白佳飛,楊繼瑞

(1.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都　610064；2.重慶市土地利用與遙感監(jiān)測(cè)工程技術(shù)研究中心，重慶　400020)

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中國土地制度改革市場(chǎng)化路徑選擇

白佳飛1,2,楊繼瑞1

(1.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都610064；2.重慶市土地利用與遙感監(jiān)測(cè)工程技術(shù)研究中心，重慶400020)

摘要：以分析土地管理制度所處的耕地保護(hù)紅線、快速城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)三個(gè)時(shí)代背景為邏輯起點(diǎn)，研究了在既有制度框架下市場(chǎng)化配置的三種策略：城鄉(xiāng)土地流動(dòng)、耕地資源異地占補(bǔ)平衡和 “飛地工業(yè)模式”。在此基礎(chǔ)上，提出新一輪土地改革市場(chǎng)起決定性作用的改革路徑：城市土地一級(jí)開發(fā)的PPP模式，發(fā)揮集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度引擎作用，宅基地有限市場(chǎng)化配置和市場(chǎng)化思路推進(jìn)征地制度改革。最后，提出政府在土地改革制度環(huán)境建設(shè)中的四個(gè)功能：科學(xué)規(guī)劃、搭建市場(chǎng)交易平臺(tái)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控。

關(guān)鍵詞：土地制度改革；土地市場(chǎng)化；土地改革

土地是財(cái)富之母，土地改革不是單純地重新配置土地資源，而是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行調(diào)整的重要方式和手段，其一旦全面、縱深推進(jìn)必將引起漣漪效益，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面變革[1]?？v觀我國歷史，幾乎所有重大社會(huì)變革都與土地制度改革相關(guān)，近代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土改運(yùn)動(dòng)更是如此，其與建立和鞏固革命根據(jù)地的斗爭(zhēng)密切結(jié)合在一起，重塑了“國家鄉(xiāng)村社會(huì)”關(guān)系，改變了農(nóng)村社會(huì)面貌和基層政權(quán)結(jié)構(gòu)[2]。20世紀(jì)80年底初啟動(dòng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，是我國農(nóng)村土地制度的重要轉(zhuǎn)折，直接奠定了我國現(xiàn)代農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。歷史唯物主義觀啟示我們，任何制度都有其存在和發(fā)展的歷史環(huán)境和條件[3]。在全面建成小康社會(huì)的新時(shí)期，“新五化”與土地都有著千絲萬縷的關(guān)系，土地改革被賦予了啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，開啟新一輪改革制度紅利的歷史使命[4]。討論土地制度，應(yīng)基于當(dāng)前實(shí)踐，把握當(dāng)前所面臨的核心矛盾，深刻理解土地與經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)系，把握歷史脈搏，把土地改革融入全面深化改革的歷史大潮中，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。當(dāng)前，土地領(lǐng)域主要矛盾是人地矛盾引發(fā)的土地資源短缺(有限資源在不同用途之間的優(yōu)化配置問題)和農(nóng)民在土地處置中話語權(quán)缺失[5]。因此，現(xiàn)階段我國土地改革必須在現(xiàn)有土地制度框架內(nèi)，明確時(shí)代環(huán)境約束，遵循市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用的改革原則，優(yōu)化土地資源的配置效率，并就相關(guān)權(quán)益進(jìn)行確認(rèn)、保護(hù)和完善，進(jìn)而服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

一、當(dāng)前我國土地管理制度背景

(一)耕地保護(hù)紅線

現(xiàn)行18億畝耕地紅線，是時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大五次會(huì)議提出：在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，一定要守住全國耕地18億畝這條紅線[6]。耕地紅線最終究源還是糧食安全問題，糧食安全概念是聯(lián)合國糧農(nóng)組織1974年在《世界糧食安全國際約定》首次提出*糧食安全是指保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。1996年11月，糧農(nóng)組織對(duì)這一概念作了新的表述：只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才可謂實(shí)現(xiàn)了糧食安全。。糧農(nóng)組織要求各國政府采取措施，保證世界谷物年末谷物庫存量不低于下一年消費(fèi)量的17%～18%(安全系數(shù))。從國家層面上來講，谷物安全系數(shù)低于17%為不安全，緊急狀態(tài)臨界值為14%[7]。同年，《中國的糧食安全問題》白皮書發(fā)布，提出立足國內(nèi)資源、實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的糧食戰(zhàn)略總綱。2008年，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》發(fā)布實(shí)施，在國家層面對(duì)耕地紅線等土地管理政策進(jìn)行了規(guī)劃確認(rèn)。“18億畝紅線”是國家糧食安全戰(zhàn)略的底線思維，習(xí)近平主席非常重視，指出保障糧食安全是永恒的課題，任何時(shí)候都不能放松，解決13億人吃飯問題，要堅(jiān)持立足國內(nèi)[8]。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)階段，法國重農(nóng)學(xué)派以自然秩序?yàn)樽罡咝艞l，視農(nóng)業(yè)為財(cái)富的唯一來源和社會(huì)一切收入的基礎(chǔ)[9]，隨著科技發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)總規(guī)模大幅提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)的比重逐漸下降，但是其重要性絲毫沒有減弱，是社會(huì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。這就要求把“18億畝紅線”戰(zhàn)略思維，在總體戰(zhàn)略布局中去謀劃思考，有效遠(yuǎn)離或規(guī)避底線才能守住飯碗不端在別人手上的底線[10]，才能更好地掌握戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。

(二)快速城鎮(zhèn)化階段

土地資源有多方面的需求，城市建設(shè)和糧食生產(chǎn)之間的競(jìng)爭(zhēng)最為典型。我國城鎮(zhèn)人口比例由1995年的29.04%增加到2013年的53.7%，隨之而來的是全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由1995年的5 603.6平方公里，增加到2013年47 855.3平方公里，18年間增加了8.5倍[11]。20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略東移，東部沿海城市快速擴(kuò)張，期間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的耕地面積占耕地減少總面積的45.96%[12]；2000 年以后，隨著西部、中部和東北等區(qū)域開發(fā)政策實(shí)施，中西部城鎮(zhèn)也迅速擴(kuò)張，期間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的耕地面積占耕地減少總面積的55.44%[12]。從另一個(gè)角度來看，相對(duì)于農(nóng)村“散漫”建設(shè)用地，城鎮(zhèn)集中利用方式，對(duì)耕地減少有一定的緩解作用[13]。但城鎮(zhèn)一般布局在地勢(shì)平坦的糧食高產(chǎn)區(qū)，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，周邊大量優(yōu)質(zhì)耕地資源被占用*基于這種現(xiàn)象，國土資源和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于切實(shí)做好106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國土資廳發(fā)〔2015〕14號(hào))，要求優(yōu)先啟動(dòng)106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作，后續(xù)開展其他設(shè)區(qū)城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定工作。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1990-2010年20年間，全國建設(shè)用地增加主要分布在黃淮海平原、長江三角洲、珠江三角洲和四川盆地等地勢(shì)平坦、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模為3.18×106公頃，占新增建設(shè)用地總規(guī)模的57.6%[12]。此外，我國城鎮(zhèn)化在達(dá)到70%之前，用地需求持續(xù)加快，已由20世紀(jì)90年代的約200萬畝/年，激增到本世紀(jì)頭10年的300萬畝/年[12]，未來5～10年，城鎮(zhèn)化年均1.05%的增長速度，城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)土地的需求將更進(jìn)一步增大[14]，城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的矛盾將進(jìn)一步凸顯。

(三)生態(tài)文明建設(shè)提檔升級(jí)

土地的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能、生活功能相互關(guān)聯(lián)且不可分割[15]。土地一般可直接發(fā)揮防風(fēng)固沙、保持水土、凈化空氣、美化環(huán)境、維持生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能。隨著國家退耕還林(草)和其他生態(tài)保護(hù)工程的實(shí)施,生態(tài)用地在持續(xù)增加。據(jù)統(tǒng)計(jì),1987-2010年,退耕還林(草)等生態(tài)建設(shè)用地增加導(dǎo)致耕地減少的面積占耕地減少總面積的34.54%,僅次于建設(shè)用地對(duì)耕地的占用比例[16]。但相較于土地空間利用屬性(生產(chǎn)功能)和食物生產(chǎn)屬性(生活功能)的價(jià)值取向,土地支撐自然生態(tài)系統(tǒng)的作用重視不足[17],導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)在各地遭到不同程度的破壞。土地是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體,隨著城鎮(zhèn)霧霾等環(huán)境問題的日益突出,我國新型城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和建設(shè)日益急迫。黨的十八屆三中全會(huì)為了構(gòu)建強(qiáng)化國家生態(tài)安全格局,遏制生態(tài)環(huán)境退化,以“生態(tài)紅線”的高度提出生態(tài)文明建設(shè)[18],要求在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。同時(shí)森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線也將隨之而來[19],其對(duì)土地資源利用配置提出了更高的要求。

二、現(xiàn)有制度框架下市場(chǎng)化配置策略研究

基于當(dāng)前時(shí)代背景,造就了我國現(xiàn)行土地制度的基本框架:以耕地保護(hù)為核心,以用途管制為手段,統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)中最重要的工具就是土地利用規(guī)劃,我國土地利用總體規(guī)劃是自上而下的剛性規(guī)劃體系,通過國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系,層層落實(shí)土地資源配置的空間和規(guī)模目標(biāo),明確了城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍,具有空間分布確定性、規(guī)劃指標(biāo)固定性和實(shí)施管理強(qiáng)制性三個(gè)特點(diǎn)。土地利用規(guī)劃是對(duì)未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地?cái)?shù)量、用地結(jié)構(gòu)、利用方式等方面的預(yù)測(cè)安排,面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定,不可避免造成土地資源配置在區(qū)域、城鄉(xiāng)之間一定程度的扭曲和效率損失。為了彌補(bǔ)土地規(guī)劃剛性所帶來的效率損失,我國在土地管理整體制度框架內(nèi),形成了城鄉(xiāng)土地資源流動(dòng)、耕地資源異地占補(bǔ)平衡、工業(yè)園區(qū)“飛地”模式等三種土地資源市場(chǎng)化的配置策略。

(一)城鄉(xiāng)土地資源流動(dòng)

我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定了城市國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)和用途,形成了城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)。集體建設(shè)用地嚴(yán)格限制用途,真正意義上的商業(yè)開發(fā)被嚴(yán)格控制,必須首先征收或征用為國有土地,以國有土地“市場(chǎng)化方式”來運(yùn)作,農(nóng)村集體建設(shè)用地直接市場(chǎng)化配置方式在現(xiàn)有的制度框架下基本上無路可走。該套制度設(shè)計(jì)為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)提供了基本保障[20]。加上1994年分稅制改革導(dǎo)致地方稅收比重下降和以GDP為核心的政府官員績效考核制度,助推了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴,進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)。在多年的改革探索中,形成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和地票交易制度兩種市場(chǎng)化策略來修正城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的土地資源配置效率損失。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是將擬整治復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地和擬新建的城鎮(zhèn)建設(shè)用地等面積置換,其以項(xiàng)目區(qū)的方式來封閉操作,在保證耕地面積不減少的前提下,將生產(chǎn)效率低效的新增農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率高的城鎮(zhèn)范圍內(nèi),促進(jìn)土地要素與勞動(dòng)、資本結(jié)合,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源利用方式的優(yōu)化配置[21]。增減掛鉤是被嚴(yán)格限制在縣域范圍內(nèi),因此可以說是小范圍、有限的市場(chǎng)化。2013年,國土資源部批準(zhǔn)全國29個(gè)省份開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn),安排指標(biāo)90萬畝,標(biāo)志著建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)全面開展[22]。

重慶地票交易制度*地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)票據(jù)化的形式。。是重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)重要試驗(yàn)內(nèi)容,結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源稟賦的空間非均衡性,根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原則進(jìn)行土地資源利用空間配置,有效實(shí)現(xiàn)了重慶遠(yuǎn)離城市的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)分享重慶都市區(qū)由經(jīng)濟(jì)高度集聚而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益,從而實(shí)現(xiàn)了區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,是一項(xiàng)效率和公平兼顧的制度[23]。地票交易制度改革是發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)土地資源配置中起決定性作用的嘗試,在一定程度上扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村建設(shè)用地閑置、廢棄和城市建設(shè)用地緊張并存的矛盾,在耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有保證的前提下,以市場(chǎng)化的方式發(fā)現(xiàn)農(nóng)村閑置、廢棄建設(shè)用地的價(jià)值,使城鄉(xiāng)土地資源通過市場(chǎng)配置實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌利用、收益共享。地票交易制度相較于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有更大的空間配置范圍,不局限于縣域范圍內(nèi),其可在重慶整個(gè)市域范圍流動(dòng)。同時(shí),地票交易制度將城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤票據(jù)化,從更大的空間范圍內(nèi)增加了城市建設(shè)用地指標(biāo)的來源渠道。2010-2015年,重慶地票累計(jì)交易15.26萬畝,成交額307.59億元,均價(jià)20萬元/畝左右[24]。

(二)耕地異地占補(bǔ)平衡

《土地管理法》確立了占用耕地補(bǔ)償制度,要求非農(nóng)建設(shè)必須經(jīng)批準(zhǔn)才能占用耕地,按照“占多少,補(bǔ)多少”原則,補(bǔ)充數(shù)量相等和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可供開發(fā)的耕地后備資源日趨減少,越來越多的地區(qū),尤其是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū),在本行政區(qū)內(nèi)已無法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)。而部分區(qū)域耕地復(fù)墾潛力和后備資源又相對(duì)豐富,這樣就促成了耕地異地占補(bǔ)平衡市場(chǎng)化配置方式。國土資源部在2009年出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問題的通知》中首次提到“有條件的地區(qū)可積極探索耕地占補(bǔ)平衡市場(chǎng)化運(yùn)作方式”。耕地異地占補(bǔ)平衡有跨縣、跨市和跨省異地占補(bǔ)三個(gè)層次,除跨省占補(bǔ)平衡尚未開展外,跨縣域和市域的占補(bǔ)平衡已經(jīng)開展多年。根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地資源現(xiàn)狀,各地探索模式也不盡相同。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū),如江蘇、浙江、安徽都開展了耕地異地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑探索,其中安徽省建立了省級(jí)層面的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易平臺(tái)[25]。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索,我國已初步建立了一套完整的耕地占補(bǔ)平衡制度體系,不僅通過耕地占補(bǔ)指標(biāo)的交易,籌措了大量耕地保護(hù)資金,實(shí)現(xiàn)了耕地保有量的整體平衡,同時(shí)也為快速城鎮(zhèn)化所需資金、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素高度聚集提供了建設(shè)空間[26]。

(三)“飛地工業(yè)”模式

根據(jù)科斯定理,在交易費(fèi)用為零或者很小前提下,不管權(quán)利初始如何配置,當(dāng)事人之間的自由交易都會(huì)促進(jìn)資源配置的帕雷托改進(jìn)。自上而下層層分解落實(shí)的土地利用規(guī)劃體系,不可能科學(xué)地顧及各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源稟賦。同時(shí),建設(shè)用地指標(biāo)作為我國政府協(xié)調(diào)地區(qū)平衡發(fā)展的重要手段,時(shí)常對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后地區(qū),給予建設(shè)用地指標(biāo)配額上的傾斜。行政力量平衡區(qū)域之間建設(shè)用地指標(biāo),直接后果就是區(qū)域之間的苦樂不均,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)不夠用,從而致使出現(xiàn)大量的非法用地;欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)占用指標(biāo)用不完而出現(xiàn)結(jié)轉(zhuǎn)現(xiàn)象[27]。當(dāng)前東部發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重稀缺, 土地成本劇烈上升, 而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻有大量的建設(shè)用地指標(biāo)沒有利用或者低效利用。在此背景下,發(fā)達(dá)地區(qū)由于發(fā)展空間有限,需要將一些產(chǎn)業(yè)層次相對(duì)較低的企業(yè)遷移出去,欠發(fā)達(dá)地區(qū)則為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,迫切需要產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。因此,“飛地工業(yè)”模式在上海、江蘇等東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn),并逐步擴(kuò)散到中西部內(nèi)陸地區(qū)?！帮w地工業(yè)”是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域輸出項(xiàng)目(附帶項(xiàng)目輸出的有資金、管理等生產(chǎn)要素),欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供土地,以工業(yè)園區(qū)為紐帶和載體,雙方合作開發(fā),共享“飛地工業(yè)”園區(qū)的稅收、GDP等。國內(nèi)比較典型“飛地工業(yè)”園區(qū)有上海外高橋保稅區(qū)、啟東濱海工業(yè)園、湖南長沙汨羅(弼時(shí))產(chǎn)業(yè)園。其中江蘇省應(yīng)用最為廣泛,資源緊缺但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)和資源豐富但發(fā)展落后的蘇北地區(qū),二者“一拍即合”,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),合作開發(fā)建設(shè)了33個(gè)“飛地工業(yè)”園區(qū)[28]。

三、市場(chǎng)起決定性作用:土地市場(chǎng)化改革路徑選擇

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》,標(biāo)志著我國新時(shí)期的土地改革拉開大幕。無論是城市土地還是農(nóng)村土地,在堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的基礎(chǔ)上,讓市場(chǎng)在城鄉(xiāng)土地資源配置中起決定性作用,用市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)土地管理制度重構(gòu)和程序再造,以提高土地資源配置效率,實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的改革路徑。

(一)城市土地一級(jí)開發(fā)的PPP模式

當(dāng)前,在政府經(jīng)營城市思路下,政府依靠對(duì)土地市場(chǎng)一級(jí)開發(fā)的壟斷,加上GDP政績觀驅(qū)使,一些地方政府通過廉價(jià)供地方式招商引資,助推了重復(fù)投資和產(chǎn)能擴(kuò)張。同時(shí),部分城市政府熱衷編制城市和產(chǎn)業(yè)新城規(guī)劃,規(guī)劃出來之后,就通過土地抵押貸款的方式,進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā),隨后優(yōu)先出讓住宅用地開發(fā),消費(fèi)者在政府規(guī)劃指引下,購買住宅,造就一派欣欣向榮景象。更為重要的是該階段是一個(gè)“自娛自樂”的階段,有著很強(qiáng)的自我循環(huán)動(dòng)力,加深了這種趨勢(shì)發(fā)展。在這種情況下,最好的結(jié)果是新城產(chǎn)業(yè)園區(qū)能通過招商方式,成功實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。但是,在經(jīng)濟(jì)全球化分工背景下,一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)能否成功或持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展,很大程度上依靠自身資源稟賦,導(dǎo)致很多園區(qū)規(guī)劃往往不能完全按照政府的美好藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)。比如比鄰的兩個(gè)城市A和B,A城市規(guī)劃汽車產(chǎn)業(yè)園區(qū),B城市也規(guī)劃了汽車產(chǎn)業(yè)園區(qū),兩個(gè)城市都將汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模規(guī)劃的很大,但整體市場(chǎng)份額有限,兩個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)不可能同時(shí)發(fā)展到規(guī)劃預(yù)期的規(guī)模,出現(xiàn)空城、鬼城現(xiàn)象。如果政府一直壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā),不僅有可能造成土地價(jià)格扭曲,也可能嚴(yán)重誤導(dǎo)企業(yè)投資行為,不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。最終,土地升不了值,地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也不可能成功,與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)方向背道而馳。因此,建議采用PPP模式對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行開發(fā),實(shí)現(xiàn)城市土地市場(chǎng)化配置。政府可通過和專業(yè)園區(qū)管理經(jīng)營公司簽訂合作協(xié)議,實(shí)現(xiàn)企業(yè)直接對(duì)開發(fā)區(qū)域進(jìn)行前期規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、市政公用設(shè)施建設(shè)、土地整理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)(招商引資服務(wù))、物業(yè)管理、廠房建設(shè)租賃等“一條龍”服務(wù),形成企業(yè)管理和主導(dǎo)的綜合園區(qū)、主體園區(qū)和產(chǎn)業(yè)港等生產(chǎn)聚集形式。作為市場(chǎng)主體的企業(yè)相較于政府,有著自負(fù)盈虧的經(jīng)營壓力。企業(yè)可自由靈活(政府卻有各種限制)地整合全國乃至全球的產(chǎn)業(yè)專家,跳出政府各自為政和自我為中心的招商怪圈,針對(duì)特定區(qū)域具體情況,緊貼政策導(dǎo)向,通過產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分析、資源匹配性分析、產(chǎn)業(yè)集群分析、產(chǎn)業(yè)類型綜合評(píng)估等技術(shù)措施,為區(qū)域量身定做戰(zhàn)略規(guī)劃方案,結(jié)合工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)實(shí)踐,制定精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略,并依托強(qiáng)大的招商引資和產(chǎn)業(yè)培育能力推動(dòng)落實(shí)。

(二)“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”作為制度引擎,全面啟動(dòng)土地制度市場(chǎng)化改革

土地制度本身具有高度的復(fù)雜性,加上土地問題高度關(guān)聯(lián)性,導(dǎo)致了土地制度體系更顯重要、復(fù)雜。如2015年2月全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)劃暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》,對(duì)土地征遷、宅基地、集體建設(shè)用地制度進(jìn)行改革,需要對(duì)8部法律的24個(gè)條款進(jìn)行修改[29]。任何制度變革,都會(huì)通過互補(bǔ)性關(guān)聯(lián)引發(fā)其他制度連鎖反應(yīng)。對(duì)于當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所面臨的諸多問題,我們不能再實(shí)施零散的改革,應(yīng)抓住牽一發(fā)動(dòng)全身的關(guān)鍵,積極推進(jìn)一些基礎(chǔ)性制度改革,改變?cè)械闹贫染? 從而獲得制度變遷整體收益[30]。而這個(gè)關(guān)鍵,筆者認(rèn)為就是農(nóng)村集體建設(shè)土地入市,是新時(shí)期破除城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)邁出的重要一步。因?yàn)楫?dāng)前集體建設(shè)用地涉及利益最多,矛盾最為集中。當(dāng)農(nóng)村集體進(jìn)行建設(shè)用地入市取得實(shí)質(zhì)性突破,可以取得以下幾個(gè)方面的政策效果:一是打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的市場(chǎng)化流動(dòng),這是根本性突破;二是對(duì)基層政府土地財(cái)政依賴形成改革倒逼趨勢(shì)。在農(nóng)村集體土地直接入市后,政府土地財(cái)政收益就會(huì)被大大削弱(不是沒有,通過設(shè)計(jì)相關(guān)稅費(fèi),在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中保障政府收益),倒逼地方政府調(diào)整城市經(jīng)營發(fā)展模式,進(jìn)而牽動(dòng)全域整體性改革;三是通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,可以直接縮小征地范圍、減少征地矛盾;四是直接增加農(nóng)民收入;五是釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)特性,比如抵押、擔(dān)保權(quán)能,入市融資取得農(nóng)村發(fā)展所需的資金。

(三)明確宅基地福利屬性的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)有限市場(chǎng)化配置

現(xiàn)階段宅基地交易主要以 “流轉(zhuǎn)”的方式來操作,嚴(yán)格限制在本村集體內(nèi)。我們可以設(shè)想,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市,獲得土地增值收入,當(dāng)宅基地被周邊大量經(jīng)營性土地圍繞,這塊宅基地是否可以入市?如果不可以,受到利益驅(qū)使宅基地?fù)碛姓呖赡懿活櫷恋乩靡?guī)劃限制擅自交易,極有可能出現(xiàn)類“小產(chǎn)權(quán)房”或類“城中村”現(xiàn)象;如果可以,宅基地的福利屬性怎么保證。因此,筆者認(rèn)為宅基地改革關(guān)鍵有兩個(gè)方面:一是如何保證宅基地基本的福利性質(zhì)。當(dāng)明確宅基地范圍后,參考城市控制性詳規(guī),對(duì)宅基地建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃明確,比如其可以修兩層房子,只需一層即可保證該戶人家基本居住權(quán),這時(shí)房地合一的產(chǎn)權(quán)證上注明該處宅基地上哪些房屋是用來保障基本居住權(quán)的,限制在市場(chǎng)上流通,或者在征得農(nóng)民同意后集中居住,對(duì)于農(nóng)民集中居住的那部分房屋禁止在市場(chǎng)上流通,以此保障宅基地的福利性質(zhì);二是如何實(shí)現(xiàn)宅基地有限市場(chǎng)化配置。當(dāng)前大量小產(chǎn)權(quán)房不能轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)的根本原因不是土地性質(zhì)問題,如果是用地性質(zhì)問題,可通過補(bǔ)交土地出讓金的方式改變土地性質(zhì)。最根本的原因是小產(chǎn)權(quán)房建筑質(zhì)量問題,因?yàn)楹戏ê弦?guī)的房屋在修建過程中有著嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和過程,而這些是事后無法彌補(bǔ),小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管過程缺失,導(dǎo)致其不可能轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)民宅基地上修房屋,建設(shè)參照城市商品房施工許可和質(zhì)量監(jiān)管方式,在建筑質(zhì)量有保證的前提下,宅基地上面所修房屋,在保障農(nóng)民基本生存權(quán)后,無論是農(nóng)民自己修建,還是村集體集中對(duì)多余宅基地修建,在規(guī)劃中明確,在相關(guān)稅費(fèi)保證下,可以在市場(chǎng)上以買賣或者租賃的方式流通。這樣既能很好實(shí)現(xiàn)宅基地的福利屬性,又能充分發(fā)揮宅基地的其他權(quán)能,增加農(nóng)民收入。

(四)市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式,推動(dòng)征地制度改革

如果農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市成功實(shí)現(xiàn),城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)就一體化,征地制度存在的基礎(chǔ)就將被大大削弱,其范圍必將縮小,只有涉及公共利益用地才應(yīng)啟動(dòng)征地程序。筆者建議公共利益征地也必須實(shí)行市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式,具體方法可是雙方談判(政府和土地所有者)或第三方市場(chǎng)化評(píng)估的方式。沒有理由因?yàn)楣怖婢蛽p害那些被劃入公共利益范圍內(nèi)土地所有者利益。比如,兩塊緊挨的土地,其中一塊是規(guī)劃道路要通過,而另外一塊可直接入市,如果直接入市的土地獲取了大量經(jīng)濟(jì)利益,而因?yàn)楣怖?修路)而被征收的土地得到補(bǔ)償非常低,極有可能激發(fā)更大的征地矛盾。公共利益顧名思義,受益的是公共群體,大家都因?yàn)樾捱@條路而受益,因此因公共利益受損方必須得到和直接入市大體相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償(但政府有強(qiáng)制征收權(quán),這點(diǎn)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地自由買賣有本質(zhì)區(qū)別,這里討論的僅是補(bǔ)償高低的問題),這個(gè)補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)由公共財(cái)政來承擔(dān)。

四、政府功能:建設(shè)好制度環(huán)境

制度是相互關(guān)聯(lián)和相互依賴的,一項(xiàng)新制度嵌入到穩(wěn)定的現(xiàn)有制度體系中,整個(gè)制度體系的均衡性和穩(wěn)定性就隨之改變,理想的制度設(shè)計(jì)和刻有歷史烙印的現(xiàn)存制度環(huán)境能否穩(wěn)定“耦合”,是新制度成功的關(guān)鍵。只有相互支持的制度安排才是可維持和富有生命力的制度體系;否則完美的制度設(shè)計(jì)可能因“水土不服”,導(dǎo)致高度不穩(wěn)定[31]。土地制度亦如此,當(dāng)前土地制度改革單兵突進(jìn)的改革不可能成功,必須改革配套措施跟進(jìn),相互支持配合。政府主體能動(dòng)性主要體現(xiàn)在消除那些阻礙市場(chǎng)起決定性作用的既得利益藩籬,為市場(chǎng)發(fā)揮作用創(chuàng)造一個(gè)更好的制度環(huán)境,使改革能夠整體協(xié)調(diào)系統(tǒng)推進(jìn)。

(一)科學(xué)規(guī)劃,并嚴(yán)格執(zhí)行

土地利用規(guī)劃是發(fā)揮土地資源市場(chǎng)化配置方式的基礎(chǔ),是用途管制、嚴(yán)守耕地紅線、生態(tài)紅線的根本手段。在允許集體建設(shè)用地入市后,各農(nóng)村集體組織和農(nóng)民就成為土地一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)者,上市土地選擇、先后順序安排、用地類別等核心問題都會(huì)牽扯到利益多寡的問題,這些都會(huì)給土地利用規(guī)劃帶來全新的挑戰(zhàn)。建議在成熟規(guī)劃制度的基礎(chǔ)上,建立一套科學(xué)的規(guī)劃編制、規(guī)劃修訂以及規(guī)劃失誤后的補(bǔ)救機(jī)制。當(dāng)前,面臨兩個(gè)較為突出的問題:執(zhí)法不嚴(yán)和耕地質(zhì)量控制不力。目前依靠遙感監(jiān)測(cè)技術(shù),可迅速甄別不符合規(guī)劃和政策的用地,但如果甄別后處罰措施跟不上,對(duì)規(guī)劃剛性將造成較大的損害。另一方面是耕地質(zhì)量控制難度大,無論是增減掛鉤、異地占補(bǔ)平衡,還是地票等諸多制度創(chuàng)新,均涉及到耕地質(zhì)量的這個(gè)本質(zhì)問題,從數(shù)量上來講,相對(duì)比較好控制,在監(jiān)管中,必須在耕地質(zhì)量上多下功夫。

(二)搭建市場(chǎng)交易平臺(tái),進(jìn)行價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能

建議地方政府在國有土地交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上,增加農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的服務(wù)、管理功能,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺(tái),實(shí)現(xiàn)國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地“同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理”。市場(chǎng)交易平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)信息收集和發(fā)布,同時(shí)可建立法律顧問、政策咨詢、糾紛調(diào)解等配套機(jī)構(gòu)。依靠公開統(tǒng)一的交易平臺(tái),通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)交易方式,達(dá)到集體土地價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。

(三)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體關(guān)系

土地改革核心問題是土地增值收益的分配問題,農(nóng)村土地制度改革必須切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益,在此基礎(chǔ)上通過集體權(quán)益分配體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織利益,并設(shè)計(jì)相關(guān)稅費(fèi)兼顧國家利益。在本輪土地改革中,要理性務(wù)實(shí)面對(duì)產(chǎn)生的各方利益訴求,把蘊(yùn)含在基層實(shí)踐的利益分配和化解矛盾的經(jīng)驗(yàn)做法,總結(jié)提煉上升為規(guī)范性制度固化。政府應(yīng)搭建好利益分配和協(xié)調(diào)的整體框架,穩(wěn)定的改革框架和分配預(yù)期能夠讓各利益相關(guān)方有穩(wěn)定的預(yù)期,形成共識(shí),取得最大公約數(shù),對(duì)降低改革過程的交易費(fèi)用有著非常重要的作用。

(四)做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管控

土地關(guān)聯(lián)的利益格局日趨復(fù)雜,深刻影響著各級(jí)政府利益和民眾的切身利益,敏感不確定因素增多,再精心的制度設(shè)計(jì),改革也不可能實(shí)現(xiàn)百分之百的精準(zhǔn),總會(huì)出現(xiàn)各種各樣始料未及的問題。土地改革在小范圍試點(diǎn)中,要對(duì)利益相關(guān)方做充分的調(diào)研,尤其是農(nóng)民,摸準(zhǔn)他們的改革意愿和訴求,排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),在改革方案設(shè)計(jì)中要建立風(fēng)險(xiǎn)排查、評(píng)估和處置機(jī)制,將風(fēng)險(xiǎn)和矛盾管控轉(zhuǎn)移,通過相關(guān)利益者的廣泛參與,穩(wěn)妥決策、慎重實(shí)施,將土地改革風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度,做到整體可控,不犯歷史性錯(cuò)誤。著重評(píng)估農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地入市和征地制度改革對(duì)地方財(cái)政的影響,避免對(duì)現(xiàn)有政策體系造成較大沖擊,引發(fā)系統(tǒng)性、連鎖性風(fēng)險(xiǎn)。

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BAI Jia-fei1，2,YANG Ji-rui1

(1.SchoolofEconomics,SichuanUniversity,Chengdu610064;2.ChongqingEngineeringTechnologyResearchCenterofLandUseandRemoteSensing,Chongqing400020,China)

Abstract：This paper studies three strategies (namely urban and rural land transferring, balance of cultivated land’s occupation and compensation in different region, and enclave industrial model) during the market allocation under the existing institutional framework from the point of the red line of farmland protection, rapid urbanization and ecological civilization construction. Then, it puts forward a reform path on which market plays a decisive role during the new land reform, which are PPP mode of urban land development, bringing the collective profit-oriented land entering the market into play, limited market allocation of homestead, reformation of land expropriation system pushing by market ideas. Lastly, it proposes four functions of the government during the system construction of land reform, which are scientific planning, setting up the market trading platform, coordinating interests and risk assessment and controlling.

Key words：land system reform; land market reform; land reform

中圖分類號(hào)：F325.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107(2016)02-0014-07

作者簡(jiǎn)介：白佳飛(1985-)，男，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目:國土資源公益性行業(yè)科研專項(xiàng)(201311006)；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(09AZD027)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(11JZD017)

收稿日期：2015-07-15

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.02.03