王立冠，姜 莉

中央民族大學法學院，北京100081

論集體土地被征收人參與權的法律保障

王立冠，姜 莉*

中央民族大學法學院，北京100081

集體土地征收是事關社會公共利益、國計民生的問題，與城市化建設的順利推進、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定發(fā)展有著密切的聯(lián)系。被征收人合法權益的保護問題是集體土地征收的重點工作，而被征收人合法權益的保障離不開參與權的有效行使。只有讓被征收人參與到土地征收過程中，對土地征收行為進行有效監(jiān)督并提出自身的合理訴求，才能切實保障被征收人的合法權益，促進征地決策的合理公正，從而保障城市化進程的有序開展，維護社會穩(wěn)定。我國目前立法方面對集體土地被征收人參與權的法律保障存在主體范圍不明、權利范圍狹窄、程序保障缺陷等問題，亟需從集體土地被征收人參與權的法律保障現(xiàn)狀出發(fā)，針對被征收人參與權的法律保障存在的立法缺陷，通過法律的制定與修改，明確參與權的主體范圍，擴大并明確參與權的內(nèi)容，完善參與權的程序配置，構建有效的反饋監(jiān)督機制。

集體土地；集體土地征收；城市化；被征收人；參與權

王立冠，姜 莉.論集體土地被征收人參與權的法律保障［J］.西南石油大學學報：社會科學版，2016，18（4）：54-62.

WANG Liguan，JIANG Li.Legal Protection of Land-expropriated Farmers'Participation Right in Collective-owned Land Requisition［J］.Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2016，18（4）：54-62.

引言

集體土地被征收人的參與權，是集體土地被征收人依照法律規(guī)定的程序和方法，直接或間接地參與到集體土地的征收過程中，表達被征收人的需求、主張和利益，并維護自身合法權益的權利。隨著民主法治的發(fā)展和民主意識的普及，行政相對人的程序性權利在土地征收中的價值獲得學界的普遍認可，而參與權則是其中的關鍵權利。集體土地被征收人的參與權不僅有利于維護被征收人的合法權益，更提供了被征收人在土地征收程序中監(jiān)督抑制政府濫用土地征收權的權利基礎。因此，集體土地被征收人參與權的法律保障是切實保障被征收人在土地征收過程中合法權益的基本要求。近年來隨著城市化的不斷推進，集體土地的征收日益頻繁，隨之產(chǎn)生的大量群體性沖突事件，嚴重影響了社會和諧發(fā)展。積極探索集體土地被征收人參與權的法律保障，是完善集體土地征收補償法律制度、緩和現(xiàn)實土地征收矛盾的有效途徑，具有一定的理論意義和實踐意義。

鑒于我國目前立法方面對集體土地被征收人參與權的法律保障存在主體范圍不明、權利范圍狹窄、程序保障缺陷等問題，這將導致被征收人的合法權益被肆意侵犯、集體土地征收的矛盾激化、大量群體性沖突事件發(fā)生。每年進京的征地上訪事件達數(shù)千起，其數(shù)量之大以及近年來的暴力征地拆遷過程中的惡性致死事件反映了農(nóng)民被動參與下其利益受損后的反抗，也側面反映了我國征地過程中農(nóng)民參與缺失的問題突出［1］。學界對盡快出臺《集體土地征收補償條例》并對相關問題進行規(guī)制的呼聲越來越高。在這一領域進行廣泛而深入的研究，可以為集體土地征收過程中被征收人參與權的行使提供理論參考，并將有利于國家立法對該項權利保障的進一步完善。

1被征收人參與權的法律保障現(xiàn)狀

黨的十八大報告提出，要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。公眾參與作為社會管理體制的關鍵部分，其重要性被進一步強化。通過公眾參與實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動，已成為目前我國特色社會主義管理體系的建設目標。據(jù)此觀之，在我國集體土地征收制度弊端眾多、矛盾重重的背景下，被征收人參與權的法律保障是化解諸多矛盾的有益嘗試。

1.1被征收人參與權的法理基礎

被征收人享有參與權符合依法治國、程序公正的要求并且具有重要的意義，這是被征收人參與權的法學理論基礎，它要求不斷促進我國對被征收人參與權法律保障的完善。

1.1.1被征收人享有參與權符合依法治國的要求

從我國的國體和政體來看，權力產(chǎn)生于權利，國家機構行使公權力，為人民服務，對人民負責，受人民監(jiān)督。因此，為了確保公權力的正確有效行使，在公權力行使過程中不能缺乏私權利主體的意志表達，必須通過雙方相互制約限制來達到權利與權力的平衡。在集體土地征收這一充滿權利和權力沖突的過程中，被征收人的參與是進行平衡的重要方式，也是法治中國建設道路上解決權利與權力沖突的有益途徑。被征收人若不能有序并有效地參與，民主法治的實踐將會受到影響，法治中國的建設將受到阻礙。

1.1.2被征收人享有參與權符合程序公正的要求

從我國行政法的基本原則來看，程序公正是實體公正的前提，而程序正當原則要求行政機關應當行政公開，確保公眾參與，履行職責時存在利害關系的應當回避。該原則確保受行政權力影響的人有權參與到權力運行過程中，對行政行為進行監(jiān)督。政府以公共利益為由強制征收被征收人的土地，該征收行為屬于行政行為的范疇，應當受該基本原則的約束。政府的強制征收權使被征收人處于被動的弱勢地位，保證被征收人在土地征收過程中的充分參與，是維護被征收人合法權益的必要法律保障。

1.1.3被征收人享有參與權的價值和意義

被征收人享有參與權具有十分重要的價值和意義。首先，通過被征收人的參與，能將被征收人的意愿傳達給政府，為其提供傾訴意愿的機會，有助于實現(xiàn)公平正義；其次，被征收人對當?shù)氐那闆r更加熟悉，政府官員和開發(fā)商可以吸取被征收人提出的有益意見，提升決策質(zhì)量；最后，被征收人參與到土地征收程序中，可以增加政府征地決策的合法性和民主性，能夠獲取被征收人對于決策的支持，減少與被征收人之間的利益沖突。

1.2被征收人參與權的現(xiàn)行法律規(guī)定

我國現(xiàn)行法律制度對于集體土地被征收人的參與權已有了初步設定和保障規(guī)范，主要通過《土地管理法》、《征收土地公告辦法》、《國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》、《國土資源聽證規(guī)定》等相關法律法規(guī)賦予集體土地被征收人參與權，并對該權利進行相應的保障。

1.2.1《土地管理法》對參與權的規(guī)定

我國《土地管理法》對被征收人參與權方面的規(guī)定主要包括：第一，國家征收土地應當經(jīng)過法定程序批準，再由縣級以上地方人民政府將批準事項進行公告并且組織實施。被征收的土地所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定的特定期限內(nèi)，持土地權屬證書到當?shù)赝恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洟佟吨腥A人民共和國土地管理法》第四十六條：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯?。”。第二，在征地補償安置方案確定以后，地方人民政府應當將其公告，并且聽取被征地的村民和集體經(jīng)濟組織的意見②《中華人民共和國土地管理法》第四十八條：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！?。第三，被征地的集體經(jīng)濟組織應當將征地補償費用的收支狀況及時準確地向該集體經(jīng)濟組織的成員予以公布，并接受集體經(jīng)濟組織成員的監(jiān)督③《中華人民共和國土地管理法》第四十九條：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！?。因此，《土地管理法》賦予被征收人的參與權主要為：被征收人對土地征收方案、補償安置方案的知悉真情權；前往土地行政主管部門登記確認的權利；對征地補償安置方案的提出意見權；對補償費用收支情況的監(jiān)督權。

1.2.2《征收土地公告辦法》對參與權的規(guī)定

我國《征收土地公告辦法》④2010年11月30日國土資源部第49號令頒布《國土資源部關于修改部分規(guī)章的決定》，其中規(guī)定：“為了維護社會主義法制統(tǒng)一，進一步完善國土資源法律體系，決定對以下規(guī)章作出如下修改：一、將《征用土地公告辦法》（國土資源部令第10號）的名稱修改為‘征收土地公告辦法'。二、將下列規(guī)章有關規(guī)定中的‘征用'修改為‘征收'......”將《土地管理法》關于被征收人參與權的有關規(guī)定進一步細化、明確。具體包括：第一，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或其他權利人可以在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內(nèi)向有關政府的土地行政主管部門提出其對征地補償、安置方案的不同意見或者要求舉行聽證會。土地行政主管部門對相關被征收人提出的不同意見應當認真研究，若被征收人要求進行聽證，則應當依法舉行聽證會。經(jīng)研究被征收人意見或者聽證會的舉行，發(fā)現(xiàn)征地補償、安置方案確實需要進行修改的，應當依照法律法規(guī)和批準的征地方案進行相應的修改⑤《征收土地公告辦法》第三條：“征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補償、安置方案應當在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進行公告?！薄墩魇胀恋毓孓k法》第九條：“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內(nèi)向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出?！薄墩魇胀恋毓孓k法》第十條：“有關市、縣人民政府土地行政主管部門應當研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應當舉行聽證會。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規(guī)和批準的征收土地方案進行修改。有關市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償、安置方案報市、縣人民政府審批時，應當附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人的意見及采納情況，舉行聽證會的，還應當附具聽證筆錄?！?。第二，征地補償、安置費用的收支狀況應當及時向本集體經(jīng)濟組織的成員進行公布，以供被征地權利人進行查詢和監(jiān)督。土地行政主管部門應當受理對征地、補償、安置方案公告內(nèi)容的查詢或?qū)嵤┲挟a(chǎn)生的相關問題的舉報，從而接受社會的監(jiān)督⑥《征收土地公告辦法》第十二條：“有關市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償、安置費用撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，有權要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在一定時限內(nèi)提供支付清單。市、縣人民政府土地行政主管部門有權督促有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將征地補償、安置費用收支情況向本集體經(jīng)濟組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人查詢和監(jiān)督?！钡谑龡l：“市、縣人民政府土地行政主管部門應當受理對征收土地公告內(nèi)容和征地補償、安置方案公告內(nèi)容的查詢或者實施中問題的舉報，接受社會監(jiān)督?！?。第三，若土地行政主管部門未依法進行征地、補償、安置方案公告，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人有權依法要求進行公告，否則其有權拒絕辦理相應的征地補償?shù)怯?、補償安置手續(xù)⑦《征收土地公告辦法》第十四條：“未依法進行征收土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)?！?。第四，因未按照依法批準的征地、補償、安置方案進行征地、補償、安置從而引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府進行協(xié)調(diào)；若協(xié)調(diào)不成，則交由上一級人民政府進行裁決①《征收土地公告辦法》第十五條：“因未按照依法批準的征收土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級地方人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施?！薄Ｔ摗掇k法》在《土地管理法》的基礎上，進一步細化了被征收人行使參與權的時限，并賦予被征收人在參與權受侵害后拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)的權利，還可以要求有關人民政府對相關爭議事項進行協(xié)調(diào)。

1.2.3相關部門規(guī)章對參與權的規(guī)定

《國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》規(guī)定，在征地依法進行報批之前，當?shù)貒临Y源部門應當將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等重要事項，通過書面的方式通知被征地的村民及其所在的集體經(jīng)濟組織，同時應當組織被征地的集體經(jīng)濟組織及村民共同對擬征土地上的現(xiàn)狀進行調(diào)查確認。除此之外，還應告知被征地權利人有申請聽證的權利②《國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》第九條：“告知征地情況。在征地依法報批前，當?shù)貒临Y源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶?！钡谑畻l：“確認征地調(diào)查結果。當?shù)貒临Y源部門應對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進行調(diào)查，調(diào)查結果應與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權人共同確認。”第十一條：“組織征地聽證。在征地依法報批前，當?shù)貒临Y源部門應告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關要求組織聽證?！薄Ｔ撝笇б庖妼⒈徽魇杖送ㄟ^聽證參與決定土地征收相關事項的時限區(qū)間擴大到征地依法報批前，有利于被征收人更有效地行使參與權。《國土資源聽證規(guī)定》對被征收人參與聽證的具體程序進行了更加詳細的專門規(guī)定。該規(guī)定分別列舉了土地行政主管部門應當組織聽證和可以根據(jù)需要組織聽證的情形，同時還分別列舉了在報批之前和作出決定之前應當書面告知當事人可申請聽證權利的情形。為被征地權利人合法有序地參與聽證提供了法律保障③《國土資源聽證規(guī)定》第十二條：“有下列情形之一的，主管部門應當組織聽證：（一）擬定或者修改基準地價；（二）編制或者修改土地利用總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃；（三）擬定或者修改區(qū)域性征地補償標準。有下列情形之一的，直接涉及公民、法人或者其他組織的重大利益的，主管部門根據(jù)需要組織聽證：（一）制定規(guī)章和規(guī)范性文件；（二）主管部門規(guī)定的其他情形?！钡谑艞l：“有下列情形之一的，主管部門在報批之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利：（一）擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的；（二）擬定非農(nóng)業(yè)建設占用基本農(nóng)田方案的。有下列情形之一的，主管部門在作出決定之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利：（一）較大數(shù)額罰款、責令停止違法勘察或者違法開采行為、吊銷勘察許可證或者采礦許可證等行政處罰的；（二）國有土地使用權、探礦權、采礦權的許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的；（三）法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的其他情形?！钡诙畻l：“當事人對本規(guī)定第十九條規(guī)定的事項要求聽證的，主管部門應當組織聽證?！钡诙粭l：“當事人應當在告知后5個工作日內(nèi)向聽證機構提出書面申請，逾期未提出的，視為放棄聽證；但行政處罰聽證的時限為3個工作日。放棄聽證的，應當書面記載。”。

通過我國現(xiàn)行立法對集體土地被征收人參與權的規(guī)定，可以看出，我國對集體土地被征收人參與權的立法保障已有初步規(guī)范?，F(xiàn)行相關法律保障主要有兩大優(yōu)點：一是在征地依法報批前，被征收人即可行使參與權，要求舉行聽證，有利切實維護被征收人權利，避免被征收人要求聽證時征地申請已通過審批形成定局，聽證程序淪為形式；二是出臺針對國土資源聽證的具體規(guī)定，切實指導被征收人在具體的時限內(nèi)通過法律規(guī)定的程序申請聽證，行使參與權。

2被征收人參與權法律保障存在的問題

通過對我國關于集體土地被征收人參與權現(xiàn)行立法的分析，可知我國在完善集體土地被征收人參與權方面持有積極、努力的態(tài)度。換言之，努力改善集體土地被征收人參與權的行使，我國已經(jīng)從提前申請聽證的時間和規(guī)范具體聽證程序等方面邁出了重要步伐。但是盡管如此，在相關制度的設計中依然存在一些問題亟需進一步完善，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1參與權主體范圍不明

參與權的權利主體范圍，即被征收人的范圍?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的主體范圍僅限于被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和該集體經(jīng)濟組織的村民。雖然《征用土地公告辦法》對主體范圍的規(guī)定擴展到包括“其他權利人”，但該規(guī)定不夠明確具體。目前學者們對于被征收人的研究范圍大多也僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民。然而在具體實踐中，對被征收土地享有權益的主體，除了被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民以外，還有租賃權人、承包經(jīng)營權人、地役權人等等。當集體土地被征收時，他們的權益極可能會因此受損，而其能否成為參與權的權利主體，法律尚不明確，學界亦存在爭議。主體不明確直接影響土地征收中參與主體的缺位，難以真正維護利害關系人的合法權益［2］。因此，亟需對這一方面加以明確規(guī)定。

2.2參與權內(nèi)容狹窄

土地征收審批決定在現(xiàn)實生活中是非常重要的決定，其通常會改變許多被征收人的生活及其生產(chǎn)勞動，更是關系到土地資源配置、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。被征收人作為財產(chǎn)所有者和公民個人，是土地征收法律關系中的一方當事人，土地征收的審批決定將會對被征收人的財產(chǎn)權產(chǎn)生影響，意味著被征收人的財產(chǎn)權將被公權力強制剝奪。因而，在作出這種重要決定的過程中，被征收人理應有權參與。然而我國當前立法僅賦予了被征收人對制定征地補償、安置方案和非農(nóng)業(yè)建設占用基本農(nóng)田方案的參與權，被征收人在土地征收的其他方面卻無法參與，如土地能否被征收的決定、征地具體面積的決定等關系到被征收人具體利益的土地征收事項。這是參與權內(nèi)容過于狹窄的表現(xiàn)。

參與權內(nèi)容過于狹窄不利于被征收人對土地征收的監(jiān)督，尤其是被征收人無法參與決定土地能否被征收和具體征地面積，這將可能使審批程序面臨一個很大的風險，即當征收申請人提交的申請材料為虛假材料，政府有可能會遭受虛假材料的蒙蔽，從而作出錯誤的決定，最后導致政府形象和威信受到損害。而更重要的是，這將會嚴重損害被征收人的合法權益，甚至引發(fā)不良群體事件的發(fā)生。例如，150名無錫農(nóng)民狀告國土資源部行政不作為案就反映了該風險實際存在［3］。該案中，國土資源部僅審查了江蘇省的書面材料后，經(jīng)國務院批準辦理了同意江蘇省無錫市征收申請所提出土地的批復，但該案中無錫市居然將鴻橋村村民的私有房屋宅基地當作村莊工礦用地上報國土資源部和國務院審批，導致案件的發(fā)生。

2.3參與權的行使存在程序缺陷

我國在土地征收方面實行“兩公告一登記”制度①第一次公告即《征用土地公告》。征用土地公告的內(nèi)容：（一）征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途；（二）征用土地的所有權人、位置、地類和面積；（三）征地補償標準和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補償?shù)怯浀钠谙?、地點。第二次公告即《征地補償、安置方案公告》。國土行政主管部門根據(jù)省或國務院征用土地批準文件批準的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日內(nèi)以村為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。征地補償、安置方案公告內(nèi)容：（一）本集體經(jīng)濟組織被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；（二）土地補償費的標準、數(shù)額、支付對象和支付方式；（三）安置補助費的標準、數(shù)額、支付對象和支付方式；（四）地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；（五）農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；（六）其他有關征地補償、安置的具體措施。補償?shù)怯?。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人應當在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權屬證書（土地承包合同）到指定地點辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人未如期辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補償內(nèi)容以有關市、縣土地行政主管部門的調(diào)查結果為準。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內(nèi)向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。有關市、縣人民政府土地行政主管部門應當研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應當舉行聽證會。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規(guī)和批準的征用土地方案進行修改。有關市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償、安置方案報市、縣人民政府審批時，應當附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人的意見及采納情況，舉行聽證會的，還應當附具聽證筆錄。市、縣人民政府土地行政主管部門應當受理對征用土地公告內(nèi)容和征地補償、安置方案公告內(nèi)容的查詢或者實施中問題的舉報，接受社會監(jiān)督。未依法進行征用土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)。，即對征收土地方案和征地補償、安置方案進行公告，被征收人前往土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。被征收人對于公告事項有異議的，有權申請聽證，對于未進行公告的，有權拒絕辦理登記手續(xù)。盡管現(xiàn)行立法規(guī)定了被征收人通過查詢舉報或聽證會等方式行使參與權，也專門出臺了《國土資源聽證規(guī)定》對聽證參與程序進行詳細規(guī)定，但是具體程序上依然存在諸多弊端，難以滿足被征收人參與征收程序的需求。

2.3.1公告詳盡程度未規(guī)定

我國現(xiàn)行的“兩公告一登記”制度僅規(guī)定了公告中應告知征收土地方案和征地補償、安置方案，并未對應公告事項的詳盡程度作出規(guī)定。這一程序缺陷，給予了行政機關較大的操作空間，對于應當公開的信息通過抽象性規(guī)定進行掩蓋，侵犯被征收人的知情權。若被征收人缺乏有效的信息，其在征地過程中根本無法積極有效地參與，因而進一步阻礙了被征收人參與權的行使。

2.3.2參與方式單一

在參與土地征收決定的方式方面，現(xiàn)行立法僅賦予了被征收人通過查詢舉報或聽證會的方式行使參與權，參與方式過于單一，甚至不能直接和征收申請人協(xié)商征地補償、安置辦法。雖然法律規(guī)定國家可以為了公共利益而強制性征收被征收人的土地，但這并不意味著國家可以單方面強制決定應當給予被征收人的補償金額以及安置辦法，具體的補償金額和安置辦法應當由雙方當事人即被征收人和征收申請人協(xié)商解決。將參與權的行使方式僅限于查詢舉報和聽證會的方式，不利于保護被征收人的參與權，一定程度上限制了被征收人參與決定的積極性。

2.3.3程序效力不足

《國土資源聽證規(guī)定》僅規(guī)定了直接負責的主管人員和其他直接責任人員未依法組織聽證或徇私舞弊、濫用職權的行政處分責任，對于違反聽證程序而作出的行為的法律效力卻未予以明確規(guī)定。該規(guī)定雖然使違反聽證程序的責任人員受到了處罰，但是對于違反聽證程序而作出的行為卻存在放縱其繼續(xù)發(fā)生效力的風險，大大剝奪了被征收人聽證參與權的實效性。

2.4有效反饋監(jiān)督機制的缺失

我國立法雖然規(guī)定了參與權的行使主體、內(nèi)容、方式、時間，但卻沒有成功構建有效的反饋監(jiān)督機制?，F(xiàn)行立法關于有效反饋監(jiān)督機制的缺乏主要體現(xiàn)為對被征收人的反饋監(jiān)督缺乏法定的回應制度?；貞馕吨畬娊蛹{政策和公眾提出訴求要作出及時的反應，并采取積極措施來解決問題［2］。參與權的有效行使關鍵取決于被征收人通過法定反饋監(jiān)督程序提出問題、反映訴求后，政府針對被征收人意見是否作出積極反應和回復。我國立法雖然賦予了被征收人通過查詢舉報或聽證會的方式行使參與權，卻是有參與無回應，是一種表面上的參與，很難發(fā)揮實質(zhì)作用。

例如《國土資源聽證規(guī)定》僅規(guī)定對于在報批擬定的非農(nóng)業(yè)建設占用基本農(nóng)田方案、擬征地項目的補償標準和安置方案時，應當附具聽證筆錄，但是卻并未規(guī)定通知被征收人是否采納聽證意見的具體方式。尤其是對于不采納意見的情況，并未規(guī)定政府應在特定時限內(nèi)以具體的方式告知被征收人并說明理由。除此之外，被征收人雖然享有參與權，但行政機關在聽證程序上享有絕對控制權，聽證筆錄僅供參考，是否采納最終還是取決于政府的裁決。政府作為征地主體，其對聽證筆錄的采納決定是否具有中立性值得懷疑，且違背了“任何人不得做自己案件的法官”的原則①這是英美普通法自然公正原則的內(nèi)容之一，基本內(nèi)涵是：如果一個法官與法庭受理的某一案件有個人利益牽連，那么他就不能審理這個案件。這是保證審判無偏私的必然要求，這就是任何人不得作為自己案件的法官原則。這一原則在大陸法系理論中稱為回避原則。任何人不得作為自己案件的法官的原則不僅適用于司法領域，同樣也適用于行政領域，行政機關在做出行政行為時也必須遵循這一原則。。

有效反饋監(jiān)督機制在實踐中的缺失，輕則導致被征收人的參與意見不能及時得到采納，重則將會導致被征收人的意見在參與程序結束后石沉大海，參與權立法形同虛設。被征收人通過聽證程序提供的意見未被及時采納甚至不被采納，而又由于缺乏政府向被征收人陳述理由的溝通環(huán)節(jié)，使得被征收人難以理解未被采納的原因，嚴重打擊了被征收人行使參與權的積極性，激化了被征收人與政府之間的矛盾。

3完善被征收人參與權法律保障的建議

我國現(xiàn)行立法對被征收人參與權的法律保障存在諸多弊端。有效的參與意味著能保證公眾決策體系或決定過程中盡可能早地注意到那些會影響到他們的建議，公眾清楚地了解通過參與使自己可以對決策作出貢獻的實施情況，公眾有機會和途徑參與并使他們的意見被決策者知曉，公眾可以得到清晰的關于決策作出的原因［4］。因此，如何完善被征收人參與權的法律保障，切實維護被征收人的合法權益，使被征收人真正參與到土地征收的過程中，已成為當前社會普遍關注和討論的問題。通過前文對我國該方面法律保障缺陷的分析，在此提出以下相應的完善建議。

3.1明確參與權主體范圍

在西方國家，被征收人參與權的主體范圍非常廣泛。所有對被征收土地擁有各種權利的人都被包括在內(nèi)，不僅包括被征收土地的所有權人，還包括對被征收土地擁有用益物權和擔保物權等他物權的權利人；不僅包括對土地擁有物權的權利人，還包括對土地擁有債權的權利人［5］。與之相比，我國現(xiàn)行立法除了規(guī)定包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民以外，僅《征用土地公告辦法》規(guī)定包括其他權利人，但未明確規(guī)定其他權利人的范圍。為了全面保護被征收人的參與權，應當明確參與權的主體范圍。

被征收人參與權主體范圍的確定，雖無需一味效仿西方國家將權利賦予得如此廣泛，但對個別密切相關的權利人應當加以明確列舉。除了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民以外，應當增加用益物權人為參與權的行使主體。由于被征收土地的征收將會剝奪用益物權人對被征收土地的特定財產(chǎn)使用權，將會較大程度地影響用益物權人的生產(chǎn)和生活，而造成的損失又是其他方式無法完全等價彌補的。因此，為了保障被征收土地用益物權人的合法權益，當前立法應當將其納入被征收人參與權的主體范圍。對于被征收土地的擔保權人和債權人，由于其合法權益通常為非特定財產(chǎn)權，通過征地補償費用可以進行等價補償，其只需與擔保人和債務人自行協(xié)商即可維護其合法權益，并無將其納入被征收人參與權主體范圍的確切需要。

3.2擴大并明確參與權的內(nèi)容

被征收人作為土地征收法律關系中的一方當事人，土地征收的審批決定意味著被征收人的財產(chǎn)權將被公權力強制剝奪。雖然我國立法賦予了被征收人對制定征地補償、安置方案和非農(nóng)業(yè)建設占用基本農(nóng)田方案的聽證申請和參與權，但是在土地征收的其他方面卻無法參與。尤其是對于是否征收土地以及征收面積的決定，被征收人無法參與協(xié)商。盡管國家為了公共利益需要可以依法強制征收土地，但為了確保征收土地切實符合公益用途，提高征收審批質(zhì)量的同時更好地保障被征收人的合法權利，應當賦予被征收人參與到征收土地以及征收面積的決定中并提出具體意見的權利。防止征收申請人為了自身利益或其他非公共利益進行征收申請，避免出現(xiàn)以公共利益的名義侵害公共利益的現(xiàn)象。

除了擴大參與權的內(nèi)容以外，還應當對參與權的內(nèi)容加以具體明確。實踐中參與權不明確導致出現(xiàn)兩種極端現(xiàn)象，一種為“釘子戶”濫用參與權，漫天要價拒絕被征收，阻礙城市開發(fā)進程，另一種則為被征收人未能表達其具體意見就被強制征收。因此，明確參與權的內(nèi)容至關重要，我國立法應當明確被征收人有權參與一切關系到被征收人具體利益的土地征收事項，對于法律未明確賦予的具體參與權應當不予認可。除此之外，對于法律明確賦予的參與權的行使限度也應當進行相應的規(guī)定。應規(guī)定被征收人應當按照法定程序參與各個具體事項，并規(guī)定被征收人在參與過程中提出的要求應當符合市場供求關系和社會倫理道德。例如規(guī)定對征地補償數(shù)額的異議數(shù)額不得超過其余被征收人意見所提出數(shù)額平均數(shù)的百分之幾。從而既有利于防止參與權濫用，又有利于保障被征收人的合法權益。

3.3完善參與權的程序配置

實體法的公正性必須在程序公正的基礎上才能得以有效實現(xiàn)［6］。參與權作為一項重要的程序性權利，是被征收人行使其實體性權利的基礎和保證。我國現(xiàn)行立法對于參與權行使具體程序的規(guī)定存在諸多弊端，參與程序的完善迫在眉睫?，F(xiàn)行有效的參與權行使程序規(guī)定主要包括：向被征收人公告征地方案與補償安置方案、被征收人申請舉行聽證會、被征收人參與聽證會進行評議和表決、被征收人因不服政府的征收決定而進行調(diào)解或訴訟、調(diào)解或訴訟后的善后處理。對參與權行使程序的個別組成部分應當更加具體化、系統(tǒng)化和法律化，從而完善參與權的程序配置。

3.3.1公告環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行的“兩公告一登記”制度僅規(guī)定了公告中應告知征收土地方案和征地補償、安置方案，并未對應公告事項的詳盡程度作出規(guī)定。為了保障被征收人知情權不受侵犯，有利于其更好地行使參與權，當前立法應當對公告事項的詳盡程度作出具體要求?？s小行政機關的操作空間，防止其對于應當公開的信息通過抽象性規(guī)定進行掩蓋。立法可以先采用概括式規(guī)定公告征收土地方案和征地補償、安置方案時應當公告事項的總體范圍，再通過列舉式規(guī)定應當告知的具體事項和可以根據(jù)需要而告知的事項。這樣就可以保證參與權人能夠完整地獲取其需要知悉的信息。除此之外，立法還應當對公告的地點予以規(guī)范。明確公告地點有利于規(guī)范公告行為，提前告知被征收人取得征地信息的地點，有助于被征收人及時獲取相關征地信息［7］。

3.3.2聽證參與環(huán)節(jié)

現(xiàn)行立法僅賦予了被征收人通過查詢舉報或聽證會的方式行使參與權，參與方式過于單一，甚至不能直接和征收申請人協(xié)商征地補償安置辦法。我國立法應當增加被征收人的參與方式，而不僅限于查詢舉報和申請聽證，例如通過法律規(guī)定被征收人與征收申請人就征地補償安置辦法進行協(xié)商的具體程序。海南省陵水縣黎安鎮(zhèn)在該方面的創(chuàng)新性實踐取得了良好效果。該鎮(zhèn)大墩村以村集體為征地主體進行包干補償，不再由政府挨家挨戶進行補償工作。除了得到高額補償款外，村委會還額外獲得縣政府土管部門給的征地工作經(jīng)費，由政府出資幫助村委會注冊一個有限責任公司，全村村民都是股東。這樣村委會有了充足的資金，就會自發(fā)去測量征地面積，挨家計算實際補償金額，將村民各自的土地補償金補償給村民后，剩余資金歸大家共同共有［8］。如此一來，不僅拓寬了被征收人的參與形式，調(diào)動了各個村民參與的積極性，而且提高了政府征地效率，降低了征地成本。我國立法可以參考該創(chuàng)新實踐給予的啟示，進一步拓寬被征收人的參與方式。

3.3.3善后處理環(huán)節(jié)

經(jīng)過調(diào)解或訴訟，若發(fā)現(xiàn)原征收決定存在違法違紀狀況，應如何進行善后處理，對此《國土資源聽證規(guī)定》僅規(guī)定了直接負責的主管人員和其他直接責任人員未依法舉行聽證和徇私舞弊、濫用職權時的行政處分責任，對于違反聽證程序所作出的決定的法律效力卻未予以明確規(guī)定。盡管依照行政法的合法性原則和程序正當原則，亦可否定該決定的法律效力，但是卻存在撤銷該決定會嚴重影響“公共利益”，需要繼續(xù)執(zhí)行并給予受害人額外補償?shù)那闆r。我國應當通過法律條文對于違反聽證程序所作決定的法律效力進行明確否定，并對考慮到“公共利益”需要繼續(xù)執(zhí)行的具體情況進行列舉式的明確規(guī)定。一方面，起到對聽證程序重要性的強調(diào)作用，提高政府與被征收人對聽證會的重視；另一方面，避免個別地方政府濫用“公共利益”作為繼續(xù)實施違反聽證程序所作決定的借口。

3.4構建有效的反饋監(jiān)督機制

反饋監(jiān)督機制，是指通過被征收人行使參與權來反饋意見，從而對土地征收決策的審批和執(zhí)行過程中的政府行為加以監(jiān)督，進而保證政府征收土地的行為具有合法性和合理性的機制。目前我國在征地過程中賦予被征收人申請聽證并參與聽證會表達意見的權利，即為反饋監(jiān)督機制的一部分。構建有效的反饋監(jiān)督機制，其實質(zhì)即為保障被征收人有效行使參與權，應當完善以下幾個方面：

3.4.1建立積極有效的回應機制

反饋監(jiān)督機制是否有效，其關鍵在于反饋監(jiān)督意見是否得到積極反應和回復。征地農(nóng)民的參與是自身利益和要求的表達，這種表達理應得到對方的一定回應，否則參與行為就可能演變成為農(nóng)民的“自言自語”［9］。構建有效的反饋監(jiān)督機制，必須在反饋監(jiān)督意見的回復方面進行明確的法律規(guī)定。《國土資源聽證規(guī)定》并未規(guī)定政府對于是否采納聽證意見應以具體的方式告知被征收人并說明理由。我國應當通過法律修訂增加政府應在特定期限內(nèi)以公告或書面的形式將是否采納聽證意見以及理由告知被征收人的法律規(guī)定。這將避免被征收人的意見在聽證程序結束后石沉大海，保障參與權的行使得到重視和有效回應。

3.4.2確保聽證筆錄采納決定的中立性

反饋監(jiān)督意見審查機關的中立性與反饋監(jiān)督機制的有效性也密切相關。是否采納聽證筆錄取決于政府的裁決，然而政府作為征地主體，其對聽證筆錄的采納決定是否具有中立性值得懷疑，且違背了“任何人不得做自己案件的法官”的原則。為了保證對聽證筆錄采納決定的中立性，當前立法應當將決定權交由申請征地政府的上一級人民政府。為保證聽證筆錄的約束力，相關決策主體不采納聽證的建議，必須公開說明理由并允許公眾質(zhì)詢［10］。如此一來，既發(fā)揮了上級政府對下級政府的領導監(jiān)督作用，又保證了該決定的中立性，保障了被征收人的有效參與。

3.4.3完善社會監(jiān)督制度

對行政行為的監(jiān)督離不開社會監(jiān)督。構建有效的反饋監(jiān)督機制，同樣需要構建相應的社會監(jiān)督制度。雖然現(xiàn)行立法賦予了被征收人一定的參與權，但是依據(jù)我國的現(xiàn)實國情，集體土地被征收人的文化素質(zhì)和法治觀念普遍不高，在該現(xiàn)狀下，被征收人很難合法有效地行使參與權。因此，在實踐中集體土地被征收人通常因受文化條件的限制而導致參與權的行使形同虛設。鑒于被征收人在這方面處于弱勢地位，為了幫助被征收人有效行使參與權，我國應當許可建立能夠代表被征收人的“民間組織”，如土地征收協(xié)會，通過訴訟立法賦予該“民間組織”代表被征收人對政府違法征地行為進行公益訴訟的權利，并通過相關土地立法授予其對政府征地行為提出監(jiān)督意見、開展調(diào)解工作的權利。從而讓有知識有能力的社會群體能夠幫助被征收人維護合法權益。

4結語

集體土地征收是事關社會公共利益、國計民生的問題，與城市化建設的順利推進、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定發(fā)展有著密切的聯(lián)系。集體土地上的房屋附著了居住保障、農(nóng)田生產(chǎn)保障、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)等多種利益，甚至有祖宅蔭庇的心理寄托［11］。因此，被征收人合法權益的保護問題是集體土地征收的重點工作，而被征收人合法權益的保障離不開參與權的有效行使。只有讓被征收人參與到土地征收過程中，對土地征收行為進行有效監(jiān)督并提出自身的合理訴求，才能切實保障被征收人的合法權益，促進征地決策的合理公正，從而保障城市化進程的有序開展，維護社會穩(wěn)定。在集體土地被征收人參與權的視角下，我國的法律保障存在諸多缺陷。有必要通過明確參與權的主體范圍、擴大并明確參與權的內(nèi)容、完善參與權的程序配置以及構建有效的反饋監(jiān)督機制來進一步完善被征收人參與權的法律保障。在未來的城市化進程中，集體土地征收依然是其中的關鍵步驟，被征收人參與權的法律保障至關重要，頒布《集體土地征收補償條例》迫在眉睫。筆者通過本文對集體土地被征收人參與權的法律保障進行研究，旨在提出切實有用的立法建議，為我國集體土地征收盡綿薄之力。

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編輯：余少成

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

Legal Protection of Land-expropriated Farmers'Participation Right in Collective-owned Land Requisition

WANG Liguan，JIANG Li*
School of Law，Minzu University of China，Beijing，100081，China

Collective-owned land requisition matters a great deal to the public interests and people's livelihood.It's also closely related to the smooth progress of urbanization and steady development of rural collective economic organizations.The protection of land-expropriated farmer's legal interests is the key point in collective-owned land requisition，and it cannot do without the performance of participation right.The land-expropriated farmers'legal interests will be effectively protected only when they could participate in and supervise the requisition process，and put forward their own claims，thereby making the requisition decision more just and equitable，ensuring an orderly urbanization progress and maintaining social stability.There are still many problems in the legislation a boat legal protection of land-expropriated farmers'participation right including unclear definition of the scope of subject，narrow scope of interest，and lack of procedural safeguards.Therefore we suggest the following measures：regulate the scope of subjects'participation right by law，expand and regulate the content of participation right，improve the procedural configuration and build an effective feedback and supervision system.

collective-owned land；collective-owned land requisition；urbanization；land-expropriated farmers；participation right

10.11885/j.issn.1674-5094.2016.05.10.01

1674-5094（2016）04-0054-09

DF459

A

2016-05-10

王立冠（1993-），男（黎族），海南屯昌人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法學、房地產(chǎn)法學。

姜 莉（1964-），女（漢族），山東青島人，副教授，博士，研究方向：經(jīng)濟法學、財稅法學。