馬紫玉

[摘要]近20年來，隨著全球化進程向縱深發(fā)展，“治理”模式在全球得以廣泛應用與擴展。其中，社區(qū)治理作為一種新型的城市治理模式被廣為實踐。出現(xiàn)了“上海模式”、“江漢模式”、“銅陵模式”等等。本文以治理理論為支撐，從我國城市社區(qū)綜合體制改革的典型模式出發(fā)，分析我國城市社區(qū)綜合體制改革存在的問題，并提出相關對策。

[關鍵詞]治理;城市社區(qū);模式

引言

社區(qū)治理的組織體系和運行機制構成了城市社區(qū)治理體制改革模式，只有構建與城市社會發(fā)展相適應的社區(qū)治理模式，社區(qū)才能健康地發(fā)展。改革開放以后，我國經濟不斷發(fā)展，城市人口不斷增加，城市化水平不斷提高，社會結構也發(fā)生了變化。因而城市社區(qū)在原有的管理體制下也出現(xiàn)了一些問題，這就要求有關部門根據(jù)當前的實際情況，探索適合城市社區(qū)發(fā)展的管理體制，促進城市社區(qū)的健康發(fā)展。

一、幾個相關概念

（1）治理

治理理論興起于20世紀90年代前后的西方國家，現(xiàn)已發(fā)展成熟。治理理論認為各國政府并不完全壟斷一切合法權力，政府之外還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參與經濟和社會調節(jié)。[1]全球治理委員會對治理下的定義是：治理是通過聯(lián)合行動的方式調節(jié)沖突的持續(xù)過程，是各種公共的和私人的機構用以處理公共事務的各種方式的總和。我國學者俞可平對治理下了這樣的定義：“治理是官方的或民間的公共管理組織運用公共權威在一個既定的范圍內維持秩序，滿足公眾需要的過程。[2]

（2）城市社區(qū)治理

隨著中國城市化進程的不斷加快，人們對于城市社區(qū)的建設與治理也十分重視。城市社區(qū)可謂是城市的基層組織，為城市的發(fā)展和建設提供有力的保障。究竟什么是城市社區(qū)？各界學者都有不同的理解。（所謂城市社區(qū)治理就是指在城市社區(qū)范圍內政府、社區(qū)組織、社區(qū)單位、非營利性組織、社區(qū)成員共同管理社區(qū)公共事務的活動。[3]它有以下幾個方面的特征：①城市社區(qū)治理主體的多元化。②權力具有多元化。③方式具有多樣化。④治理呈現(xiàn)網絡化。

（3）社區(qū)管理體制

改革開放以來，我國政治經濟體制改革的不斷深入，作為戰(zhàn)略性問題的社區(qū)管理體制改革也成為中國社會發(fā)展中的一個問題。所謂社區(qū)管理體制，它是以社區(qū)管理基本內容為基礎，由組織結構、職能權限、工作方法相互整合而形成的具有綜合性、系統(tǒng)性的管理制度。十八屆四中全會著重強調了依法治國，將國家的各項事務在法律的規(guī)范下執(zhí)行實施。

二、我國城市社區(qū)管理典型模式

自20世紀90年代中后期，我國民政部門通過在全國設立26個“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”的方式，來推進社區(qū)管理體制的改革。各個實驗區(qū)在結合自己城市和社區(qū)實際的基礎上，進行了相應的探索，取得了一定的成效，形成了各具特色的管理模式。其中，較為典型的是“上海模式”、“江漢模式”、“銅陵模式”等。

（1）上海模式

上海模式通過政府主導的方式，強化擴大街道辦事處的職能，是區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會共同管理社區(qū)的模式。上海模式將社區(qū)定位于街道并與“兩級政府、三級管理、四級網絡”[4]相結合，形成上海模式的社區(qū)管理體制。上海模式分離市、區(qū)兩級政府的一部分職能轉向街道層面，構成由“市政委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社區(qū)治安綜合治理委員會、財經委員會和一個辦公室組成的”[5]四委一辦“格局。

（2）江漢模式

江漢模式體現(xiàn)的是政府和社區(qū)共商共治模式，將基層黨組織、政府、社區(qū)自治組織等管理主體相結合共同管理社區(qū)各項事宜。江漢區(qū)通過創(chuàng)新制度，將街道與社區(qū)的各個部門重新做了界定，明確了街道與社區(qū)的關系是“指導與協(xié)作、服務與監(jiān)督”。要求政府職能部門面向社區(qū)，真正實現(xiàn)“五個下移”，即人員下移、工作重心下移、經費下移、服務下移、監(jiān)督下移。江漢區(qū)為了對其單位和個人進行有效地管理，還建立考核監(jiān)督機制。

（3）銅陵模式

銅陵模式實現(xiàn)了“一個核心三個體系”的社區(qū)組織架構，為政府行政管理與社區(qū)居民自治的有機銜接和良性互動提供了有力的保障。銅陵模式歸結起來即“一個減少、兩個實現(xiàn)、三個完善、四個強化”。具體的是銅陵市銅管山區(qū)撤銷了街道，成立了大社區(qū)，減少社區(qū)管理的層級，通過完善社區(qū)公共服務體系、社區(qū)市場化服務體系和社區(qū)義務服務體系的方式，強化黨的核心功能、居民自治功能、社會管理功能和居委會監(jiān)督功能。[6]

三、城市社區(qū)管理存在的問題

通過上述對我國城市基層綜合體制改革三種典型模式改革情況進行的分析，可以看出這三種典型模式都取得了一定的成效，對整合社區(qū)資源和力量共建社區(qū)作出了貢獻。但就三種模式總體來看，都存在著政府的影子，雖然說政府放了權，但仍然干預著社區(qū)的管理工作。主要問題表現(xiàn)在：

（1）社區(qū)自治不明顯

就我國城市社區(qū)體制改革來說，改的就是讓社區(qū)管理本社區(qū)的各項事宜，不受政府的干涉。但是就上面對我國城市社區(qū)三種典型模式的具體操作來看，雖然政府都有相應的放權，將原來的一些權力下放給社區(qū)，但是就整體來看，政府仍然干預著社區(qū)各個方面的管理工作，有的是政府主導的社區(qū)管理體制，有的是政府和社區(qū)交叉管理的方式。這些都體現(xiàn)了政府并不是完全的放權，社區(qū)根本不是真正的自治。

（2）社區(qū)管理的法制不健全

自1954年12月31日全國常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》后，50年都未改變，嚴重與實際脫節(jié)，阻礙了其功能的發(fā)揮。同樣，1990年頒發(fā)的《居民委員會組織法》也無法完全適應社會發(fā)展的需要，在實踐過程中可能已經超出了法律規(guī)定的范圍，與當前社區(qū)治理的要求也存在著很大的差距。對于一些新興的組織，如：業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理組織、居委會等等之間，也都缺乏法律上的規(guī)范。一定程度上影響了社區(qū)管理機制的形成。

（3）社區(qū)工作人員隊伍建設不完備

社區(qū)工作復雜多樣，涉及層面非常之廣，需要社區(qū)工作人員具備豐富的專業(yè)知識和良好的綜合素質對社區(qū)進行管理。就目前來看，我國社區(qū)的工作人員的文化程度普遍較低，學歷基本都是大專及其以下，在崗位上工作基本是憑借著自己的興趣還有對崗位的熱情，對專門社區(qū)管理方面知識的認識學習少之又少，很難承擔社區(qū)重任。

（4）社區(qū)居民參與性不高

居民是否積極參與社區(qū)活動，對社區(qū)民主程度、法律健全水平以及管理效率都有一定的影響。就目前我國絕大多數(shù)社區(qū)來說，居民對社區(qū)參與的積極性相當薄弱，當考慮到切身利益，很多居民就往往放棄了社區(qū)參與。同時，就參與的人員來看，一般社區(qū)參與的以離退休老年人居多，還有少部分學生自發(fā)的組織參與社區(qū)活動，中青年忙于自己的事情，參與社區(qū)各項事務就相對較少，甚至出現(xiàn)“零參與”現(xiàn)象。

四、完善社區(qū)管理路徑選擇

雖然我國一些城市對社區(qū)綜合體制進行了改革，但是在社區(qū)自治、社區(qū)法制、社區(qū)工作人員隊伍、社區(qū)居民參與性方面仍然存在著一些問題，針對以上出現(xiàn)的問題，提出以下幾點建議：

（1）增強社區(qū)自治能力

在城市社區(qū)綜合體制改革中，政府的干預阻礙了社區(qū)自治能力的增強和提高。為了增強社區(qū)的自治能力，首要的措施就是加強政府放權的力度，支持權力下放給社區(qū)，使得社區(qū)自己管理本社區(qū)的各項事宜，讓政府真正放手。在社區(qū)管理中，政府就應該是“導航者”而不是“掌舵人”，是指引者而不是指揮者和操縱者的角色。政府在社區(qū)管理方面需要指引社區(qū)朝著更好的方面發(fā)展，而不是指揮著、操縱著社區(qū)的前進方向。具體的措施，可以讓社區(qū)自行設置管理條例，自主地采取措施管理社區(qū)各項事宜。只有這樣，社區(qū)才能增強自己的自治能力，真正地實現(xiàn)社區(qū)自治，成為社區(qū)管理的“主人”。

（2）健全社區(qū)管理的法制化

城市社區(qū)管理中，相關的法律、法規(guī)以及條例相對較少，沒有一套系統(tǒng)的、具有時效性的法律規(guī)范著社區(qū)各方面的發(fā)展。這就可能造成社區(qū)管理混亂，沒有相應的約束，可能會對社區(qū)管理造成困擾，阻礙社區(qū)的進步。就這一現(xiàn)象，有關部門應該就目前我國社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀和社區(qū)的實際情況，在原來的有關社區(qū)管理法律、法規(guī)、條例的基礎上進行改革，或者制定一套新的法律規(guī)范文件，比如，制定出規(guī)范人員編制方面的法律法規(guī)，還有完善《居民委員會組織法》，對其結構、功能、范圍進行調整，找出適應當前社會治理的方法。

（3）完備社區(qū)工作人員的隊伍建設

社區(qū)工作紛繁復雜，需要專業(yè)的社區(qū)管理人員和較高綜合素質的工作人員對社區(qū)進行管理。而就我國而言，社區(qū)工作人員恰恰是那些沒有專業(yè)知識和綜合素質較低的人員構成，社區(qū)工作人員的定員和編制相對較少。這都給社區(qū)管理帶來了挑戰(zhàn)。為了完備社區(qū)工作人員隊伍的建設，促進社區(qū)有效發(fā)展，就需要加強培養(yǎng)更多專業(yè)社區(qū)管理人員，提高社區(qū)工作人員的綜合素質。

（4）提高社區(qū)居民的參與性

社區(qū)開展各項事務時，居民常常考慮到自己的切身利益，考慮到是否能給自己帶來利益，在種種原因的驅使下，就會導致很少有人參加社區(qū)組織的各項事務。居民不能積極的參與到社區(qū)的各項事務中來，會影響社區(qū)居民的凝聚力，社區(qū)的和諧化，這時提高社區(qū)居民對社區(qū)事務的參與性顯得至關重要。提高社區(qū)居民參與活動的積極性，對于社區(qū)工作人員來說，就需要積極主動地與社區(qū)居民進行交流，時常詢問社區(qū)居民有無困難，為一些真正困難的居民提供幫助，增強居民的歸屬感。

[注釋]

[1]聶平平.治理理論的語義闡釋及其話語分析[J].江西社會科學，2004（7）.

[2]何水.協(xié)同治理及其在中國的實現(xiàn)——基于社會資本理論的分析[J].西南大學學報（社會科學版），2008（3）.

[3]http：//zhidao.baidu.com/question/347801404.html.

[4]趙勇.城區(qū)政府構建“整體性政府”的路徑選擇——以上海市X區(qū)為例的分析[J].上海行政學院學報，2011（1）.

[5]何海兵.社區(qū)制的理論、實踐與思考[J].華東理工大學學報（社會科學版），2003（2）.

[6]http：//oa.ahxf.gov.cn/xxg/Skin/Skin9/Content.asp？WebID=103&Class_ID=910&LCLass_ID=3558&ID=1131269.