徐曉靜++付光輝

摘要：以南京市為例，建立集體土地上房屋征收政策調整中的_社會穩(wěn)定風險評估指標體系，對目前集體土地上房屋征收政策調整中容易出現(xiàn)危害社會穩(wěn)定的風險作評估，為預防和解決房屋征收政策調整產(chǎn)生影響社會穩(wěn)定的風險提供借鑒。通過問卷調查法、云模型等方法得出：南京市集體土地上房屋征收政策調整風險較小，但是仍存在引發(fā)社會不穩(wěn)定的高風險因素，因此需做好風險防范措施。社會穩(wěn)定風險評估在決策領域起到提高決策的嚴謹性、科學性，維護社會穩(wěn)定，推動社會和諧、健康發(fā)展的重要作用。

關鍵詞：征收政策調整；社會穩(wěn)定風險；云模型

DOI：10.16315/j.stm.2015.06.005

中圖分類號：C934

文獻標志碼：A

社會穩(wěn)定風險評估是黨政機關在政策制定、出臺前不可或缺的重要環(huán)節(jié)，2012年，中辦發(fā)2號文對重大決策風險評估作了詳細規(guī)定；十八大、十八屆三中全會報告相繼提出建立、逐步完善重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制；近日，十八屆四中全會上又建議把風險評估納入重大決策法定程序中?？梢?，風險評估已經(jīng)受到了黨和國家的高度關注。

我國正處在社會轉型時期，諸多社會矛盾頻發(fā)，各領域都隱藏著誘發(fā)風險的因素，尤其是重大政策，其實施的結果很可能影響社會穩(wěn)定。由目前的經(jīng)濟社會建設趨勢看來，征收政策無疑是重大政策中的一個重心，這就需要未雨綢繆，把風險評估機制納入到房屋征收制度中，即對房屋征收政策調整涉及到影響社會穩(wěn)定的方面作風險評估，這對從根本上防范及減少社會矛盾，改善當前房屋征收中群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)象，促進科學、民主決策，建設和諧社會，具有深遠影響。

l 社會穩(wěn)定風險評估相關綜述

經(jīng)濟安全預警方面最早研究社會穩(wěn)定風險評估。目前國內外對于社會穩(wěn)定風險的研究對象主要為某一特定領域或具體建設項目、評估機制及制度以及評估指標體系等。房屋征收政策調整中對危害社會穩(wěn)定的風險因子評估要考慮政策調整合理性、合法性、可行性、安全性和可控性等多層次的多種因素，需要評價的指標多而復雜、且較為模糊。綜觀風險評估研究成果，現(xiàn)有的評價方法包括：故障樹分析、人工神經(jīng)網(wǎng)絡、模糊綜合評價、蒙特卡羅分析法、層次分析法、風險矩陣法和灰色系統(tǒng)理論等研究方法。然而，這些方法往往得到的是單純的定量或定性評價結果，存在評價結果準確度不高等弊端。即便基于定量方法與定性方法相結合的評估，常常在做定性評價時，將定性部分融合進抽象的數(shù)學框架中，影響了評估的可操作性。李德毅等將云模型（Clouds Model）應用于風險及威脅等級評估和預警之中，認為云模型能有效地處理模糊信息，方便地進行定性向定量的轉換。鑒于此，本文利用云模型評價法將風險評估指標的定性描述轉換為定量測度，以南京市集體土地上房屋征收政策調整為研究對象，構建云模型綜合評價指標模型，對南京市集體土地上房屋征收政策調整社會穩(wěn)定風險進行評價，最后針對可能誘發(fā)風險的因素，提出相應的防范與化解措施。

2 集體土地上房屋征收政策調整中社會穩(wěn)定風險評估

2.1 指標體系建立

國務院明確提出對重大事項作社會穩(wěn)定風險評估要求，主要從以下4個方面進行評估：合法性、合理性、可行性以及可控性。

因此，集體土地上房屋征收政策調整需要具備以下條件。

1）合法性。合法性，是進行政策調整的重要保證。一般來說，合法性要求政策調整的決策應該由公眾參與、程序合法。公眾參與是指是否征求廣大群眾的意見；程序合法性是指政策調整的決定是否公開、是否經(jīng)過可行性論證、信息是否公開、手續(xù)是否齊全等。

2）合理性。張潔在研究土地征收社會穩(wěn)定風險時，指出補償標準的合理性會影響政策的執(zhí)行。高玫等認為重大政策是否符合社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，是否具有連續(xù)性、穩(wěn)定性應該作為重大政策社會穩(wěn)定風險評估的主要內容。

3）可行性。群眾間的攀比是影響政策實施的重要風險點，是否會引起群眾間的攀比是指政策調整前后，出現(xiàn)征收補償差價較大，引起群眾的攀比心理，可能提補差的要求。重大政策調整與實施的可行，離不開群眾的支持，所以應注重保護大多數(shù)群眾的利益，以及關注群眾對各項補償安置政策和標準的滿意度等。

4）可控性。是否存在造成集體上訪或群體性事件、是否有相應的防范措施和應急處置預案是關系政策的順利實施的重要風險要素。是否存在造成集體上訪或群體性事件風險指在政策決策、房屋征收補償、征收執(zhí)行、征收拆遷等環(huán)節(jié)是否存在群眾大規(guī)模集體上訪的風險。是否有相應的防范措施和應急處置預案是指針對風險評估結果，有針對性地制定風險防范措施和應急處置預案，，對突發(fā)事件及時作出響應和處置，避免風險事件進一步擴大，最大化地減少風險事件造成的損失，提高積極防范社會風險的意識。完善的應急預案能夠在一定程度上降低政策調整時的風險。

綜上所述，構建了集體土地上房屋征收政策調整社會穩(wěn)定風險評估指標體系，如圖1所示。

2.2 云模型評價法步驟

云是由期望、熵和超熵（Ex、En和He）來表征，該組數(shù)值描述了定性知識的定量特征。

1）建立評價指標體系（X：系統(tǒng)指標集）。

X=（xl，X2，…xn），其中：Xi（i∈[1，n]）是系統(tǒng)的第i個指標。

xi=（xi1，Xi2，…Xim），其中：Xij（j∈[i，m]）是x的第j個指標。同理，得到多層次評估指標體系，如圖1。

2）定性評語集的云模型表示。

設定性評價集為{小，較小，一般，較大，大}5個等級，采用兩端約束法來確定云參數(shù)。如：某個評語的約束是[Vmin，Vmax]，則由公式（1）和（2）可算出云的期望值和熵：

期望值Ex（評語）=（Vmin+Vmax）/2， （1）

熵值En（評語）=（Vmax-vmin）/6。

（2）

對于中間區(qū)段的3個評語用對稱云模型來描述，由公式（1）和（2）計算所得；2端的兩個評語（小、大）則通過半云模型進行描述，即令其期望值直接分別取“0”和“1”，熵值取相應對稱云模型熵值的1/2 。設定評價集所對應的數(shù)域空間∈[O，1]，將[0，1]等分成5段，每段對應一個相應的評語。

由此，可計算出每個定性評語所屬區(qū)間及其期望值及熵值，如表1所示。

3）專家定性評估。通過t位專家就評價指標體系中每個指標作評價，得到定性評語。

4）定性評語向定量的轉換。根據(jù)表1，將t位專家的定性評語轉換成由期望值構成的決策矩陣s，則xij指標各自對應的一維云模型的云參數(shù)如下：

5）多層次綜合云的表示。假設系統(tǒng)中有n個相鄰云模型，經(jīng)公式（5）和（6）計算出n個云模型的綜合云K的期望值和熵值：其中：W1，W，2…，Wn為指標的權重，n為指標的個數(shù)。

按照上述理論結合公式（5）和（6），能夠計算出基于云模型的各個層次里的所有指標的期望值及熵值，逐層遞推，最后得到目標層評估結果。

6）分析評測結果。在云模型中，代表定性概念的理想的點就是期望值，將所有指標的期望值輸進評測云發(fā)生器后，如圖2所示，根據(jù)云滴對應云對象的位置，就可以對每個指標進行定性判斷。

7）確定風險等級。鑒于標準云模型在評判中起到標尺的作用，本文通過將Ex值結合設定的基于黃金分割的模型驅動法設定標準云模型，比對標準云模型的標尺，據(jù)此判斷南京市集體土地上房屋征收政策調整社會穩(wěn)定風險等級。文章將風險評價集設為5個等級，相應的云模型，如表2所示。

表2云標尺評價等級模型及云模型示意

2.3 南京市集體土地上房屋征收政策調整中社會穩(wěn)定風險評估與分析

1）政策調整內容與風險分析。本輪政策調整內容主要體現(xiàn)在3個方面：一是引入了市場化評估制度。對原房補償款采用了重置價結合成新的估價方法進行評估，調整了政府指導價的模式，解決了補償價格偏低且難以實現(xiàn)動態(tài)調整的弊端。順應社會發(fā)展趨勢，風險較小。二是提高了被拆遷群眾安置房申購的得房率。通過對原房補償款的評估及提高購房補償款與安置房價格的掛鉤比例。存在部分群眾可能會要求按照新政策補償，如果要求得不到實現(xiàn)，可能出現(xiàn)上訪、甚至會出現(xiàn)群體性事件。三是刪除了撤組剩余土地上房屋補償適用征收集體土地涉及房屋補償安置政策。容易引發(fā)撤組剩余土地房屋權利人攀比的心理。

2）南京市集體土地上房屋征收政策調整中社會穩(wěn)定風險評估?；谏衔奶岢龅募w土地征收政策調整社會穩(wěn)定風險評估指標體系，如圖l所示，進行南京市集體土地上房屋征收政策調整社會穩(wěn)定風險評估。

邀請相關領域的10位專家對南京市集體土地房屋征收政策調整社會穩(wěn)定風險評估指標體系中11個Xij指標狀態(tài)進行評價，評測結果，如表3所示。

用云模型進行定性評語向定量的轉換。按照表1，把表3的各個指標的定性評價轉化為定量表示值，可得到由評語的期望值構成的決策矩陣S。

利用公式（3）和（4），求出南京市集體土地涉及房屋征收政策調整社會穩(wěn)定風險評估指標體系中11個Xij標對應的11個一維云模型。如指標x11（程序的合法性）云模型的期望值ExX11及熵值EnXl1計算如下：

依次可求出其他Xij指標的期望值及熵值，如表4所示。

本文認為南京市集體土地上房屋征收政策調整社會穩(wěn)定風險評估指標體系中的4個層次的指標是從不同角度代表征收集體土地上房屋政策調整社會穩(wěn)定險瞼評估的典型指標，同等重要，所以本文賦予各個層次的指標一樣的權重。根據(jù)公式（5）和（6）可得到指標xi的云模型的期望值及熵，如表5所示。

最后得到目標層X——南京市集體土地上房屋征收政策調整社會穩(wěn)定風險云模型的期望值ExX=0.607。將得到的期望值與表2云標尺評估云進行相似性對比，找出最相似的評估云。對比相似度值后，發(fā)現(xiàn)Ex=0.607，與Cloud，（0.691，0.064，0.008）對應的“較小”等級最為相似，據(jù)此判斷，南京市集體土地上房屋征收政策調整社會穩(wěn)定風險的最終風險判斷等級確定為“較小”。

2.4 防范和化解措施

評估結果表明本次政策調整風險較小，可是仍然存在個別可能引發(fā)風險的因素。因此，需要制定詳細的應急處置預案，注意加強政策實施中可能出現(xiàn)的一般的群體性事件防范。主要措施如下：深入解讀政策，保護被征收人的利益；引導農(nóng)民建立合法有效的利益訴求表達渠道；為村民提供法律支持，引導村民利益法律渠道解決問題；補償信息公開、加強就業(yè)培訓，提高群眾生活水平；強化各區(qū)（縣）政府與村組聯(lián)系，確保渠道暢通；建立各有關部門聯(lián)動處理機制等措施。

發(fā)生個體矛盾沖突時，由街道辦事處、村干部為主進行處置，必要時派公安警力配合，其他力量增援。在發(fā)生群體性事件時，現(xiàn)場處置工作由南京市XX區(qū)（縣）政府負責，及時報信息，了解掌握可能引發(fā)沖突的信息，動態(tài)掌握群眾思想。重點人員掌控現(xiàn)場，一旦發(fā)生沖突事件，控制好現(xiàn)場和疏散人員，必要時由公安干警對不聽說服教育人員或惡意組織煽動群體事件的重點人員開展調查。

2.5 應急處置預案

發(fā)生個體矛盾沖突時，街辦、村組干部立即趕赴現(xiàn)場，了解群眾訴求，認真分析原因，做好引導和解釋，丁作，對于當初無法解決的問題，應督促相關部門限期研究解決，對于故意搗亂、鼓動群眾鬧事的個別村民，必要時請公安局合作，協(xié)同其他力量。

發(fā)生嚴重影響社會穩(wěn)定的群體性事件時，應立即做好現(xiàn)場疏散工作，維護好現(xiàn)場秩序，防止矛盾進一步激化；并迅速召開維穩(wěn)工作會議，分析問題發(fā)展趨勢，確定解決對策。對較大規(guī)模的群體性事件，要求有關領導要迅速抵達現(xiàn)場，掌控局面，穩(wěn)定群眾情緒，及時給與處置意見。

3 結論

土地房屋征收政策調整是直接關系到較大范圍的群眾的切身利益、影響社會穩(wěn)定的重大決策，必須進行風險評估，并采取規(guī)避和防范風險的措施。按照風險評估的有關規(guī)定，以南京市集體土地上房屋征收政策調整為例，詳細對社會穩(wěn)定風險評估做一介紹，可供有關方面做類似工作的借鑒。利用風險評估，提高了政策出臺的門檻，提高了決策的嚴謹性、科學性，在決策領域起到防范風險的積極作用，有利于規(guī)避因盲目決策危及社會穩(wěn)定局面的出現(xiàn)，維護社會長治久安，推動和諧社會健康發(fā)展。

對重大政策調整做社會穩(wěn)定風險評估的意義在于對政策調整前后可能出現(xiàn)的危害社會穩(wěn)定的因素先作風險分析和評價，并將評估結果作政策的決策層決定的主要參考；為新政策順利實行提供科學依據(jù)和安全保證，預防和化解發(fā)展中可能產(chǎn)生危害經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的矛盾和問題，確保社會穩(wěn)定發(fā)展，進而開創(chuàng)從“保穩(wěn)定”向“創(chuàng)穩(wěn)定”轉變的局面。