楊宗科，張永林

【學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴】

公安法文化思考

楊宗科，張永林

（陜西警官職業(yè)學(xué)院法學(xué)院，陜西西安710021）

公安與警察各有不同內(nèi)涵，警察工作圍繞公共安全展開(kāi)，公安機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)公共安全的專門(mén)機(jī)構(gòu)。公安的本質(zhì)是公共安全，公安法文化是公安戰(zhàn)斗力生成的重要要素，維護(hù)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)公正是其追求的價(jià)值目標(biāo)。弘揚(yáng)公安法文化，要貫徹好“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的方針，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法是基本道路，以人為本、限制公權(quán)力和保障私權(quán)利是現(xiàn)實(shí)要求，法治觀念形成則是其發(fā)展目標(biāo)。

公安；警察；公共安全；法文化；公安法文化

公安學(xué)在學(xué)科歸屬上屬于法學(xué)門(mén)類，隨著公安學(xué)被設(shè)立為一級(jí)學(xué)科，學(xué)科發(fā)展隨之迎來(lái)了新的歷史機(jī)遇。在依法治國(guó)背景下，公安文化特有的法文化特征，也必將為依法治國(guó)發(fā)揮更多的價(jià)值導(dǎo)向功能。

一、公安的本質(zhì)是公共安全

在西方，大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有區(qū)分公安與警察，都統(tǒng)稱為“Police”，而我國(guó)的情況則不同，公安與警察的稱謂同時(shí)存在。但對(duì)于公安的認(rèn)識(shí)和理解，學(xué)界眾說(shuō)紛紜，并未達(dá)成一致觀點(diǎn)。公安一詞在我國(guó)有其自身的語(yǔ)境與時(shí)代背景，若僅從字面詞意來(lái)理解公安的含義，顯然會(huì)造成對(duì)概念的理解停留在一個(gè)膚淺的層面上，對(duì)于全面、深刻地認(rèn)識(shí)其本質(zhì)自然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。明確公安本質(zhì)，既是公安學(xué)理論研究的基點(diǎn)，也是理解公安法文化的起點(diǎn)。

（一）公安與警察是不同位階的兩個(gè)概念

1.警察是一種職業(yè)

學(xué)界對(duì)警察含義的討論，主要集中在三種不同觀點(diǎn)內(nèi)，即主體說(shuō)、工具說(shuō)、行為說(shuō)。主體說(shuō)認(rèn)為，警察是為維護(hù)社會(huì)治安秩序，具有構(gòu)成國(guó)家武裝性質(zhì)治安力量而依法享有執(zhí)法職權(quán)的執(zhí)法人員。工具說(shuō)認(rèn)為，警察是主權(quán)國(guó)家階級(jí)專政的重要工具。行為說(shuō)認(rèn)為，警察是運(yùn)用武裝、行政、刑事等手段在統(tǒng)治和管理國(guó)家時(shí)維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序的行為。對(duì)警察含義的不同認(rèn)識(shí)，也必然導(dǎo)致對(duì)其范圍的不同認(rèn)識(shí)。雖然《中華人民共和國(guó)人民警察法》（以下簡(jiǎn)稱《人民警察法》）對(duì)警察含義沒(méi)有明確定義，但可以明確的是法律規(guī)定由國(guó)家專門(mén)機(jī)構(gòu)人民警察行使警察職能。如《人民警察法》第2條第2款規(guī)定，我國(guó)人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。因此，人民警察的含義更多強(qiáng)調(diào)的是其職業(yè)屬性。

2.警察權(quán)力與制度的發(fā)展是圍繞公共安全展開(kāi)

警察權(quán)力的運(yùn)行效果實(shí)際上成為反映整個(gè)國(guó)家機(jī)制運(yùn)行的晴雨表。在我國(guó)，警察制度是清末立憲主義與地方自治的產(chǎn)物，其產(chǎn)生的標(biāo)志是黃遵憲1898年在考察日本警視廳后仿照其制度模式而創(chuàng)建的湖南保衛(wèi)局，由此拉開(kāi)了警察制度在近代中國(guó)發(fā)展的序幕。后清政府于1902年設(shè)立警務(wù)學(xué)堂后不久，成立了天津巡警局。這個(gè)時(shí)期的警察含義更多強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)社會(huì)秩序、保障社會(huì)安全的功能，同時(shí)屬于國(guó)家行政行為，對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行限制。

有關(guān)“警”“察”“警察”這樣的字詞在我國(guó)古代早有出現(xiàn)，雖然它們的含義、用法與今天所說(shuō)的警察相關(guān)或相近，但與現(xiàn)代警察意義并不完全相同，古代警察與現(xiàn)代警察在稱謂、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能作用等方面有很大的差異。時(shí)代背景與社會(huì)結(jié)構(gòu)不同，警察含義往往也隨之變化。有學(xué)者從憲政發(fā)展的不同階段來(lái)界定警察含義變化與發(fā)展，并認(rèn)為：在西方憲政進(jìn)程中，警察國(guó)警察的含義泛指行政，它幾乎包含了現(xiàn)代行政活動(dòng)的全部，是最廣泛意義上的警察行政；法治國(guó)家時(shí)期，警察含義不僅是對(duì)警察行政服務(wù)功能的放大，也更多強(qiáng)調(diào)對(duì)警察特殊行政的規(guī)制與保障，在自由與安全之間尋求最佳的平衡。雖時(shí)至今日，學(xué)界對(duì)警察含義辨析從未中斷，并未達(dá)成一致觀點(diǎn)。但可以確信的是，警察權(quán)力與制度的發(fā)展不可能脫離公共安全單獨(dú)存在，某種程度上它就是為了社會(huì)秩序穩(wěn)定而存在。

3.公安含義有其自身的表達(dá)語(yǔ)境

對(duì)于公安含義理解，一直以來(lái)，有廣義說(shuō)和狹義說(shuō)的對(duì)立。廣義論者認(rèn)為，公安指的就是公共安全。狹義的公安，是指我國(guó)在人民民主專政基礎(chǔ)上設(shè)置的，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)安全和公共財(cái)產(chǎn)安全，預(yù)防、制止、懲治違法犯罪活動(dòng)及提供安全服務(wù)的人民警察制度。當(dāng)然，對(duì)公安含義認(rèn)識(shí)不同，必然導(dǎo)致對(duì)其性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)，也自然會(huì)影響對(duì)其特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)。如將公安作為治安工具來(lái)看，其更多的是強(qiáng)調(diào)如何達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共安全的目的。另外，若從政治、法律、文化等其他不同角度來(lái)考察，公安的性質(zhì)與含義必定也會(huì)各不相同。在法治社會(huì)建設(shè)背景中，公安制度狀況可以反映一個(gè)國(guó)家的法治水平，對(duì)于公安而言，其制度屬性值得強(qiáng)調(diào)，并且一系列人民警察制度也是狹義公安的研究對(duì)象。人民不應(yīng)被排除在公安事業(yè)之外，人民也不應(yīng)是警察的發(fā)動(dòng)對(duì)象，當(dāng)今時(shí)代社會(huì)治安組織往往有人民警察無(wú)法替代的作用。

4.警察學(xué)應(yīng)當(dāng)是公安學(xué)的一個(gè)學(xué)科

對(duì)于警察學(xué)和公安學(xué)之間的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為，公安學(xué)的范疇要比警察學(xué)廣，也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)，如有學(xué)者依據(jù)1994年《人民警察法》提出，警察這一概念的外延比公安廣，警察包含公安；警察學(xué)的范疇比公安學(xué)廣，公安學(xué)是警察學(xué)的分支。隨著2012年公安學(xué)一級(jí)學(xué)科的設(shè)立，公安學(xué)學(xué)科的發(fā)展迎來(lái)了新的歷史機(jī)遇，有了自己的話語(yǔ)體系，公安學(xué)與警察學(xué)的關(guān)系也隨之明確。警察學(xué)是公安學(xué)的一個(gè)重要學(xué)科，目前發(fā)展相對(duì)比較成熟，在以后的公安學(xué)研究中，警察學(xué)學(xué)科應(yīng)得到更多的重視。

（二）使用公安稱謂是時(shí)代選擇的結(jié)果

1.公安與警察的稱謂混同

在人們?nèi)粘Ｉ钪?，?duì)于公安與警察所表達(dá)的含義，很少有人去做一些實(shí)質(zhì)的區(qū)分。這樣一來(lái)，在生活的語(yǔ)境中，人們對(duì)公安與警察的含義往往賦予了相同的內(nèi)容。因此，老百姓口中常說(shuō)的公安指的就是警察，警察也是所謂的公安，而公安與警察都指代的是我們所說(shuō)的公安民警或者人民警察。但公安不僅不能作動(dòng)詞用，而且作名詞時(shí)如果不加“人員”“隊(duì)伍”“機(jī)關(guān)”“工作”等賓語(yǔ)就很難說(shuō)是指“警察”。也就是說(shuō)，“警察”在任何國(guó)家、任何場(chǎng)所都可以作為一個(gè)獨(dú)立而明確的概念使用。這些詞語(yǔ)表達(dá)的含義又有各自的不同內(nèi)涵，公安不同于警察，公安、警察也應(yīng)區(qū)分于公安民警和人民警察。

2.使用公安概念是歷史發(fā)展的選擇

共產(chǎn)黨建立后至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，才開(kāi)始全面使用公安稱謂，共產(chǎn)黨堅(jiān)持公安稱謂的使用，既表達(dá)了共產(chǎn)黨對(duì)孫中山先生革命事業(yè)的繼續(xù)，同時(shí)也是為了能夠區(qū)分與國(guó)民政府對(duì)警察的稱謂?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的錘煉，在總結(jié)保衛(wèi)、審干、肅反、鋤奸等工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定了一系列的公安工作方針政策，形成了當(dāng)前極具中國(guó)特色的人民公安理論的雛形。直至建國(guó)，形成了一套完整的人民公安理論，擔(dān)負(fù)了大量的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等部門(mén)的安全保衛(wèi)、管理消防、抵御治安災(zāi)害事故、救援、搶險(xiǎn)、指導(dǎo)社會(huì)治安力量、預(yù)防犯罪、教育改造犯罪人員等工作，為維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)治安秩序做出了極大的貢獻(xiàn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)定不移地進(jìn)行中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)，公安事業(yè)也不斷地豐富著自己的理論，取得了令人矚目的碩果。我國(guó)《憲法》中，除了有關(guān)公安機(jī)關(guān)的表述之外，有兩處和公安有關(guān)的表述，一處是第89條第8項(xiàng)，規(guī)定于國(guó)務(wù)院行使職權(quán)；另一處是第107條第1款，規(guī)定于縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行使職權(quán)。雖然《憲法》并沒(méi)有對(duì)公安的含義進(jìn)行界定，與公安有關(guān)的警務(wù)活動(dòng)在我國(guó)歷史上自古就有，但在古代，沒(méi)有治安意義上的公安，公安與治安間的關(guān)聯(lián)也是在民國(guó)時(shí)期政府對(duì)警察機(jī)構(gòu)命名過(guò)程中所確立。事實(shí)上，根據(jù)我國(guó)歷史文化傳統(tǒng)的理解，公與私相對(duì)，可理解為公共、公正的意思。安同危相反，可將其表達(dá)的意思理解為安全、安定。

3.公安與警察實(shí)際各有其內(nèi)涵

在我國(guó)，公安含義應(yīng)區(qū)別于警察含義。作為西方國(guó)家的“Police”，其原意區(qū)分于當(dāng)前警察概念?！癙olice”原意指的是國(guó)家警察力量，但不限于官方治安力量，包括民間治安力量在內(nèi)。如古代英國(guó)的十戶聯(lián)保制、法國(guó)的警察總監(jiān)、漢代司馬遷“禮樂(lè)刑政、綜合為治”等警務(wù)制度便體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。最早將“Police”翻譯成警察的是日本學(xué)者，將警察定義嚴(yán)格地限制為官方專門(mén)治安力量。作為警察，是伴隨西方國(guó)家制度和法治理論而誕生，依據(jù)憲法和法律而存在的，是國(guó)家行政部門(mén)中執(zhí)行維護(hù)社會(huì)秩序和公共治安職能的擁有一定武裝力量的專業(yè)性文職機(jī)構(gòu)和人員，警察的機(jī)構(gòu)和職能逐漸實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立化，而從軍隊(duì)、司法機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)中分離出來(lái)。我國(guó)的警察含義與日本對(duì)其限定十分類似，作為我國(guó)的公安與警察，雖然都是以社會(huì)公共安全為目的，但都不包含民間力量在內(nèi)。在我國(guó)法律體系中，每當(dāng)公安、公安機(jī)關(guān)、警察、人民警察這些名詞共同出現(xiàn)時(shí)，總能看到，公安所表述的文化含義是最為廣泛的，作為公安機(jī)關(guān)的本質(zhì)，則被包含于公安目的當(dāng)中，警察體現(xiàn)更多的是其自身表現(xiàn)出來(lái)的一種制度或力量，人民警察卻僅僅是上述概念或制度中的實(shí)施主體。

（三）公安含義應(yīng)做廣義理解

1.公安機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)公共安全的專門(mén)機(jī)構(gòu)

我們可以從一系列的法律規(guī)定中來(lái)認(rèn)識(shí)公安機(jī)關(guān)的任務(wù)與基本職權(quán)。如上所述，《憲法》《人民警察法》《國(guó)家安全法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《刑法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)中，對(duì)公安機(jī)關(guān)的地位、任務(wù)及其在刑事訴訟中的任務(wù)和基本職權(quán)做出了相應(yīng)的規(guī)定。綜合這些規(guī)定可以看出，法律上的公安機(jī)關(guān)就是一個(gè)依法管理社會(huì)治安，行使國(guó)家的行政權(quán)力，又依法偵查刑事案件的國(guó)家專門(mén)組織機(jī)構(gòu)，總?cè)蝿?wù)是保障社會(huì)公共安全，維護(hù)社會(huì)秩序與穩(wěn)定。借助對(duì)公安含義的理解，認(rèn)識(shí)公安與公安機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時(shí)，不難得出這樣的結(jié)論：公安機(jī)關(guān)是公安的手段，公安則是公安機(jī)關(guān)的目的。

2.對(duì)公安含義的理解是認(rèn)識(shí)其本質(zhì)的前提

概念是對(duì)事物本質(zhì)的揭示。程琳主編的《公安學(xué)通論》對(duì)公安含義也做出了描述，并區(qū)分廣義與狹義的公安。認(rèn)為“公安”實(shí)質(zhì)上是一種國(guó)家特有的政治制度，是一種國(guó)家的公共行為，即與警察行政相聯(lián)系的國(guó)家行為；中國(guó)的“公安”含義，就是警察，是中國(guó)的警察概念。事實(shí)上，公安與警察各有其內(nèi)涵，在使用時(shí)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。公共安全需要公安機(jī)關(guān)保障和維護(hù)。公安機(jī)關(guān)的主體是國(guó)家的人民警察，手段是法律賦予的一系列警察權(quán)，目的是維護(hù)社會(huì)公共安全。對(duì)公安含義的準(zhǔn)確界定是認(rèn)識(shí)公安本質(zhì)的起點(diǎn)，也是明確公安本質(zhì)的基礎(chǔ)。同時(shí)，公安主體是公安行為的實(shí)施者，公安主體是依據(jù)公安法規(guī)系統(tǒng)地進(jìn)行公安控制的社會(huì)力量。運(yùn)用科學(xué)的研究方法，選擇好準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)角度，是全面認(rèn)識(shí)公安本質(zhì)的有效方法。認(rèn)識(shí)現(xiàn)代公安本質(zhì)，必須以其所要體現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)作為著眼點(diǎn)，將公安工作目標(biāo)與任務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)，將公安服務(wù)于現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展作為落腳點(diǎn)。

3.我國(guó)法律體系中“公安”指的是公共安全

在我國(guó)法律體系中所使用的公安一詞應(yīng)當(dāng)是廣義上的公安含義，實(shí)際上指的是公共安全。如果將公安的含義做狹義理解，那么不僅不能明確公安與公安機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系與區(qū)別，甚至對(duì)于現(xiàn)存所有與公安有關(guān)的法律規(guī)定，都無(wú)法在人類生活秩序基礎(chǔ)上按照一種理性的邏輯思維順序來(lái)準(zhǔn)確理解，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)，也僅僅只能停留于將其認(rèn)識(shí)為人民警察機(jī)關(guān)這樣一種形式上的詞義范圍層次內(nèi)，對(duì)公安本質(zhì)與目的的認(rèn)識(shí)也難以真正企及。比如《國(guó)家安全法》第2條第二款規(guī)定：國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)依照國(guó)家規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合，維護(hù)國(guó)家安全?！吨伟补芾硖幜P法》第2條規(guī)定：擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，依照《刑法》的規(guī)定不構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。如此法律規(guī)定，很難把公安理解為公共安全之外的含義。從廣義上認(rèn)識(shí)公安含義與本質(zhì)是合適的，公安就是公共安全，它區(qū)別于公安機(jī)關(guān)、警察等概念。

二、公安法文化是中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化的組成部分

古代各國(guó)政治制度各異，對(duì)于公共秩序的維護(hù)手段也各不相同。我國(guó)現(xiàn)代意義的公安制度實(shí)踐及研究時(shí)間起步較晚，但經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，隨著依法治國(guó)觀念深入人心，我國(guó)公安法文化發(fā)展基本上形成了中國(guó)特色的模式。

（一）公安法文化是現(xiàn)實(shí)存在的

不同國(guó)家與民族在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中對(duì)法與法律生活所形成的基本認(rèn)識(shí)、行為方式、價(jià)值導(dǎo)向等主觀心理層面的感受就是我們所說(shuō)的法文化。作為法文化，是內(nèi)隱及承載于人們意識(shí)和行為中的法治意識(shí)、法治原則、法治精神、法律行為及其價(jià)值追求，是在文字和事實(shí)中顯現(xiàn)的法律制度、法律機(jī)構(gòu)、法律設(shè)施體現(xiàn)出來(lái)的文化內(nèi)涵。

公安與警察是具有密切關(guān)系但是有原則區(qū)別的制度概念?！肮病钡姆秶ā肮簿臁保肮簿臁笔窍鄬?duì)于“公安主體”而言的，公安法律關(guān)系主體中并不是只有警察這一支力量。并且，警察也不同于公安。從立法來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有一部專門(mén)的公安基本法規(guī)范公安權(quán)力設(shè)置與運(yùn)行的基本關(guān)系。但結(jié)合前文對(duì)公安本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，從《憲法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《人民警察法》等法律的實(shí)際規(guī)定來(lái)看，對(duì)于公安隊(duì)伍性質(zhì)、職能、法律關(guān)系、隊(duì)伍建設(shè)等方面實(shí)際上已經(jīng)形成了一系列的制度或規(guī)定。比如，《人民警察法》專章規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察的職權(quán)。因此，公安法文化是現(xiàn)實(shí)存在的。

在法律規(guī)制下的公安工作要遵循基本的工作理念要求，依照法律設(shè)定制度規(guī)范行使權(quán)力，這些工作制度及具體行為模式經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期反復(fù)適用，人們對(duì)于這樣的公安工作特點(diǎn)在心理上逐漸適應(yīng)并且認(rèn)同，最后形成了公安工作自身特有的觀念形態(tài)與文化特點(diǎn)，我們將這些觀念形態(tài)和文化特點(diǎn)統(tǒng)稱為公安法文化。公安法文化同樣具有民族性和歷史性，是一國(guó)文化的有機(jī)組成部分，與其他文化互相依存共同發(fā)揮作用，直接影響國(guó)家公安工作標(biāo)準(zhǔn)的確立。

（二）國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式?jīng)Q定了我國(guó)公安法文化的人民性特點(diǎn)

國(guó)家并非從來(lái)就有，在原始的氏族社會(huì)中，便沒(méi)有國(guó)家與警察，但隨著經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，社會(huì)的分裂，階級(jí)的出現(xiàn)，國(guó)家也就順應(yīng)著歷史的發(fā)展產(chǎn)生了。國(guó)家作為統(tǒng)治階級(jí)的工具，它是一種精巧而又合法的暴力機(jī)器，其國(guó)家機(jī)構(gòu)也有自己的組成方式。警察的基本特征便是其具有武裝性質(zhì)的特點(diǎn)，從一誕生就是國(guó)家武裝力量的一部分。我國(guó)是一個(gè)人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，公安機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，并且是具有武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量。中國(guó)共產(chǎn)黨人在馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)指導(dǎo)下，在國(guó)家自身發(fā)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了一系列經(jīng)驗(yàn)摸索與總結(jié)，為馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)發(fā)展不斷豐富了其中國(guó)特色理論，并使得該學(xué)說(shuō)有了新發(fā)展，形成了毛澤東思想、鄧小平理論及中國(guó)特色的社會(huì)主義理論。作為社會(huì)主義國(guó)家，我們推行的人民代表大會(huì)制度，是一種特殊的民主集中制，有著巨大的政治優(yōu)越性，是對(duì)馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)的經(jīng)典實(shí)踐。

我國(guó)公安法文化源于我國(guó)公安工作實(shí)踐，毛澤東、鄧小平針對(duì)公安工作實(shí)際形成的思想促使我們對(duì)公安法文化有深刻理解。毛澤東對(duì)公安隊(duì)伍建設(shè)工作十分重視，他從統(tǒng)一戰(zhàn)線的角度提出了人民民主專政理論，強(qiáng)調(diào)其政治保證必須是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從認(rèn)識(shí)論的角度提出了在公安工作方法上，要堅(jiān)持正確的政策、策略，走群眾路線，實(shí)際工作既從群眾中來(lái)，又到群眾中去。在公安隊(duì)伍建設(shè)方面，毛澤東在公安隊(duì)伍建設(shè)數(shù)量與質(zhì)量關(guān)系上認(rèn)為，應(yīng)始終將公安隊(duì)伍質(zhì)量建設(shè)放在第一位，并在公安隊(duì)伍建設(shè)中特別做好公安思想政治工作，同時(shí)對(duì)于公安隊(duì)伍領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)也要特別重視；在公安系統(tǒng)內(nèi)部，要有計(jì)劃地開(kāi)展反官僚主義、反命令主義、反違法亂紀(jì)的斗爭(zhēng)；針對(duì)建國(guó)初期的國(guó)內(nèi)形勢(shì)，要求必須重視反腐敗斗爭(zhēng)，公安機(jī)關(guān)要不斷進(jìn)行紀(jì)律作風(fēng)整頓活動(dòng)。鄧小平主政的公安工作實(shí)踐中也形成了獨(dú)有的公安思想：公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，維護(hù)穩(wěn)定是公安工作的首要任務(wù)，公安工作要堅(jiān)持兩手抓、兩手都要硬和“嚴(yán)打”方針不動(dòng)搖；嚴(yán)格區(qū)分和正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾；要把我們的專政機(jī)構(gòu)教育好，大力加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)；要振興公安法制建設(shè)，依法行政。從毛澤東、鄧小平公安思想來(lái)看，我們的公安機(jī)關(guān)在政治上屬于黨領(lǐng)導(dǎo)的專政工具，公安工作其實(shí)是人民民主專政工作，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式?jīng)Q定了我國(guó)公安法文化的人民性特點(diǎn)。毫無(wú)疑問(wèn)，毛澤東、鄧小平的公安思想主導(dǎo)了公安法文化的形成與發(fā)展過(guò)程，而且這樣的價(jià)值導(dǎo)向是符合國(guó)情及世界歷史潮流的。

（三）公安法文化是公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力生成的重要因素

公安戰(zhàn)斗力是公安機(jī)關(guān)打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)治安、發(fā)揮社會(huì)治理能力過(guò)程所表現(xiàn)出的實(shí)際作戰(zhàn)能力。公安戰(zhàn)斗力的生成除了依靠強(qiáng)化教育訓(xùn)練、改革管理體制、向科技要警力等措施外，還應(yīng)重視公安法文化的作用。文化是一種特殊的現(xiàn)象，對(duì)于社會(huì)發(fā)展有著內(nèi)發(fā)性的推動(dòng)作用。文化作為一種軟實(shí)力，是公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力生成的重要因素，在凝聚警心、激勵(lì)斗志、陶冶情操、展示形象，推動(dòng)公安隊(duì)伍建設(shè)方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。公安部黨委強(qiáng)調(diào)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在堅(jiān)持政治建警從嚴(yán)治警、從優(yōu)待警的同時(shí)，樹(shù)立文化育警、文化強(qiáng)警的理念，大力加強(qiáng)和改進(jìn)公安文化建設(shè)，進(jìn)一步激發(fā)公安隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。社會(huì)主義核心價(jià)值體系是先進(jìn)文化的精髓，公安法文化是社會(huì)主義特色文化的有機(jī)組成部分，充分發(fā)揮公安法文化的教育、引導(dǎo)、激勵(lì)作用，對(duì)提升公安隊(duì)伍軟實(shí)力大有裨益?！爸艺\(chéng)、為民、公正、廉潔”的人民警察核心價(jià)值觀同時(shí)作為一種文化的符號(hào)和公安法文化的內(nèi)容，在激發(fā)公安隊(duì)伍凝聚力與戰(zhàn)斗力時(shí)同樣具有重要作用，是公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力生成的重要因素。

（四）維護(hù)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)公正是我國(guó)公安法文化的價(jià)值追求

從我國(guó)公安法文化發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，維護(hù)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)公正一直是最核心的兩大價(jià)值追求。從打擊犯罪情況來(lái)看，嚴(yán)打的首要目的便是為了穩(wěn)定社會(huì)秩序。1988年，公安部在全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議上，要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)和貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院的決定和指示，大力維護(hù)政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。《人民警察法》也將維護(hù)社會(huì)秩序作為公安機(jī)關(guān)人民警察的首要任務(wù)。如《人民警察法》第2條規(guī)定，人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)。此外，公正作為法的價(jià)值之一，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的公正正是公安法文化的另一價(jià)值追求。如《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第2條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的任務(wù)，是保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無(wú)罪的人不受刑事追究，教育公民自覺(jué)遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭(zhēng)，維護(hù)社會(huì)主義法制，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。

三、公安法文化的預(yù)期建構(gòu)脈絡(luò)

結(jié)合公安本質(zhì)及公安法文化的作用與價(jià)值追求，公安法文化作為一種特殊的文化現(xiàn)象，其發(fā)展需要遵從一定的順序結(jié)構(gòu)。

（一）貫徹“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的方針是弘揚(yáng)公安法文化的前提條件

1978年，加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)問(wèn)題由鄧小平在黨的中央工作會(huì)議上提出，他指出，加強(qiáng)法制，就是要使民主制度化、法律化，而不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法改變而改變，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。在黨的十一屆三中全會(huì)上，將發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制作為社會(huì)主義建設(shè)的基本方針。公安法文化同時(shí)兼具法律與文化的特點(diǎn)，基于仍沒(méi)有一套系統(tǒng)的公安法制度和理論，在弘揚(yáng)公安法文化的過(guò)程中，貫徹“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的十六字方針是弘揚(yáng)公安法文化的前提條件。公安法文化的落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是實(shí)實(shí)在在的每一條相關(guān)法律，同時(shí)公安法文化的弘揚(yáng)還有賴于公安主體在守法和執(zhí)法時(shí)發(fā)揮積極作用。相較于十八大提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新法治十六字方針，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”十六字方針可以理解為形式法治的要求，前者對(duì)法治的各環(huán)節(jié)都提出了不同價(jià)值要求，后者為弘揚(yáng)公安法文化提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的具有可操作性的平臺(tái)，兩者實(shí)際上是從不同層面對(duì)公安法治做出了要求。弘揚(yáng)公安法文化，公安主體應(yīng)當(dāng)首先圍繞舊的十六字方針展開(kāi)，在“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的認(rèn)識(shí)前提下達(dá)到“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”的高度。換句話說(shuō)，弘揚(yáng)公安法文化首先要遵守形式法治的要求，其次才是實(shí)質(zhì)法治的目標(biāo)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法是當(dāng)前發(fā)展公安法文化的基本道路

新的歷史時(shí)期，為順應(yīng)世界歷史發(fā)展潮流，習(xí)近平作為黨的領(lǐng)導(dǎo)人，在2013年1月召開(kāi)的會(huì)議中指出，政法機(jī)關(guān)要順應(yīng)人民群眾對(duì)公共安全、司法公正、權(quán)益保障的新期待，全力推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)、過(guò)硬隊(duì)伍建設(shè)，深化司法體制機(jī)制改革，堅(jiān)持從嚴(yán)治警，堅(jiān)決反對(duì)執(zhí)法不公、司法腐敗，進(jìn)一步提高執(zhí)法能力，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾安全感和滿意度，進(jìn)一步提高政法工作親和力和公信力，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。2014年1月召開(kāi)的會(huì)議中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要把維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定作為基本任務(wù)，把促進(jìn)社會(huì)公平正義作為核心價(jià)值追求，把保障人民安居樂(lè)業(yè)作為根本目標(biāo)，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，積極深化改革?；谌嫱七M(jìn)依法治國(guó)、落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)確立的目標(biāo)任務(wù)和現(xiàn)實(shí)要求、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平正義的根本要求，習(xí)近平深刻論述了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義，并為《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了基本要求。以2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)為起點(diǎn)，新時(shí)期的公安工作也將隨著社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)步入新的歷史階段。在新的歷史階段中，公安法文化作為一種觀念必須能夠跟得上法治發(fā)展的要求，在滿足了形式法治的前提下，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法必然是發(fā)展公安法文化的基本道路。

（三）限制公權(quán)力，保障私權(quán)利是發(fā)展公安法文化的現(xiàn)實(shí)要求

公權(quán)力與私權(quán)利相比，私權(quán)利極其容易受到公權(quán)力的侵害，在政治生活中，要很好地保障公民個(gè)人自由和權(quán)利，必須對(duì)公權(quán)力進(jìn)行制約，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，只有通過(guò)對(duì)行政權(quán)力嚴(yán)格控制來(lái)制約公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的限制，法治目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過(guò)幾代共產(chǎn)黨人的不懈努力，無(wú)論是與100年前相比，還是與70年前相比，或者與30多年前相比，中國(guó)社會(huì)總體面貌確實(shí)發(fā)生了翻天覆地的變化。形勢(shì)變了，制度和道德應(yīng)當(dāng)隨之而變，如果不變，“即為民妖”，成為人的桎梏。自十八大以來(lái)，黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，這一布局和規(guī)劃對(duì)公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)都提出了更高的要求。要推動(dòng)布局的全面實(shí)現(xiàn)，公安事業(yè)必須在現(xiàn)有的條件下深化改革以開(kāi)創(chuàng)新局面，取得新發(fā)展。至2015年2月，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)）》中央政治局會(huì)議審議后通過(guò)，耗時(shí)近9個(gè)月時(shí)間。此次公安改革堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的原則，從著力完善現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，著力推進(jìn)公安行政管理改革，著力建設(shè)法治公安等方面著手，指出了公安改革總目標(biāo)。此次公安改革是由時(shí)代需求所推進(jìn)的，順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展和人民的要求，對(duì)于人民群眾切身利益的維護(hù)、公安隊(duì)伍活力的激發(fā)、公安戰(zhàn)斗力的提升、社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)及國(guó)家的長(zhǎng)治久安都有著重要意義，也直接決定了今后公安工作的方向與目標(biāo)，對(duì)于建設(shè)平安中國(guó)和法治中國(guó)也有著深遠(yuǎn)的歷史意義和重大的現(xiàn)實(shí)意義。從改革的框架意見(jiàn)中，可以看到，在未來(lái)公安事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)將呈現(xiàn)更多的科技型、服務(wù)型特點(diǎn)，執(zhí)法過(guò)程也將更加注重以人為本基本理念，公權(quán)力將得到進(jìn)一步地限制，私權(quán)利也將得到更大程度地保障。對(duì)于公安法文化來(lái)說(shuō)，在依法治國(guó)時(shí)代背景之下，理應(yīng)有自己的一些變化。在以人為本的發(fā)展觀念里，限制公權(quán)力，保障私權(quán)利是發(fā)展公安法文化的現(xiàn)實(shí)要求。該《意見(jiàn)》的通過(guò)，標(biāo)志著我國(guó)公安法文化的發(fā)展又迎來(lái)了一個(gè)新的發(fā)展機(jī)遇。

（四）法治觀念形成是公安法文化的發(fā)展目標(biāo)

法治就是指利用法律來(lái)治理社會(huì)，法律具有絕對(duì)的統(tǒng)治地位和權(quán)威，任何組織、個(gè)人都不享有法律之外的特權(quán)，更不得凌駕于法律之上，包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、政府官員在內(nèi)，政府組織和國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守法律。依法治國(guó)要求任何組織和個(gè)人都要依法辦事，人們的自由和合法權(quán)利受法律的保護(hù)，違法行為也必將受到法律的懲罰。公安機(jī)關(guān)作為重要的執(zhí)法隊(duì)伍，公安法文化的內(nèi)容直接影響公安機(jī)關(guān)執(zhí)法方式與態(tài)度的選擇。公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，對(duì)維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)秩序穩(wěn)定、公民人身自由及合法財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵害都有著重要作用，在執(zhí)法過(guò)程中，必然需要其嚴(yán)格遵守法律制度以防止對(duì)正常秩序造成侵害。2014年10月，黨在十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威在于實(shí)施；各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開(kāi)展工作；堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)；推進(jìn)法治專門(mén)隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化；堅(jiān)決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為，為建設(shè)法治中國(guó)而奮斗。法治觀念形成同樣是公安法文化的發(fā)展目標(biāo)，在依法治國(guó)背景下，公安機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，必須遵守以下規(guī)則：第一，行使權(quán)力必須以法律依據(jù)作為行動(dòng)指南，法無(wú)規(guī)定不可為；第二，行使權(quán)力要有一定的邊界限制，不得超過(guò)維護(hù)公共秩序的必要程度；第三，權(quán)力的行使要合乎一定的比例，要符合公平正義的要求；第四，有權(quán)力就要有制約、有責(zé)任，保障公民權(quán)利和加快法治進(jìn)程時(shí)，公權(quán)力的行使必須受到制約，違法行使就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；第五，權(quán)力救濟(jì)渠道要通暢，當(dāng)公民的權(quán)利因國(guó)家權(quán)力的不當(dāng)行使受到侵害時(shí)，對(duì)侵害的權(quán)利要有補(bǔ)救和恢復(fù)的保障制度。

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責(zé)任編輯：張咪

D922.14

A

1672-1195（2016）03-0072-（06）

2016-12-10

楊宗科（1963-），男，陜西岐山人，陜西警官職業(yè)學(xué)院院長(zhǎng)、教授，博士，主要研究方向：法學(xué)理論，立法學(xué)；張永林（1989-），男，陜西柞水人，陜西警官職業(yè)學(xué)院法學(xué)院助教，碩士，主要研究方向：公安學(xué)，治安學(xué)。

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.03.015