羅曼特

新時期檢察機關(guān)基層檢察室的發(fā)展現(xiàn)狀與完善路徑

羅曼特

（杭州市西湖區(qū)人民檢察院，浙江杭州450000）

在國家社會管理創(chuàng)新的發(fā)展理念下，全國基層檢察機關(guān)興起了建設(shè)基層檢察室的熱潮。雖然基層檢察室承擔了比以往更多的社會責任，其發(fā)展也取得了一定的成效，但是也遇到了法律依據(jù)不明、職能定位不準確、管理模式不統(tǒng)一、保障機制不健全等問題。結(jié)合當前基層檢察室的發(fā)展現(xiàn)狀，要從完善法律依據(jù)、合理定位職能、健全保障機制三個方面建設(shè)基層檢察室。

基層檢察室;法律依據(jù);職能定位;保障機制

在國家社會管理創(chuàng)新的發(fā)展理念下，全國基層檢察機關(guān)興起了建設(shè)基層檢察室的熱潮，各地基層檢察室結(jié)合自身實際，進行了延續(xù)性和創(chuàng)新性結(jié)合的一系列工作探索。針對當前的經(jīng)濟和社會發(fā)展時期，在特定的區(qū)域設(shè)立基層檢察室，有利于監(jiān)督本院暢通監(jiān)督渠道、創(chuàng)新工作機制；有利于依靠群眾、實現(xiàn)專群結(jié)合，提高監(jiān)督水平；有利于優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，讓檢察干警直接面對基層群眾，接受其評議和監(jiān)督，提升隊伍形象和檢察機關(guān)的公信力。然而不可否認的是，雖然基層檢察室承擔了與以往相比更多的社會責任，其發(fā)展也取得了一定的成效，但是也遇到了諸如職能定位不明確等一系列問題?？梢哉f，這些問題將會長時間地制約和束縛基層檢察室的發(fā)展。因此，筆者擬結(jié)合若干基層檢察室的實踐經(jīng)驗，對當前基層檢察室的發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出完善基層檢察室發(fā)展的建議。

一、基層檢察室的發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)過近幾年不斷地發(fā)展和探索，基層檢察室建設(shè)已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，檢察室的工作職能也逐步明晰?；鶎訖z察室的發(fā)展，對延伸檢察職能觸角，服務(wù)地區(qū)社會經(jīng)濟形勢取得明顯的成效。

（一）群眾工作成效明顯，檢察形象顯著提升

基層檢察室的設(shè)立，從空間上和職能上拉近了檢察機關(guān)與基層群眾的溝通距離，在檢察機關(guān)與鄉(xiāng)村之間架起一座橋梁，加強了檢察機關(guān)和農(nóng)民群眾的聯(lián)系。基層檢察室通過接受控申舉報、查辦職務(wù)犯罪、開展犯罪預(yù)防、進行法制宣傳、提供法律咨詢等工作，加強了與轄區(qū)黨委、政府的聯(lián)系，密切聯(lián)系基層群眾，贏得轄區(qū)人民的信任，從而擴大了檢察機關(guān)在基層村社的社會影響力。與以往傳統(tǒng)性、被動性較強的工作模式相比，基層檢察室的設(shè)立使檢察工作擁有了更廣泛的接觸面和更加主動多元的工作模式。

（二）融入綜治維穩(wěn)體系，矛盾化解能力增強

傳統(tǒng)意義上的檢察工作有一定的被動性和局限性，僅從單一的檢察層面對問題進行處理，難以收到較好的社會效果。群眾將問題反映至檢察機關(guān)時，往往已超出了基層綜治的范疇，造成了一定的負面影響。

檢察室成立后，迅速成為檢察機關(guān)化解社會矛盾的重要平臺。在維穩(wěn)工作中，大部分檢察室將化解社會矛盾的工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心對接，此舉已經(jīng)成為加強和創(chuàng)新社會管理的有機組成部分。浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)檢察室的“楓橋經(jīng)驗”是檢察機關(guān)化解基層矛盾的典型。楓橋鎮(zhèn)檢察室通過積極對接當?shù)鼐C治中心，大大增強了檢察室的資源和優(yōu)勢，不僅能調(diào)動更多的力量千方百計解決群眾的合理訴求，在處理涉檢信訪、舉報申訴時，也能更及時和全面地了解案件信息?！皸鳂蚪?jīng)驗”得到了進一步深化?！皸鳂蚪?jīng)驗”作為探索檢察室基層建設(shè)的有益成果，其化解社會矛盾的成效已經(jīng)獲得了群眾和政府的高度認可，其運作模式目前已經(jīng)廣泛適用于全國各地的檢察室。

（三）對接本院內(nèi)設(shè)部門，檢察職能得到拓展

在過去，基層檢察院并沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的派出機構(gòu)，各項檢察業(yè)務(wù)工作不論是在廣度的拓展還是深度的挖掘上都存在不足，很大程度上影響了檢察機關(guān)在基層民主法治建設(shè)中的作用。如，在職務(wù)犯罪預(yù)防工作中，過去檢察機關(guān)的著力點大多在縣級機關(guān)及企事業(yè)單位的層面上，對農(nóng)村的職務(wù)犯罪預(yù)防工作抓得較少，即便開展也是零敲碎打，成效一般?；鶎訖z察室成立后，就能夠積極地配合本院預(yù)防部門，充分發(fā)揮身處基層的優(yōu)勢，經(jīng)常性、系統(tǒng)性和制度性地將預(yù)防工作深入落實到轄區(qū)村社的每一個角落，大大促進了基層的黨風廉政建設(shè)。由于瀆職性質(zhì)的職務(wù)犯罪存在隱蔽性強、取證難度大、時間跨度長等特點，給檢察機關(guān)的偵查帶來較大困難。基層檢察室的成立，拓寬了反瀆職侵權(quán)工作的基層視野，在提供更多線索的同時，還能配合反瀆部門進行線索初核，大大提高偵查效率，還補足了辦案人手短缺的問題。同時，檢察室的存在，也讓檢察機關(guān)其他業(yè)務(wù)部門在基層的工作有了更深入的進展。

（四）填補基層執(zhí)法空白，強化法律監(jiān)督職能

基層檢察室的存在，填補了基層法治體系的空缺，將最基層的執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)納入規(guī)范監(jiān)督的視野。從過去的法律監(jiān)督工作來看，基層領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作存在著大量的監(jiān)督空白，而目前檢察室基層法制體系的建立，使得法律監(jiān)督不再是一句空話，對規(guī)范基層執(zhí)法辦案、促進社會公平正義有著顯著的成效。在法律規(guī)定的框架內(nèi)，立足公、檢、法、司各部門工作職能，不斷加強檢察室與其他基層政法單位在司法活動中的監(jiān)督配合。

（五）基層工作因地制宜，法律效果顯著提升

基層檢察室是在當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的背景下，依據(jù)檢察職能設(shè)立的，因此，基層檢察室往往能夠根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況開展檢察工作，甚至能夠?qū)z察機關(guān)的職能在法律允許的范圍內(nèi)融入到當?shù)氐娘L土人情中去，取得因地制宜的法律效果。

為及時掌握基層治安狀況的第一手資料，準確分析研判當?shù)厣鐣S穩(wěn)情況，積極參與社會管理創(chuàng)新，通過檢察室直接承辦轄區(qū)內(nèi)的批捕案件，能更直觀地掌握轄區(qū)內(nèi)的社會維穩(wěn)狀況和偵查機關(guān)的執(zhí)法辦案情況。

二、基層檢察室的發(fā)展瓶頸

基層檢察室的設(shè)立一般均依托當?shù)氐纳鐣l(fā)展狀況和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，因此，不同地域的基層檢察室就呈現(xiàn)出不同的實踐模式。但是，筆者在研究過程中也發(fā)現(xiàn)，無論何種實踐模式的基層檢察室，其在運行過程中均遇到了一系列共性的瓶頸問題，而這些問題也在很大程度上束縛著基層檢察室的發(fā)展，甚至可以說，不解決這些問題，基層檢察室就無法實現(xiàn)自己的持續(xù)發(fā)展。

（一）法理依據(jù)不明

在現(xiàn)有基礎(chǔ)司法機構(gòu)體系中，有關(guān)基層人民法庭、公安派出所的設(shè)置均有全國人大常委會通過的《人民法院組織法》《公安派出所組織條例》等規(guī)范性文件進行規(guī)定，并不斷加以鞏固和細化。相比較而言，基層檢察室在人民檢察院組織法中未予規(guī)定，最高檢察機關(guān)頒布的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》雖然勉強可以作為設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的依據(jù)，但是其效力不及法律，且該條例只是一個原則性的規(guī)定，缺乏可操作性?；鶎訖z察室的法律地位不明確，成為基層檢察室建設(shè)工作的最大困難和阻礙，使得地方黨委政府的認同程度和支持程度相對較低，其保障機制也難以很好地體現(xiàn)。

（二）職能定位不準確

近年來，新設(shè)立的基層檢察室由于沒有法定職責和明確的職能定位，工作的主動性、機動性和獨立性都不強，部分檢察室工作流于形式，成效不大。與基層派出所的治安、戶籍管理、基層法庭的法律裁判、司法所的人民調(diào)解等職能相比，基層檢察室缺乏硬性和剛性的工作職能，大多以法制宣傳、犯罪預(yù)防、配合輔助等“軟”性工作為主。而檢察機關(guān)自身的“拳頭”工作，如偵監(jiān)、公訴、自偵等職能卻極少在基層檢察室中出現(xiàn)，導致基層檢察室在參與基層工作時話語權(quán)不足，權(quán)威性不高，有被邊緣化的危險?；鶎訖z察室的影響力與法院、公安等政法部門派出機構(gòu)相比明顯薄弱，大多數(shù)群眾能清楚地講述派出所、派出法庭工作職能，但對于檢察室的了解卻相當欠缺，甚至有相當一部分群眾對于檢察機關(guān)的工作職能也僅僅停留在“抓貪官”的印象上，這些問題歸根到底還是與基層檢察室自身的職能定位不準有關(guān)。

（三）管理模式不統(tǒng)一

與檢察機關(guān)公訴、反貪、偵監(jiān)等傳統(tǒng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不同，檢察室的設(shè)置靈活多樣，范圍較大，經(jīng)常會出現(xiàn)檢察室與檢察室之間“似是而非”的奇特現(xiàn)象：同為基層檢察室，卻往往會有不同的運行模式。有的由具體業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)管理，如反貪局、控申部門等；有的由政工部門或辦公室等綜合部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的管理部門。目前檢察室僅在基層檢察院進行設(shè)置，上級院缺乏相應(yīng)的對口部門進行規(guī)范和指導，更未將基層檢察室的工作列入考核范圍，導致各基層院更多地將精力集中在本院的各條指標考核上，對于游離在考核制度之外的基層檢察室，在思想上有所放松，管理上有所欠缺。這樣的現(xiàn)狀，使基層檢察室的管理很難走上科學化和規(guī)范化的發(fā)展軌道，嚴重制約基層檢察工作的有序開展。

（四）保障機制不健全

由于基層檢察室的法律地位不明確，配套制度不完善，檢察室基本建設(shè)、辦案經(jīng)費大多沒有納入財政預(yù)算。檢察室的設(shè)置很大程度上取決于地方黨委政府的認同程度和支持程度。人員配備和經(jīng)費問題是基層檢察室發(fā)展的瓶頸，很多基層檢察院本身就長期處于超負荷工作的狀態(tài)，在這種情況下，很難再抽調(diào)大量業(yè)務(wù)骨干充實到基層檢察室，大部分檢察室人手緊張，難以承擔繁重的基層檢察工作。這些實際困難嚴重影響了檢察機關(guān)的整體執(zhí)法效能和執(zhí)法形象，不利于基層檢察室的發(fā)展壯大。

三、完善基層檢察室建設(shè)的路徑建議

司法工作從根本上來說是一項本土化的、地方性的工作，基層檢察室工作也是如此。因此，要合理地解決基層檢察室在發(fā)展過程中的問題，保證基層檢察室持續(xù)長效發(fā)展，不僅要解決法律依據(jù)和職能定位等根本性問題，還要解決保證運行發(fā)展等實踐性問題。因此，筆者擬結(jié)合自身的實踐經(jīng)驗，提出若干完善基層檢察室建設(shè)的建議。

（一）完善法律依據(jù)

檢察機關(guān)派出機構(gòu)設(shè)置依據(jù)的完善，關(guān)鍵的一點是通過立法途徑來解決，用權(quán)力機關(guān)的決定和法律的規(guī)定代替多年來習慣采用的領(lǐng)導人的“批示”和有關(guān)單位的“支持”的不正常做法。目前基層檢察室的設(shè)置依據(jù)是最高人民檢察院出臺的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，該條例效力等級不高，指導性、操作性不強，有待進一步改進。因此，建議由全國人大常委會通過修改《人民檢察院組織法》，將基層檢察室的設(shè)置明確寫入法律條文，從根本上保障基層檢察工作的運行和開展。同時，在具體落實和實施過程中，進一步完善最高人民檢察院出臺的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，更加規(guī)范和明確地制定基層檢察室的設(shè)置原則和履職方式。通過完善相關(guān)法律法規(guī)，將檢察室設(shè)置的合理性從實踐提升到規(guī)則層面，這將更有利于從根本上保障檢察室工作，爭取地方黨委、政府、群眾對檢察室的支持，樹立和維護基層檢察室的權(quán)威。

（二）合理定位職能

職能定位決定著基層檢察室的工作領(lǐng)域、主要任務(wù)、運行方式和工作方法，事關(guān)檢察室的前途和命運，可以說，這是完善基層檢察室建設(shè)最核心的問題。要準確把握基層檢察室的職能定位和履職方式，著力解決“做什么”和“怎么做”的問題。首先，做實現(xiàn)有職能。進一步發(fā)揮基層檢察室貼近基層、貼近群眾的優(yōu)勢，積極開展涉檢信訪、舉報受理、犯罪預(yù)防、法制宣傳、綜合治理等各項常規(guī)性工作，通過改進工作方式方法，將工作做到實處，避免職能設(shè)置泛化、虛化和異化。要積極開展工作調(diào)研，不斷改進和創(chuàng)新工作能力，提高工作水平。對待群眾工作要“說得出”“做得到”，用實實在在的工作成果，提升檢察室的社會影響力。其次，做強核心職能?；鶎訖z察室必須將強化法律監(jiān)督作為支撐檢察室工作開展的核心職能，將法律監(jiān)督貫徹落實到基層的每一個角落。通過規(guī)范性文件，將基層檢察室納入“兩所一庭”整體司法體系建設(shè)中，實現(xiàn)制度性和常態(tài)化的法律監(jiān)督工作。對轄區(qū)內(nèi)派出法庭的案件審理、執(zhí)行等工作進行訴訟監(jiān)督；對公安派出所受理、查處的治安、行政案件和刑事案件的偵查活動進行法律監(jiān)督。針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，特別是涉及職務(wù)犯罪的，要堅決頂住壓力，克服困難，依法從嚴快速處理，擴大法律監(jiān)督的影響力。只有真正做強法律監(jiān)督工作，才能規(guī)范基層執(zhí)法權(quán)力的正常運行，樹立檢察權(quán)威。最后，拓展剛性職能。針對基層檢察室缺乏剛性職能的現(xiàn)狀，可以在條件允許的前提下，積極嘗試更為剛性的工作職能。適當考慮將承辦刑事案件作為職能補充，上級檢察院可以將批捕、起訴職能適度下放，讓基層檢察室直接承辦轄區(qū)內(nèi)的刑事案件，從而提高轄區(qū)群眾的接受度和認可度。同時，通過承辦案件，基層檢察室能更直觀地掌握轄區(qū)內(nèi)的社會維穩(wěn)狀況和偵查機關(guān)的執(zhí)法辦案情況，有助于檢察室在化解社會矛盾和進行法律監(jiān)督等方面工作的開展。應(yīng)該參照派出法庭和基層派出所的發(fā)展模式，將檢察室打造成綜合性和業(yè)務(wù)性并重的職能部門，同時更要擁有清晰而獨特的職能定位，使檢察室真正成為檢察機關(guān)里能夠獨當一面的部門。

（三）健全制度保障

制度保障在基層檢察室建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、長期性的作用。因此，筆者認為，要完善基層檢察室的建設(shè)，除了完善法律依據(jù)和找準職能定位外，還需要從制度建設(shè)上下功夫，為基層檢察室的發(fā)展建立良好的發(fā)展環(huán)境。首先，健全機制保障。為確?；鶎訖z察室工作規(guī)范有序推進，取得實效，基層檢察室的機制保障至關(guān)重要。檢察機關(guān)應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，從上而下地明確基層檢察室的部門定位和行政級別，避免基層檢察室成為本院內(nèi)設(shè)部門的外延。同時通過努力，將檢察室的設(shè)置和運作經(jīng)費納入財政支出，避免過度依賴地方黨委和政府，從而使檢察室保持獨立性。其次，加強組織領(lǐng)導。將加強基層檢察室建設(shè)工作擺上各級檢察院黨組的重要議事日程，按照“整體規(guī)劃，穩(wěn)妥推進，分步實施，成熟一個、設(shè)置一個、規(guī)范一個”的指導思想，充分吸取歷史經(jīng)驗教訓，堅持謹慎設(shè)置、從嚴管理。堅決避免檢察室職能空泛化、人員復雜化、工作表面化。檢察室設(shè)立后，上級檢察院應(yīng)當落實分管責任，定期聽取匯報，指導檢察工作，幫助解決實際困難，注重政治學習和業(yè)務(wù)學習，加強檢察隊伍自身建設(shè)和思想領(lǐng)導。最后，抓好隊伍建設(shè)。要優(yōu)化檢察室的人員結(jié)構(gòu)，形成“以老帶新”的格局，由經(jīng)驗豐富的老同志把握全局，承擔主要和艱巨的工作任務(wù)，年輕同志在做好常規(guī)性輔助工作的同時，主動向老同志學習。要積極開展崗位練兵和業(yè)務(wù)培訓活動，以練代學，逐步提高行使檢察職能和服務(wù)群眾的能力。

綜上，基層檢察室的建立和發(fā)展，從歷史的角度來看，仍將長期處于探索和發(fā)展階段。對于發(fā)展過程中出現(xiàn)的有益經(jīng)驗，我們應(yīng)當進一步肯定和發(fā)揚，并將其融入下一步的工作探索中去；針對在工作中發(fā)現(xiàn)的問題和困難，我們更要以積極的態(tài)度，尋求解決和改進的方式方法?；鶎訖z察室的工作，是檢察機關(guān)在社會管理創(chuàng)新過程中進行的有益探索，對維護社會和諧穩(wěn)定，建設(shè)我國社會主義法治體系具有重要的推動作用。

［1］邵長生.重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室［J］.人民檢察，2009，（2）:96.

［2］黃生林.基層檢察室建設(shè)情況分析［J］.人民檢察，2010，（18）:53.

［3］廣東省廣州市人民檢察院課題組.檢察機關(guān)派出機構(gòu)體制研究［J］.人民檢察，2010，（9）:27.

［4］童建明，萬春.中國檢察體制改革論綱［M］.北京：中國檢察出版社，2008：196.

［5］胡勇.基層檢察室建設(shè)的探索與實踐——以浙江檢察機關(guān)為樣本［J］.中國檢察官，2012，（5）:45.

On Development and Approach to Improve Procuratorial Offices in New Period

Luo Mante
(Hangzhou Xihu District Procuratorate,Hangzhou,Zhejiang450000,China)

With the development of social management innovation in China,procuratorial offices spring up like mush?rooms in the whole country.Procuratorial offices took more responsibilities than before and has made certain progress?es.But a lot of things like unclear legal basis,indefinite positioning,non-uniformed management mode and incom?plete security mechanism are the bottlenecks.Considering the current development of procuratorial offices,an improve?ment must be made from three aspects:to complete legal basis,to orient responsibility reasonably,and to improve securi?ty mechanisms.

procuratorial offices;legal basis;responsibility orientation;security mechanisms

D926.3

B

1672-1195（2016）03-0068-（04）

責任編輯：張咪

2016-12-10

羅曼特（1988-），男，浙江文成人，浙江省杭州市西湖區(qū)人民檢察院助理檢察員，大學本科，主要研究方向：刑法學、刑事訴訟法學。

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.03.014