顏　莉

國際住房政策演進脈絡與特征及其啟迪※

顏莉

內(nèi)容提要：該文通過對住房政策沿革內(nèi)容與成效的分析，梳理這些政策演進的脈絡，將住房政策沿革歸納成三個階段，認為許多國家（地區(qū)）在制定住房政策時，會在充足性、公平性和適度性目標之間進行權衡，選擇適合本國（地區(qū)）實情的政策目標。文章結(jié)合我國的住房發(fā)展內(nèi)容與特點，對我國住房發(fā)展所處階段作出預判，提出現(xiàn)階段住房政策制定的原則，認為政策制定要點應包括：堅持市場化方向，促進住房資源配置均衡；完善住房保障制度，促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展；轉(zhuǎn)變政府職能，提高住房事務服務水平。

住房政策演進脈絡政策目標

住房政策是指政府出面干預和解決住房問題的規(guī)定性安排（李文魁，2009）。住房政策的復雜性在于：第一，住房政策的制定關乎政府公共職能的履行與住房市場化，必須處理好消費屬性和投資屬性、社會功能和經(jīng)濟功能的關系（馮俊，2014）。第二，住房政策的效果較難評估，Donnison（1967）指出，判斷住房政策知否成功的標準，就是政府在面臨危機時是否采取了行之有效的應對策略。即便如此，對于住房政策效果評估仍是學界爭論的焦點。第三，住房矛盾實際上是經(jīng)濟社會發(fā)展中深層次矛盾的集中反映，因此當住房政策本身不足以解決這些深層次的矛盾時，合適的住房政策至少不因住房問題而加重更深層次問題的矛盾。

目前我國的住房政策既是上世紀90年代住房政策變革的延續(xù)，又是面臨多重條件變化和多層次挑戰(zhàn)的政策系統(tǒng)。繼“十二五規(guī)劃”提出“堅持政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，加快完善符合國情的住房體制機制和政策體系”后，今后我國住房政策框架的構(gòu)建與目標工具的選擇，不僅需要國際經(jīng)驗的借鑒、現(xiàn)實施政的探索，更需要深層次地把握住房發(fā)展的歷史規(guī)律，從而為本國的住房政策體系的完善提出切合實際又具有開拓意義的政策建議。

一、文獻綜述與問題的提出

目前針對住房政策演進脈絡的研究，主要有三個角度：一是住房政策模式的研究，主要是對住房發(fā)展的主導力量是政府還是市場做理論探討（Blakemore. K，1998；Mullins.D&Murie A；2006）；二是結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃的住房政策的研究（Barlow.J et al，1989；CH. Eddie et al，2003）；三是針對住房保障政策的比較研究（Harloe，1995；Lund，2006；郭玉坤，2013）。

上述研究為住房政策演進特征研究提供了較為扎實的理論基礎。但是，住房政策是動態(tài)的，這種動態(tài)性不僅表現(xiàn)在時間上，更表現(xiàn)在空間上。因此要求住房政策演進脈絡的研究不僅以時間為維度，也要以空間為維度。同時，住房政策還是系統(tǒng)性的政策體系，其政策目標、實施原則都必須與一國奉行的主流政策目標和原則一致。為此，住房政策演進脈絡與特征的研究，不僅是住房政策本身的研究，也兼顧了住房政策所涉及的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的探討。

二、住房政策的演進脈絡

1.共性發(fā)展階段

（1）住房短缺階段。住房市場發(fā)展初期，許多政府都面臨住房短缺的局面，出現(xiàn)原因主要有三類：一是由于戰(zhàn)爭原因造成的住房短缺；二是由于工業(yè)化發(fā)展帶來的城鎮(zhèn)化效應，人口向城市聚集，大量產(chǎn)業(yè)工人迫切需要住房；三是由于自然災害或者人為事故造成的住房暫時性短缺，進而引發(fā)的居住環(huán)境的改善性需要。

針對住房短缺問題，住房政策要點如下：第一，通過政府興建方式解決公共住房問題，主要是“補磚頭”方式實現(xiàn)住房保障，在公共住房的供給對象上以低收入為主，供應方式為租賃；第二，通過財政補貼和土地優(yōu)惠等方式，鼓勵私人開發(fā)商建造市場化住房，并對購房者的購房行為提供金融支持（美國尤為明顯）。

這個階段住房政策，基本達到三個目的：第一，最低收入人群住房保障方面，基本上得以解決。第二，對特定人群的住房需求的傾向性政策，也起到一定作用。這類人群有三類：①曾經(jīng)給國家做過特殊貢獻的人，如美國的退伍軍人；②遭遇天災人禍的災民，比如日本地震后的災民和香港大火災后的災民；③貧民窟里居住多年需要動遷安置的居民。第三，通過住房消費，拉動國家或者地方經(jīng)濟。

2.住房市場供需基本平衡階段

政府和開發(fā)商共同興建住房，滿足住房需求，在一定時期之后，形成了“保障+市場”雙軌制的住房供給運行模式。這一階段的政策要點如下：第一，“市場”手段是住房資源配置的主要方式，住房私有化是住房政策的導向性目標。第二，政府在住房市場上的角色主要有兩個，一是公共住房的主要供給者，二是住房市場的調(diào)控者與監(jiān)管者。

這個階段的住房政策，基本達到三個目的：第一，各個收入階層按照自己的可支付能力實現(xiàn)住房需求，“市場+保障”雙軌運行模式成為各國普遍采用的住房供給運作模式。第二，市場化手段配置住房資源，成為住房市場發(fā)展的主流。第三，住房私有化率的提高，拉動了經(jīng)濟增長，促進就業(yè)，城市化率提高。

3.個性化發(fā)展階段，即住房市場發(fā)展成熟階段

住房供需基本平衡之后，住房政策上出現(xiàn)了不同特征。主要原因有兩個方面：一方面是住房需求出現(xiàn)分化，這種分化是由住房需求群體的收入水平、人口結(jié)構(gòu)和文化觀念決定的；另一方面不同的經(jīng)濟發(fā)展水平和政治經(jīng)濟體制，使得住房供給體系呈現(xiàn)不同特征。

（1）市場主導模式。這種模式以英國和美國為代表，市場是調(diào)節(jié)住房資源的主要手段，住房市場發(fā)展主要特征如下：①大部分住房需求通過市場解決，住房私有化比率高，英國住房私有化率達到60％以上。但是與國家住房私有化率并行的是主要城市的住房私有化率較低。如倫敦和紐約的住房私有化率大致為30％，這是因為城市化率提高到一定水平后，人口流動性增大、房價偏高，住房需求從所有權轉(zhuǎn)向使用權。②住房保障手段從實物補貼轉(zhuǎn)向貨幣補貼。公共住房建設逐漸減少，對需求方的補貼力度加大，在英國體現(xiàn)為挖租政策，在美國體現(xiàn)為“住房選擇租房券”。③成熟完善的房地產(chǎn)市場機制是市場主導模式順利運作的關鍵。其中價格形成機制、供求機制、競爭機制和風險緩沖機制等方面，英美兩國都具備成熟完善的法律和制度，并有相應的機構(gòu)監(jiān)督和實施。

（2）政府主導模式。這種模式以新加坡為代表，政府是調(diào)節(jié)住房資源的主導者，住房市場發(fā)展主要特征如下：①公共住房主要由政府提供，公共住房保障比率非常高，2014年新加坡的公共住房保障比率達到80.4％，住房福利水平也達到較高水平。②保障與市場雙軌制封閉式運作，嚴格依據(jù)收入水平實施的公共住房配售制度，輔之以不同層次水平的住房補貼和完善的抑制租屋炒賣的法律措施，確保了公共住房供應的公平與效率。③在土地國有化基礎上，以政府合理規(guī)劃為前提，中央公積金制度為依托，政府以福利價提供公共住房，私人住房市場以市場價格提供住宅，新加坡獲得了“居者有其屋”的“花園城市”的美譽。

（3）中間模式。這種模式以日本和中國香港地區(qū)為代表，政府與市場的職能各占一半，住房發(fā)展主要特征如下：①住房私有化率和公共住房率基本各占一半，2014年底，日本的住房私有率約為52.6％，香港地區(qū)的住房私有率約為56.6％。香港政府一方面致力于公共住房的建設和改造，一方面對市場化住房采取的是積極不干預政策，使得住房市場出現(xiàn)公共住房與市場化住房并行發(fā)展的局面。②住房社會機構(gòu)成熟。香港公共住房的職能大部分由社會性的住房機構(gòu)負責，代表性機構(gòu)是房委會和房屋協(xié)會。日本的住宅公團、住宅公社和住宅金融支持機構(gòu)，都是具有社會性質(zhì)的住房組織，在公共住宅方面發(fā)揮重要作用。

綜上，住房政策的演進經(jīng)歷了三個階段：第一階段是住房短缺階段，這一階段的政策表現(xiàn)為由政府興建公共住房和鼓勵開發(fā)商開發(fā)公共住房。第二階段是住房市場供需基本平衡階段，這一階段的住房政策表現(xiàn)為以市場為主，以政府為輔的雙軌住房供應體系逐漸形成。第三階段是住房市場發(fā)展成熟階段，在這一階段，住房政策出現(xiàn)分化，分別出現(xiàn)了市場主導、政府主導和中間模式三種政策演進軌跡，在住房政策上三種模式各有側(cè)重，體現(xiàn)出不同的發(fā)展特征。市場主導模式以英國和美國為代表，其住房市場機制比較完善，住房私有化率在60％以上，公共住房補貼機制以貨幣化補貼為主。中間模式以日本和香港地區(qū)為代表，其住房社會機構(gòu)成熟，住房私有化率大約在50％左右。政府主導模式以新加坡為代表，其公共住房率為80％以上，實行的是保障加市場各自封閉的運作模式，利用中央公積金來進行住房金融支持。

三、住房政策的演進特征

1.住房政策的特征維度——住房政策目標

通過對住房政策演進脈絡梳理，較明確的住房政策目標有三個：充足性目標、公平性目標和適度性目標。

（1）充足性目標。充足性目標要求特定的政策效應，說明一定的政策問題、政策訴求及目標人群的需要、價值和機會的契合程度與滿足情況，它明確了對政策方案和有價值的結(jié)果之間關系強度的期望。該目標往往會集中體現(xiàn)在住房市場一些量化指標的完成程度上。

（2）公平性目標。公平性目標則更多地關注“所獲取的更多的收益到底為了誰？”因此，公共住房政策的公平性目標主要指保障資源利益分配是否達到一定的公平標準。具體來說，公平性標準是用來衡量由特定公共住房政策的執(zhí)行而引起的資源、價值、收益及成本在不同社會群體與成員之間的分配和配置是否符合社會公正的價值取向的基本原則。

（3）適度性目標。適度性目標要衡量的問題是所需的政策結(jié)果是否真正具有價值或者值得去做，對于政策的適度性目標要求一般遵循效率與公平兼顧。公共住房政策適度性的標準有較強的復合性特征。構(gòu)建適度性目標的目的是對公共住房政策目標的價值以及支持特定目標的前提和假設是否可靠進行分析，從而綜合評判某項政策的目標與政策本身對社會是否適宜和合理。

2.住房政策的演進特征

在住房發(fā)展的不同階段，住房政策是服務于不同目標的。

第一階段，即住房短缺階段，如二戰(zhàn)后的英國、美國、20世紀50年代地震后的日本，火災事故后的中國香港和面臨房荒的新加坡，都把增加住房供給特別是公共住房供給作為首要的住房政策目標，此階段三個特征維度排序上表現(xiàn)為充足性、公平性、適度性。

第二階段，即住房市場供需基本平衡階段，住房政策的重點則更多地體現(xiàn)在兼顧公平和效率上，此時政策重點在于讓“相同者受相同待遇”，減少夾心層群體的數(shù)量和“不同者受不同待遇”，向特定人群傾斜。20世紀80年代，美國針對無家可歸者的住房支持；20世紀70年代日本對公共住房準入標準的細化和調(diào)整；20世紀80年代，新加坡為促進住房市場向下過濾采取的二手房市場刺激政策等。這個階段，對不同收入階層的混居、貧民窟的治理等政策，也是服務于公平性目標的。此階段三個特征維度排序上表現(xiàn)為公平性、適度性和充足性。

第三階段，住房政策出現(xiàn)不同的發(fā)展方向和特征，此時，對于住房市場成熟的發(fā)達國家住房體系來說，政策目標呈現(xiàn)了一定多元化和漸進性的特點。多元化體現(xiàn)在，住房政策所受到的影響因素出現(xiàn)較大不同。其中最具代表性的就是新加坡，作為“城市國家”的典型代表，新加坡實施的“威權主義價值取向”的住房政策，對住房市場進行強力干預，類似的還有韓國、馬來西亞。而英美則秉承自由主義傳統(tǒng)價值的回歸，鼓勵住房私有化，類似的還有愛爾蘭、新西蘭、澳大利亞和加拿大等。而居中的日本、香港地區(qū)等，受到“法團主義價值取向”的影響，通過積極干預，取得經(jīng)濟效益和社會福利之間的理性平衡，類似的還有德國、法國、荷蘭、比利時等。這一階段突出的爭議焦點在于新自由主義政策的優(yōu)劣比較（趙維樹、盧光松，2014）。這一爭議實際上是對住房政策在保障與市場之間搖擺的價值評判，本質(zhì)是對公共住房適度性目標的比較。由于高福利國家在住房政策上的高福利措施，一些政府陷入了住房政策的“福利陷阱”。一方面，由于較高的住房保障覆蓋率，人們往往希望可以不勞而獲，對政府的住房保障政策寄予較高的期望；另一方面，政府在維系高福利的住房保障體系過程中逐漸債臺高筑，入不敷出。此時，無論新自由主義政策是否最終被采用，適度性目標將是下一階段住房政策制定的最重要方面。此階段三個特征維度的先后為適度性、公平性和充足性。

綜上，充足性目標、公平性目標和適度性目標的滿足，是住房政策不同階段的不同訴求。許多國家（地區(qū)）在制定住房政策時，會在充足性、公平性和適度性目標之間進行權衡，選擇適合本國（地區(qū)）實情的政策目標。從邏輯上來看，三個目標是具有一定矛盾又相互依存的目標體系。充足性目標是公平性目標和適度性目標的基礎，只有在住房市場資源配置較充足的情況下，才具備談公平性和適度性的可能性。三個目標之間也存在一定的矛盾，過分強調(diào)充足性，弱勢群體的住房需求會被忽視，引發(fā)社會問題；過分強調(diào)公平性，會使住房政策陷入“福利陷阱”；而適度性是基于一定的充足性和公平性基礎上才能提倡的目標，是經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定程度的住房政策選擇，如果經(jīng)濟發(fā)展水平和社會制度體系沒有達到一定水平，過度強調(diào)適度性，只會使充足性和公平性目標出現(xiàn)倒退。

四、住房政策演進脈絡與特征對我國的啟示

到“十二五”末期，我國形成了市場為主、保障為輔的住房供應體系，全國城鎮(zhèn)市場化供給比例從2000年的50.8％提高到了2010年的76.5％。在住房政策體系框架中，住房市場機制是配置資源的主要方式，住房保障體系是對市場機制的補充，土地、財政和金融支持等是配套政策，這標志我國住房政策逐步走向立體化和系統(tǒng)化。與住房政策的階段性特征進行比對后可以發(fā)現(xiàn)，我國目前已經(jīng)進入第二階段發(fā)展期，即住房市場供需基本平衡階段，“雙軌制”是住房供應體系的最突出特點，政府調(diào)節(jié)公共住房供給，市場是配置住房資源的主要手段，公共住房與商品住房并行發(fā)展，公共住房建設兼具拉動經(jīng)濟、引導人口流動的職能。

1.住房政策制定的原則

在我國現(xiàn)階段住房政策制定過程中，應考慮以下原則：

（1）公平優(yōu)先。①橫向公平：體現(xiàn)在公共住房準入和退出機制的調(diào)整與完善，真正惠及中低收入階層，并盡可能減少夾心層的數(shù)量和“尋租”空間的出現(xiàn)。②縱向公平：體現(xiàn)在對外來群體、中低收入階層的住房環(huán)境、住房質(zhì)量、住房空間和社區(qū)融合的政策性傾斜，使其不會因為居住在公共住房里而產(chǎn)生自卑心理。

（2）兼顧適度性。住房保障的適度性是公共住房政策適足權的主要方面。適度性實際上考量的是住房需求各種可能性得到滿足的程度和公共住房的覆蓋面?，F(xiàn)階段我國住房需求包括公共住房保障需求、商品房的消費需求、改善性需求和投資性需求，必須對這些需求進行具體地分析和分類，并根據(jù)公共住房的容納水平和流動性，確定公共住房的覆蓋面。

（3）保證充足性。經(jīng)過10多年住房市場化改革和公共住房建設，我國住房保障體系住房商品化的縱深發(fā)展，使得住房短缺不復存在，作為住房政策適足權的另一個主要方面，充足性已不是住房市場的主要問題?，F(xiàn)階段，保證充足性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對公共性住房資源的籌措方式多元化與創(chuàng)新；二是政府如何合理利用市場化住房資源保證公共住房供給。

2.住房政策制定要點

（1）堅持市場化方向，促進住房資源配置均衡。住房政策的第二個階段更注重“公平性”，其基礎是住房資源的市場均衡配置。所謂均衡，一是要求住房價格趨于平穩(wěn)，使住房價格反應供給需求和市場預期；二是要求市場配置向“夾心層”傾斜。

我國住房市場價格在空間上冷熱不均。特大型城市土地資源日益緊張，房價走高預期進一步刺激需求，住房投資大量涌向這些特大型城市。而中小城市的住房市場則忽冷忽熱，住房投資集聚時房價飆升，住房投資撤走時則房價暴跌，浙江溫州、內(nèi)蒙古鄂爾多斯等城市都經(jīng)歷了這樣的暴漲暴跌。究其原因，是分稅制體系下，地方政府對土地財政的過度依賴，使得市場機制這只無形的手無法發(fā)揮調(diào)節(jié)市場供需，最終表現(xiàn)為冷熱不均的房地產(chǎn)市場區(qū)域行情。因此，應改變目前“一刀切”的財稅體制，允許地方政府在一定范圍內(nèi)微調(diào)現(xiàn)有的稅收政策。允許特大型城市的地方政府可以通過房產(chǎn)稅等手段改變住房資源過于集中的現(xiàn)狀，通過減免營業(yè)稅（增值稅）等方式促進自主性和改善性住房消費。允許中小城市通過合理的營業(yè)稅（增值稅）等方式促進本地房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在分稅制基礎上調(diào)整中央和地方的收益比例，促進地方形成新的稅收來源，實現(xiàn)中央與地方、地方與地方之間住房市場的均衡發(fā)展。

以市場化手段為主解決中等收入“夾心層”的住房問題，是住房政策第二個發(fā)展階段的特征。因此，應堅持市場化的基本方向，深化我國住房制度的市場化改革。應健全住房市場發(fā)展的長效機制，堅持市場化的發(fā)展方向，通過差別化的稅收、信貸政策引導城鎮(zhèn)居民家庭適度、梯次消費，形成多層次、多渠道的住房供應體系。對于“夾心層”，應采用一定的稅收優(yōu)惠和信貸扶持，幫助其實現(xiàn)首次購房。形成“高端有選擇、中端有支持、低端有保障”為特征的住房市場結(jié)構(gòu)，以保證住房市場的穩(wěn)定、均衡和健康發(fā)展。

（2）完善住房保障制度，促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展

針對中低收入“夾心層”和新市民的住房需求，既可以探索“共有產(chǎn)權保障房”的方式，又可以通過公共租賃住房來解決。在具體的補貼方式上，對于公共租賃住房供給相對充裕的城市，應以實物補貼為主，反之以貨幣補貼為主。貨幣補貼可以考慮發(fā)放 “租賃券”，允許其通過租賃市場選擇適合自己的住房。針對保障性住房的聚集區(qū)域管理問題，第一，市政規(guī)劃應充分考慮不同收入階層的社區(qū)的混居，對中低收入群體的社區(qū)硬件建設予以一定政策傾斜；第二，棚戶區(qū)或者舊里弄改造過程中遷出的人群，在就業(yè)方面予以一定的幫助和指導，使其盡快融入遷出區(qū)的社區(qū)環(huán)境和社會生活；第三，“鎮(zhèn)管”模式與“第三方”住房機構(gòu)管理相結(jié)合。鎮(zhèn)管模式只是行政管理到物業(yè)管理的過渡模式，在具體社區(qū)管理上靈活性較差，可以考慮建立非營利的第三方住房管理機構(gòu)，專司社區(qū)融合與發(fā)展問題。學習香港的經(jīng)驗，這種非營利性機構(gòu)可以通過參與周邊市政規(guī)劃，在商場、停車場設置上向混居社區(qū)傾斜，并從這些商業(yè)設施的盈利上轉(zhuǎn)移一部分給非營利性機構(gòu)。

（3）轉(zhuǎn)變政府職能，提高住房事務服務水平。政策建議如下：第一，在房地產(chǎn)業(yè)實施“負面清單”管理模式，減少事前審批，加強事中事后監(jiān)督；主要運用經(jīng)濟和法律手段，調(diào)節(jié)住房供求關系，促進供需平衡。第二，隨著大規(guī)模住房建設接近尾聲，對舊房修繕和改造可能是下一步住房發(fā)展的重點。舊房修繕和改造的技術性指標和規(guī)范性文本目前尚在起步階段，應抓緊制定；物業(yè)管理方式多樣化轉(zhuǎn)變，可以考慮美國的外包式專業(yè)化物業(yè)管理模式，也可以借鑒新加坡物業(yè)管理法制化程度較高的先進經(jīng)驗，財務核算上還可以借鑒香港的“酬金制”，全面提高物業(yè)管理的水平和服務能力。第三，加大政府購買公共服務力度，抓緊制定政府購買保障性住房公共服務辦法和指導性目錄，明確相關職能和分工；引導社會力量參與住房公共服務，重點培育和發(fā)展非營利組織參與保障性住房運營與管理。

五、結(jié)論與研究展望

許多國家（地區(qū)）住房發(fā)展與規(guī)劃過程中有三個方面的考慮：第一，也是最核心的內(nèi)容，住房發(fā)展的主導力是政府還是市場，這直接決定了住房供應的內(nèi)容、公共住房補貼模式和相關政策；第二是住房政策的任務和使命，在住房發(fā)展的不同階段，任務和使命不盡相同，體現(xiàn)出來的住房發(fā)展特點也有所差異；第三，對住房宜居環(huán)境、社區(qū)融合與和諧發(fā)展，越來越受到這些國家（地區(qū)）的重視，體現(xiàn)了住房發(fā)展“硬件”與“軟件”結(jié)合與平衡式協(xié)調(diào)的必要性。

考慮到我國目前住房發(fā)展所處的階段，住房發(fā)展模式、住房政策和傾向性都必須借鑒先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗和教訓，循序漸進，平穩(wěn)為主。針對我國住房發(fā)展過程中的特點與經(jīng)驗，下一步相關政策的制定應仍舊遵循上述三個方面的考量，以“雙軌制”為核心，繼續(xù)深化市場在住房資源調(diào)節(jié)中的作用，并將住房宜居環(huán)境、社區(qū)融合與和諧發(fā)展納入公共住房政策的主要方面，走出符合中國社會主義特色要求，又保證地方特點的住房發(fā)展道路。

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11.趙維樹、盧光松：《新自由主義化時期的發(fā)達國家住房政策演變》，《華東經(jīng)濟管理》2014年第6期。

［責任編輯：沈衛(wèi)平］

F293.31

A

1009-2382（2016）05-0035-05

※本文是上海房地產(chǎn)科學研究院科研發(fā)展基金項目“大型居住社區(qū)社會影響評價研究”（項目編號：2015-34y）的中間研究成果之一。

顏莉，上海房地產(chǎn)科學研究院經(jīng)濟研究所助理研究員、博士（上海200031）。