或遺贈、繼承等方式獲得宅基地使用權(quán)。

在以往的分析和研究中，往往會形成這樣一種思維傾向：宅基地是宅基地、住宅是住宅，分析宅基地使用權(quán)的處分往往會忽略對附屬于宅基地上的住宅的處分。在有關(guān)宅基地繼承的這一問題中，宅基地使用權(quán)是否能繼承以及該如何繼承成為一個重大疑惑，進一步講，假設宅基地使用權(quán)能夠被繼承，那么附屬于宅基地上的住宅又該如何處分呢？筆者慎言，將在下文中對這些問題做粗淺的討論。

二、宅基地使用權(quán)繼承的實證考察：基于法律文件與司法判例

（一）有關(guān)宅基地使用權(quán)繼承的法律規(guī)定和相關(guān)問題

我國《憲法》規(guī)定“……宅基地……屬于集體所有、土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”憲法是我國的根本大法，其他法律法規(guī)不得同憲法相抵觸。與之相對應的《民法》具體規(guī)定集體所有土地在歸村農(nóng)民集體所有的前提下由村集體管理、并規(guī)定公民具有財產(chǎn)繼承權(quán)。同時在《物權(quán)法》中又規(guī)定了宅基地使用者的占有使用的權(quán)利，但對于除占有、使用之外完整用益物權(quán)所必須具備的轉(zhuǎn)讓、收益和處分權(quán)利卻模棱兩可；與之相應的《土地管理法》第六十二條則明確規(guī)定了“一戶一宅”，對于超出此標準的農(nóng)戶再申請宅基地的將不予批準。而近年的行政法規(guī)則更是具體貫徹實施了國家的方針政策，在2007年《國務院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》明確了宅基地使用權(quán)人身份屬性即必須是本村村民，重申“一戶一宅”原則；2015年十八屆三中全會之后，《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下簡稱“方案”）出臺，其中對于宅基地制度明確指出要探索農(nóng)民住房保障新機制和宅基地有償使用制度及退出機制，開展宅基地改革試點，明確農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。

通過梳理以上法律規(guī)定，我們可以得到如下結(jié)論：

1.我國現(xiàn)行法律法規(guī)對于宅基地使用權(quán)能否繼承和如何繼承并沒有相關(guān)規(guī)定，但是“方案”則提出要探索并明確農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，同時將探索農(nóng)民住房的抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓?；诖?，我們可以展望隨著法制的健全和改革推進，在保證集體土地所有權(quán)的前提下宅基地亦有望獲得完整的用益物權(quán)，隨著農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的明確和宅基地使用有償化工作試點進行，宅基地使用權(quán)繼承制度也會進一步發(fā)展。

2.《土地管理法》雖然明確禁止非本集體經(jīng)濟組織成員申請和買賣宅基地或者購買“小產(chǎn)權(quán)房”，但是隨著現(xiàn)實社會農(nóng)地矛盾沖突的加劇和宅基地有償化使用和農(nóng)民自愿有償退出宅基地工作的推進，非本集體經(jīng)濟組織成員也有望通過限制有償繼承宅基地。

3.如果宅基地使用權(quán)無法繼承，那么被繼承人的住宅財產(chǎn)權(quán)將無法實現(xiàn)。

（二）宅基地使用權(quán)繼承爭議頗多-基于司法案例

1991年上海市奉賢區(qū)沈家村村民金引明（戶主）、妻子陳小芳、二人之子金建東辦理宅基地使用證，該證登記戶主為金引明，陳小芳、金建東之名也在宅基地使用權(quán)審核表上。2005年、2008年金建東、金引明相繼死亡。根據(jù)金引明遺囑，其遺產(chǎn)將全部由其妻陳小芳繼承。之后房屋動遷，陳小芳簽訂動遷補償安置協(xié)議，動遷補償款共計410913元。金建東之妻、之女（未成年） 與陳小芳就繼承和分割動遷補償款產(chǎn)生爭議，訴至法院［3］。

爭議標的從表面看是動遷補償款，但從實質(zhì)來說卻是對宅基地使用權(quán)歸屬的爭議。在明確宅基地使用權(quán)主體的同時，也就明確了宅基地補償款的所有者。

問題引出：

1.宅基地原使用人死亡，原宅基地使用權(quán)是否可以由與其生活的家庭成員繼承？根據(jù)宅基地的“一戶一宅、增人不增地、減人不減地”原則，與其共同生活的剩余成員繼續(xù)使用（實際上是繼承）合情合理。

2.同一集體經(jīng)濟組織成員對被繼承人的宅基地是否可以繼承？如果不能繼承，是否對被繼承人住房財產(chǎn)權(quán)的損害和對繼承人繼承權(quán)利限制？

3.不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員是否可以繼承農(nóng)村的宅基地？對此，雖然我國法律并沒有明確禁止宅基地使用權(quán)繼承的規(guī)定，但是根據(jù)《繼承法》和《憲法》的規(guī)定，公民有權(quán)繼承房屋，至于無法繼承宅基地使用權(quán)但要繼承房屋的情況，法律似乎陷入一個尷尬的處境。

三、宅基地使用權(quán)繼承的理論爭議及辨析

提及宅基地使用權(quán)繼承問題，不得不正視以下幾個熱點問題：宅基地使用權(quán)能否繼承；“戶”的界定；宅基地使用權(quán)繼承期限和范圍問題；繼承者的不同身份問題。

（一）宅基地使用權(quán)能否繼承

對于這個問題不得不分為以下兩種情況討論。首先附屬于房屋的宅基地能否被繼承?？隙ㄕf認為根據(jù)我國《憲法》和《民法》、《繼承法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是公民的財產(chǎn)，公民享有處分自己財產(chǎn)的權(quán)利，同時根據(jù)“房地一體”論，宅基地使用權(quán)是附屬于農(nóng)村房屋的，“房隨地走”，宅基地使用權(quán)繼承理所應當；否定說則認為宅基地具有社會保障性和福利性，設立的初衷是保護弱者［4］，它的無償取得決定了一旦宅基地允許被繼承，有違社會公平和立法本意。

其次，未建房屋或其上房屋已不具有居住價值的宅基地能否被繼承。在走訪中我們發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化的推進，宅基地閑置、房屋破爛不堪無法居住的現(xiàn)象數(shù)見不鮮。在這種情況下，難免讓人質(zhì)疑宅基地存在的意義。眾所周知宅基地的功能是居住，對于未建有房屋的宅基地或者其上房屋已喪失居住功能的宅基地使用權(quán)，應當采用自然滅失其權(quán)利的辦法。主要論據(jù)為宅基地的本質(zhì)是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)，保障處于弱勢的群體生存，而宅基地空置一方面意味著資源的浪費和保障的多余，另一方面也意味著資源分配的不均衡而無法發(fā)揮它的社會保障功能［1］。

不難看出，基于常理，農(nóng)民賴以居住的房屋必然是附著于宅基地上的，并非空中樓閣。公民的住宅屬于公民私有財產(chǎn)毋庸置疑，我國《憲法》明確保護公民私有財產(chǎn)不受侵犯，公民在處分房屋時也是對宅基地的使用權(quán)進行了處分，“房地一體、地隨房走”公民的房屋可以被繼承，宅基地使用權(quán)的繼承并沒有懸念。進而言之，宅基地使用權(quán)屬于特殊的用益物權(quán)，但并不是完整的用益物權(quán)。和擔保物權(quán)相比，用益物權(quán)具有明確的用益性（以追求物的使用價值為目的而對他人之物在一定范圍內(nèi)進行支配）。因此，禁止宅基地使用權(quán)繼承，非但不具有可操作性，反而有悖于用益物權(quán)的設定目的與立法本意。

（二）“戶”的界定

根據(jù)宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)的申請遵循“一戶一宅”的規(guī)定［5］，以“戶”為單位來申請宅基地，“戶”既是宅基地使用權(quán)的申請主體也是使用主體，對“戶”的界定尤為重要。

筆者梳理了學界關(guān)于“戶”的界定，暫作以下歸類：（1）登記說。這種觀點認為，“戶”的范圍以宅基地使用權(quán)登記表為準，在司法實踐中更是有相關(guān)判例佐證（上文陳小芳案）。（2）滾動說。這種觀點認為隨著時間推移，“戶”的人口數(shù)量并不是固定的而是不斷變化的，人口的變化實際上就是宅基地實際使用人的變化，這種情況比較符合實際生活中人們的認知。（3）人口恒定說。這種說法是對“登記說”的擴大。它的主要觀點是“戶”既不以申請人為界更不以人口增加或減少為界，而是以申請宅基地時“戶”內(nèi)共同生活人為依據(jù)，這種觀點擴大了登記說的適用范圍，忽略了人口的自然衍生和消減。比較上述三種觀點，我們可以看出采取第二種說法比較合理，滾動說既避免了登記說的僵化和人口恒定說的過分理想化，又考慮到了“戶”內(nèi)人口的自然增長，具有較高的可行性。

（三）繼承人的身份、繼承范圍和期限

1.本集體經(jīng)濟組織成員能否繼承宅基地和繼承范圍、期限問題。有種觀點認為，宅基地和房屋是不可分割的，繼承人一旦占有房屋實際上也取得了宅基地的實際使用權(quán)。從這個角度來看，繼承房屋必然取得了宅基地的使用權(quán)，無須區(qū)分期限問題。有學者持有不同觀點，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）指出宅基地的申請秉承“一戶一宅”原則，不可因為繼承房屋卻實際繼承宅基地使用權(quán)而突破“一戶一宅”的規(guī)定?？剂空刂贫仍O立的初衷，筆者傾向于以下方案，一方面，對于滿足《規(guī)定》和《繼承法》條件的，繼承范圍包括繼承宅基地并附著于上的房屋，無期限占有并使用宅基地。其次，對于本集體經(jīng)濟組織成員具有繼承資格但不符合《規(guī)定》的，繼承范圍僅限于房屋，期限為房屋的自然存續(xù)時間，同時對于通過繼承占有的超標宅基地有償化，一旦房屋喪失居住功能即喪失對宅基地的使用權(quán)。

2.非本集體經(jīng)濟組織成員能否繼承宅基地和繼承范圍、期限問題。有關(guān)非本集體經(jīng)濟組織成員能否繼承宅基地問題，學界分為如下兩種觀點：一種觀點認為宅基地所有權(quán)歸集體，非本集體經(jīng)濟組織成員不具有占有、使用資格［3］，不可以任何方法占有、使用宅基地；另一種觀點則認為，基于《繼承法》和《憲法》規(guī)定，公民的私有財產(chǎn)應當被保護?；诂F(xiàn)實因素和法律規(guī)定，筆者認為非本集體經(jīng)濟組織成員可以參照本集體經(jīng)濟組織成員不符合《規(guī)定》的情況繼承宅基地。

3.城鎮(zhèn)人口能否繼承宅基地。一方面，基于我國城鎮(zhèn)化建設速度的推進，越來越多的農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作安家；另一方面，由于大量農(nóng)村青年由于求學、工作落入城鎮(zhèn)戶口，宅基地的使用率大為下降，在此種情況下，禁止非集體經(jīng)濟組織成員繼承宅基地顯然難以解決現(xiàn)行問題，城鎮(zhèn)人口繼承宅基地勢在必行。筆者認為城鎮(zhèn)人口繼承宅基地可參照非本集體經(jīng)濟組織成員繼承方法實施，繼承范圍和期限分別為附屬于宅基地的房屋及其自然存續(xù)時間，同時繳納一定的宅基地使用費。這樣既保護了公民的私有財產(chǎn)，又能更好的促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，緩解現(xiàn)實矛盾。

四、宅基地制度使用權(quán)繼承的構(gòu)建

在我國《繼承法》中，并未明確規(guī)定宅基地可以繼承。在司法實踐中，“一案多判”和“同案不同判”現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重損害司法的威嚴和法律的莊重，給現(xiàn)實社會帶來了一定的混亂。因此，在法律中應當明確規(guī)定宅基地使用權(quán)屬于公民財產(chǎn)可以繼承的一部分，并對具體法條加以設計形成完備的體系，實屬必要。

（一）對宅基地的限制繼承

通過明確“戶”的界限，我們可以明確對于戶內(nèi)繼承毫無爭議。而對于不滿足《規(guī)定》條件的本集體成員、非本集體經(jīng)濟組織成員和城鎮(zhèn)人口繼承來講，則需加以限制。

首先，繼承范圍必須附著于房屋。宅基地使用權(quán)具有明確的社會福利性和身份性，在不改變其屬性的條件下僅繼承宅基地是對本集體經(jīng)濟組織資源的占用和資源的浪費，同時基于房屋的私有性和公民私有財產(chǎn)受法律保護，對于非本集體經(jīng)濟組織成員和城鎮(zhèn)人口繼承宅基地范圍加以限定切實可行。

其次，繼承期限為所附著房屋自然存續(xù)時間。房屋的自然存續(xù)時間是指在不對房屋做影響居住功能的修葺條件下，房屋可供居住的時間。同時出于對節(jié)省資源和自然損毀的考慮，對于不嚴重影響居住功能的修葺不應限制。一旦房屋通過自然損毀（不包括意外事件）而喪失居住功能，繼承人的宅基地使用權(quán)也同時喪失。

（二）宅基地繼承有償化設想

對于宅基地使用有償化，并非空妄之言。早在2015年，作為全國15個農(nóng)村宅基地改革試點縣市之一的湖北宜城市，率先實施宅基地有償使用以及有償退出方案［6］，該措施反響甚好，2016年將在湖北大面積推廣。

通過對宅基地屬性的了解和分析，我們不難得出這樣一個結(jié)論：非本村成員和超標獲得宅基地的本村成員通過繼承獲得宅基地的實際使用，本質(zhì)上是對本集體經(jīng)濟組織資源的不當占用。對于此種不當占用，實行繼承有償化勢在必行。類比湖北宜城宅基地超標、非本村成員使用宅基地收取使用費的情況。我們不妨在理解的基礎上大膽套用。

首先，對于非本村成員繼承宅基地和本村成員超標繼承宅基地，在房屋的自然存續(xù)期間，收取使用費，收費標準可依據(jù)當?shù)剞r(nóng)村居民人均收入按比例收取，也可由村民自治決定。其次，所收取使用費歸于集體經(jīng)濟組織，同時對該費用的使用方向加以限定，如限定為集體組織公共設施建設和文化建設等；最后，僅限于對于非本村成員繼承宅基地和本村成員超標繼承宅基地在房屋自然存續(xù)時間收取使用費。

宅基地使用權(quán)繼承是一個大而雜的問題，牽涉的問題方方面面。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平逐步提高，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程度逐步提高，宅基地繼承有償化將是我國土地流轉(zhuǎn)工作中重要一環(huán)，不難預測，我國關(guān)于農(nóng)村土地立法將會有更大突破。

［1］劉培強.論宅基地使用權(quán)主體身份限制制度［D］.中國政法大學，2010.

［2］鄭尚元.宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障［J］.中國法學，2014，（2）.

［3］邵忠華，褚玉蘭.農(nóng)村宅基地房屋拆遷補償析產(chǎn)繼承糾紛的處理原則［Z］.民事審判_案例參考，2010.

［4］王崇敏.宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)代化構(gòu)造［D］.武漢大學.2013.

［5］周洪亮，陳曉筠.從“一戶一宅”的視角探討農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得［J］.中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2007，（01）.

［6］http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/ 20160405/u7ai5495888.html.

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A

1672-4658（2016）03-0081-04

2016-05-02

安徽財經(jīng)大學研究生科研創(chuàng)新基金項目：宅基地使用權(quán)繼承法律問題研究.項目編號：CXJJ2014145

朱楠楠（1992-），女，河南周口人，安徽財經(jīng)大學法學院碩士研究生，研究方向為民商法.