楊玉純

摘 要：現(xiàn)下一系列社會、經(jīng)濟問題都源自于農村土地制度的缺陷，土地改革已迫在眉睫。十八屆三中全會對全面深化改革多次強調，對改革土地制度的目標與方向明確指出。所以要以農村土地改革為中心穩(wěn)定與明晰農地產權、打造統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場、破除政府壟斷土地市場，完善管制土地用途、規(guī)劃利用土地的配套法制。本文依據(jù)農村改革土地制度的經(jīng)驗，為其缺陷找到改革的著力點。

關鍵詞：社會；經(jīng)濟發(fā)展；土地改革；征地制度

十八屆三中全會對改革土地制度指明了大方向，就是把更多財產權給予農民，構建城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)一市場。 會議對應通過相關決定指明，用途與規(guī)劃在符合管制的情況下，允許農村入股、租賃及出讓集體建設用地，與國家土地一起實行同價同權、同等入市。要將征地程序合規(guī)、征地范圍縮小，對被征地農民規(guī)范、合理保障機制。改革在國家、個人及集體之間分配土地增值的機制，將個人收益適當提高。將更多財產權給予農民，確保集體經(jīng)濟中農民的權利，廣泛引導農民股份合作，在集體資產中賦予農民占有股份、有償退出、收益，以及繼承、擔保、抵押權，穩(wěn)妥慎重的推進農民轉讓、抵押住房產權，摸索出增加農民財產性收入的更多道路等。如此舉措皆是為了推進改革農村土地、對農民確保土地權，最終實現(xiàn)同價、同權的城鄉(xiāng)土地，讓農民共同分享城市化后的土地增值。

1 對農村改革土地制度的經(jīng)驗

1.1 對土地公有制堅持不動搖，貫徹基本經(jīng)營制度

生產資料公有制是中國特色經(jīng)濟制度的基礎，亦是勞動者集體所有制與全面所有制。在農村土地必然是重要生產資料，堅定不移的貫徹國家擁有農村土地與類型不同的集體所有制，這樣農村公有性質的經(jīng)濟制度才可確保。在對農村土地制完善、穩(wěn)定中，即使農村實現(xiàn)多元化形式的土地使用權，但一定要不動搖農村公有性質的土地制度，在農村深化改革土地制度時，這根紅線絲毫不動搖。

1.2 對經(jīng)營制度完善，促成生產關系相適生產力發(fā)展

縱覽我國農村變革土地制的辛酸史，生產力發(fā)展的身影伴隨每次變革中，而每次變革又促成生產力不同程度發(fā)展。伴隨變化的農村經(jīng)營模式、組織形式及發(fā)展方式，農村正在漸漸完善土地制度，對農村經(jīng)營制度賦予新蘊意，使農業(yè)生產要素激發(fā)出強大動力，實現(xiàn)農村高級化的生產關系，最終達到現(xiàn)代化農業(yè)生產。

1.3 維護農民利益不放松

農業(yè)生產中土地是重要生產資料，既是確保國家糧食安全基礎，又是農民的飯碗與命根子。在農業(yè)大國的我國，農民沒有土地社會必然不穩(wěn)。對農村改革土地制度的落腳點、出發(fā)點就是增進與維護農民利益，操作層面上一定要緊密結合維護農民利益與創(chuàng)新制度。改革農村土地制度既要相適農村發(fā)展生產力的要求，又要保障農民穩(wěn)健提高收益。

1.4 對群眾創(chuàng)新精神要切實尊重

農村生產力中農民是最為活躍的，他們是直接經(jīng)營土地的人，農民的基本生產要求反映在農村土地制度上。我國農村歷次創(chuàng)新土地制度，皆是生產實踐中基層群眾首創(chuàng)試驗的，經(jīng)驗積累后，由國家以立法或政策形式推廣到全國，土地經(jīng)營的新制度才漸漸構建起來。在農村繼續(xù)推進改革土地制度，必須將群眾創(chuàng)造力盡可能發(fā)揮到極致，采取結合政府推動與農民自發(fā)探索的方式。

2 我國農村當前土地制度的缺陷

2.1 集體土地不清的產權主體

作為生產要素的土地與別的生產要素相同，必須產權明晰、流動自由，這樣結合起土地與科技、勞動力及資本就可創(chuàng)造更多財富。土地在我國是實現(xiàn)公有制，亦是農民集體擁有土地與國家擁有土地共存。具體而言，國家擁有城區(qū)土地及法律規(guī)定的其它土地，農民集體擁有城郊、農村土地，以及自留地、宅基地及自留山。農民集體土地所有權歸屬農民集體，應由村委會或集體經(jīng)濟組織管理、經(jīng)營；已歸屬多個集體經(jīng)濟組織的，應由村民組、不同集體經(jīng)濟組織來管理、經(jīng)營；歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民所有的，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級集體經(jīng)濟組織來管理、經(jīng)營。我國透過集體土地所有制內容可知，實際上擁有集體土地的主體在法律上被認定為三種：一是村里所有農民；二是村民小組或各個集體組織的農民；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有農民。顯而易見，這些主體有較強復合型，并且此復合性特征將使主體在把握所有權轉讓時機、行使方式及分配收益上通常會直面選擇決策代理的難題，正因如此發(fā)揮各項所有權的功能將失效。實際上雖然農民對有些土地有產權，亦是承包土地經(jīng)營權，然而實際上農民在財產關系上仍不具備獨立主體地位，作為另外的集體土地產權所有者的集體經(jīng)濟組織只有收取承包費的權益，沒有處置集體土地的權利。因而實際上集體土地并無真正意義上的產權主體。

2.2 征地引發(fā)的農民失地嚴重

據(jù)統(tǒng)計當今社會由征地引發(fā)的矛盾驟然增加，全國各地有七成以上土地上訪案件是征地引發(fā)的。一般征地都是偏低的補償標準，并且多地使用貨幣一次性補償方式，并不給予就業(yè)崗位，農民失地后就此結束分配土地收益權。這些農民在轉移非農就業(yè)中，絕大部分人是較低的勞動技能、文化素質，相對來說就業(yè)面相當窄。這些眾多農民均未參加醫(yī)療、養(yǎng)老保險，往后確保基本生活無憂都成問題。并且失地帶來的貧困對他們下一代會直接有傳代影響。征地補償中十分猖獗的無償占有、截留、少報農民征地款情況常有，以及尋租、暗箱操作頻現(xiàn)都加重了農民失地后的困境?；靵y的補償款分配，浪費土地數(shù)量驚人，并且與民爭利的政府以低價征收高價賣出的方式賺取巨額土地差價，極大損害失地農民權益。很難妥善安置為數(shù)眾多的失地農民未來走向。

2.3 土地經(jīng)營制度不到位

在人口激增的背景下家庭承包土地的經(jīng)營制度不斷縮小土地經(jīng)營規(guī)模，引來了經(jīng)營小型土地的現(xiàn)狀。如此現(xiàn)狀對經(jīng)營規(guī)?；焕?，經(jīng)濟規(guī)模效益難有成效。小規(guī)模經(jīng)營必然造就低下的勞動生產率、程度較低的農業(yè)機械化，不易形成農產品加工鏈，對傳統(tǒng)農業(yè)轉為現(xiàn)代農業(yè)會有重大阻礙。此制度安排使分散狹小的土地束縛了農戶，另外土地遞減肥力的規(guī)律與日趨減少的人均耕地，使農業(yè)一直徘徊在水平偏低的發(fā)展上，加重了二元化的城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構，工業(yè)化進程受阻。除此之外，農戶生產經(jīng)營在當下經(jīng)營制度中還常受地方行政干預，這也損害了農戶自主經(jīng)營權。

3 我國農村當前改革土地制度的著力點

3.1 堅定不移執(zhí)行當前土地所有制

眾所周知，我國農村六十年的實踐發(fā)展表明，農村何時能發(fā)展取決土地產權何時能明晰；土地不清的產權必定阻礙農村發(fā)展。我國實際上法律僅是模糊界定了擁有集體土地的主體，要是征收土地，通常產權主體功能就發(fā)揮無效，并對保護農民土地權益影響深遠。對集體土地正確界定產權代表或所有權人是集體土地明晰產權的關鍵所在。政府部門在對集體土地界定擁有者上，可依據(jù)國家對農村土地確權的相關規(guī)定，全面調查集體土地歸屬，使集體土地明確區(qū)分使用者、所有者，以此對集體土地頒發(fā)使用權證、所有權證，且構建地籍對應檔案。該工作既強化管理集體非農用地，為土地市場培育基礎，又為分配土地收益明確依據(jù)。并且為了將集體農用土地分散性所有者特點克服，還要創(chuàng)建能夠體現(xiàn)農民利益的機制，以農村的民主基層選舉，為農民真正選出利益代表者，并且對選舉農民利益代表者的程序、責任制規(guī)范，做好制約代表農民利益的權力工作，以便平衡各方利益。

3.2 完善征地制度，確保農民失地后的就業(yè)社保機制

征地要對非公益性、公益性的差異性質區(qū)別對待，各地方是有差

（下轉第210頁）

（上接第207頁）

別的。公益性項目可順利推行征地，而集體土地要用在非公益性項目上，就需土地管理部門審核，通過后集體可出讓土地使用權，但要提前與農戶、集體經(jīng)濟組織辦理手續(xù)?？赏ㄟ^招標、協(xié)議及拍賣等形式出讓?？蓪⒊鞘胁疬w補償形式引入到農村征地補償中，依據(jù)集體土地市價來補償，市場是補償?shù)幕A，參照現(xiàn)下土地市價作為補償價格，實現(xiàn)補償公平。加強全程監(jiān)管，保障足額到位土地補償款，嚴令禁止將被征土地方的補償款及其它費用挪用、侵占。政府部門對失地后的農民要施以不同措施為其安排就業(yè)，如同心系下崗職工那般心系失地后的農民。引導他們積極轉換觀念，讓他們來到城市后意識到靠一方土地食一方飯，在城市服務上下好功夫，因人各異、工商結合，鼓勵他們勇敢自謀出路。農民失地后要有組織的培訓他們職業(yè)技術，使他們有一技之長，提高就業(yè)適應性。給失地后的農民構建養(yǎng)老保障，為其解除后顧之憂。籌集其保障基金模式可借鑒城鎮(zhèn)做法，即是失地后的農民個體、集體及政府三方合理分擔、共同出資。

3.3 注重改革土地經(jīng)營制度

我國農業(yè)傳統(tǒng)小規(guī)模方式的生產經(jīng)營與現(xiàn)下農業(yè)生產力完全不相符，擴大經(jīng)營農業(yè)生產規(guī)模與逐漸集中農用土地已是現(xiàn)代農業(yè)的潮流。對農用土地推行適度的經(jīng)營規(guī)模是小農經(jīng)濟改造的重點環(huán)節(jié)。擴大農業(yè)經(jīng)營規(guī)模既與使用現(xiàn)代農業(yè)技術、提升農業(yè)生產率、轉移剩余農戶互為推進，又是一國工業(yè)化路程中的必經(jīng)之道。我國對土地經(jīng)營制度的現(xiàn)下改革要以家庭承包為立足點，亦是將農戶自主經(jīng)營權穩(wěn)定，然而此穩(wěn)定并非讓小規(guī)模土地固定住農戶，它是通過完善創(chuàng)新土地制度，穩(wěn)住聯(lián)產承包制，將條塊分割土地的狀態(tài)打破，使土地使用權突破凝固性、封閉性，促成流轉土地使用權與規(guī)模適度的經(jīng)營土地。這樣既使農民不愿耕地就可將土地有序出讓，又使那些耕地能手有更多地耕種。在農村只有適度配置各生產要素，才能使其最大化經(jīng)濟潛能。

4 結論

綜上所述，我國社會新形勢下農村土地制度存有種種缺陷，對我國農村改革土地制度是我國經(jīng)濟工作重點，需要我們堅定不移執(zhí)行當前土地所有制、完善征地制度，確保農民失地后的就業(yè)社保機制、注重改革土地經(jīng)營制度。

參考文獻

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