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依法治國視域下多元化糾紛解決機制重構(gòu)——基于廣東省實踐經(jīng)驗的分析

鄧少君

[提要]多元化矛盾糾紛解決機制是社會生成和國家理性構(gòu)建相結(jié)合的產(chǎn)物，是體現(xiàn)國家治理和社會治理新理念的制度安排。本研究立足于現(xiàn)有的理論探索和試點經(jīng)驗基礎，厘清了經(jīng)過近十年實踐探索發(fā)展的多元化解紛方式的主體及其特性，總結(jié)了廣東作為改革先行先試地區(qū)在多元化解紛機制方面的有益嘗試和創(chuàng)新經(jīng)驗，進一步分析了多元化解紛機制發(fā)展完善進程中的困境，探討了有效實現(xiàn)各種解紛方式銜接互補的未來進路，以祈在實施依法治國方略、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，對完善中國多元化矛盾糾紛解決機制的頂層制度改革設計有所裨益。

[關鍵詞]社會轉(zhuǎn)型社會矛盾多元化解決機制創(chuàng)新

一、選題旨趣

從世界各國治理改革運動來看，多元化糾紛解決機制是社會生成和國家理性構(gòu)建相結(jié)合的產(chǎn)物，既適應了社會公眾的生活習慣和精神文化的內(nèi)在需要，又體現(xiàn)了社會治理和國家治理的全新理念。眾所周知，具有“對抗·判定”結(jié)構(gòu)性要素的民訴制度是西方近代法制的顯著特征①，而自上世紀30年代以來，訴訟理念正發(fā)生從強調(diào)對抗性向強調(diào)訴訟合作性的漸變，簡易陪審團審理、早期中立評估、法院附設調(diào)解、法院附設仲裁、訴訟和解和民事調(diào)停等替代性解紛機制(ADR)先后在美、英、德、法、日等現(xiàn)代化國家興起②，在美國甚至超過98%的聯(lián)邦訴訟都以ADR解決③。中國式調(diào)停一直被儒家傳統(tǒng)認為是民事糾紛的理想解決方式，孔子倡導的“聽訴，吾猶人也，必也使無訟乎”④源遠流長，發(fā)展到現(xiàn)代調(diào)解，已成為多元化解紛機制的重要基礎。

當下中國改革開放蹄疾步穩(wěn)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)軌，利益格局深刻調(diào)整，同時也帶來社會矛盾高發(fā)多發(fā)，社會風險多樣疊加，正如傅高義(F.Vogel)指出，解讀中國之關鍵在于現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)型⑤，出現(xiàn)了帕森斯(T.Parsons)分析的社會結(jié)構(gòu)分化與整合的核心特征⑥，個體分化前所未有，群體和階層分化極端變遷，不同社會主體間的利益沖突性、情感對立性、心理失衡性、階級對抗性矛盾不斷涌現(xiàn)⑦。廣東作為中國改革開放先行地，率先集中精力發(fā)展經(jīng)濟，經(jīng)濟總量多年名冠全國，但也最先面臨井噴式爆發(fā)的社會矛盾糾紛和問題風險隱患，探尋有效的社會治理之道成為擺在各級政府面前的當務之急。2008年以來廣東先后有深圳、佛山、東莞等多個市被確定為“多元化糾紛解決機制改革”試點地區(qū)，一系列解紛機制改革探索在南粵大地競發(fā)爭艷，形成了具有廣東特色的“訴調(diào)對接—立案調(diào)解—簡易速裁”的案件分流機制，以“三級綜治平臺”和“訴前聯(lián)調(diào)”為特色的多元化解紛機制等。實有人口最多、地區(qū)貧富懸殊的廣東正是中國轉(zhuǎn)型的縮影。將廣東多元化解紛機制的探索實踐作為樣本，開展實證調(diào)查和質(zhì)性研究⑧，對于在法治中國建設背景下完善多元化糾紛解決機制的頂層制度改革設計極具啟迪借鑒意義。

二、主體與特性：解紛方式辨析

人類社會免不了沖突，平衡個人和群體因不同利益和需求而產(chǎn)生的沖突，要通過社會規(guī)范約束和調(diào)整社會成員的行為，這被社會學家稱為社會控制(Social Control)。帕克(R.Ezra Pack)認為，社會控制總是起著諸如管理競爭、調(diào)解沖突、組織個人以維護社會秩序的作用⑨。社會控制手段是多元的，是保證人們遵守社會規(guī)范的各種力量、方式方法或工具的總稱，包括習俗、道德、宗教、慣例、輿論、紀律、政策、法律、政權等規(guī)范體系⑩。作為社會控制基礎性手段的多元化解紛機制，是以其多種解紛方式的特定功能和特點，相互協(xié)調(diào)地共同存在，并結(jié)成一種互補的、滿足社會主體多樣需求的程序體系和動態(tài)的調(diào)整體系。中國最高法院2005 年10 月發(fā)布《人民法院第二個五年改革綱要(2004-2008)》，開啟了改革多元化糾紛解決機制的序幕。經(jīng)過10年來的實踐探索，到底有多少種解紛方式？其主體是哪些、運行機制又怎樣?目前并不清晰，厘清這些問題，有利于整合各類解紛資源，促進各種解紛主體銜接互補、功能耦合、機能提升。

和解(或協(xié)商、談判)。和解(Reconciliation)是爭議各方在自愿互諒基礎上，按照有關法律、慣例、習俗或合同條款的規(guī)定，直接進行磋商或談判達成協(xié)議的活動。和解的主體是糾紛各方當事人，最大特點是沒有第三方參與。和解不遵循嚴格程序，具有成本低、時效快等特性，有利于維持當事各方關系和諧。刑事和解在20世紀60年代發(fā)端于美英等國，約翰·R·戈姆提出的平衡理論、敘說理論和恢復正義理論，奠定了刑事和解制度的理論基礎，在歐美產(chǎn)生廣泛影響。在中國現(xiàn)實生活中，很多糾紛發(fā)生后當事人愿意首選和解，但由于宣傳引導不足等原因，一些領域仍有很多人對和解的效力心存疑慮。如很多車主在輕微交通事故發(fā)生后，仍習慣于等待交警或保險公司來處理，而不是采取協(xié)商即和解方式，加劇了交通擁堵，增加了解紛成本。和解作為“私力救濟”的主要方式，作為自由價值的普遍體現(xiàn)，如果能夠納入多元化解紛機制范疇并加以規(guī)范和倡導，對于引導公民更多采用和解方式解紛止爭無疑具有積極正面的意義。

調(diào)解(包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解)。調(diào)解(Mediation)是指糾紛當事人之外的第三方居間調(diào)停而促使當事人自愿解決其糾紛的活動。其根本特征是糾紛當事人的合意，是否調(diào)解、如何調(diào)解以及是否接受調(diào)解結(jié)果都依當事人自愿選擇，合意一經(jīng)達成，調(diào)解便走向尾聲。從世界范圍看，調(diào)解被大多數(shù)國家視為解決糾紛和控制沖突的優(yōu)先方法。中國式調(diào)解體系包含以社會治權(民主自治)為基礎的人民調(diào)解，以國家治權為基礎的行政調(diào)解、司法調(diào)解等三大基本類型，其主體分別是人民調(diào)解組織、行政職能部門、審判機構(gòu)等。三類調(diào)解權的來源和性質(zhì)不同，導致調(diào)解的范圍不同，達成協(xié)議的效力也不同。其中，人民調(diào)解是人民調(diào)解委員會通過說服、疏導、勸解等方式，促使糾紛當事人自愿達成調(diào)解協(xié)議從而解決糾紛的一種群眾性自治活動，不具有訴訟性質(zhì)；行政調(diào)解是國家有關行政機關依法對其職權范圍內(nèi)的平等主體之間的民事糾紛和行政糾紛，通過說服教育使糾紛各方在平等協(xié)商基礎上達成調(diào)解協(xié)議的一種行政管理活動，可納入行政處理范疇；司法調(diào)解(也稱訴訟調(diào)解)是在人民法院主持下，訴訟案件各方當事人通過處分自屬的權益來解決訴訟糾紛的一種活動和結(jié)案方式，是訴訟活動性質(zhì)?？梢哉f，具備天然親和性和蘊含深厚文化質(zhì)素的中國式調(diào)解，無疑是多元化解紛機制的基礎構(gòu)成。

仲裁(亦稱公斷)。仲裁(Arbitration)是指糾紛當事人基于相互簽訂的仲裁協(xié)議，愿意將糾紛爭議提交非司法機構(gòu)的第三方即仲裁機構(gòu)居中進行審理和裁判，并受該裁判約束的一種解紛制度。其主體是民間團體性質(zhì)的仲裁機構(gòu)。一般商事仲裁具有以下特征：充分體現(xiàn)當事人的意思自治；有公正與效率相結(jié)合的價值追求；管轄權的非強制性，仲裁案件來自雙方協(xié)議，沒有協(xié)議則無仲裁；程序的靈活性與正式性相結(jié)合；專業(yè)性與準司法性；仲裁裁決的可強制執(zhí)行性。仲裁本質(zhì)上屬于人民調(diào)解方式，是否屬于ADR在學界還有不同觀點，但其在糾紛解決中的地位和作用得到大多數(shù)國家普遍重視，不僅成為中國解決民商事爭議的重要方式，也是20世紀以后解決國際商貿(mào)爭議的常用方式。中國大陸仲裁自《仲裁法》頒布實施以來得以長足發(fā)展，但近年來在程序上逐步向訴訟靠攏，要求越來越繁瑣，一定程度上產(chǎn)生了公平與效率相悖的負面影響，使得仲裁的價值有日漸式微之勢。

行政處理(包括行政調(diào)解、行政復議、行政裁決)。行政處理(Administrative treatment)是行政主體為實現(xiàn)法定行政管理目標而依據(jù)行政相對人申請或依職權處理涉及特定行政相對人某種權利義務事項的具體行政行為，具有規(guī)范性、權威性、多樣性和可救濟性特征。行政處理包含行政裁決、行政復議和前述的行政調(diào)解。行政裁決是行政主體依法對公民、法人或其他當事人之間產(chǎn)生的與行政管理活動密切相關、與合同無關的民事糾紛進行審查后作出裁決的一種行政活動，其對象是特定的民商事糾紛，具有形式上的準司法性和效果上的強制性。行政復議是指公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，依照法律規(guī)定向行政復議機關提出復議申請，行政復議機關依法進行合法性、適當性審查后做出行政復議決定的行政行為。行政主體的權威性決定行政解紛的效度，正如布萊克認為，權威性與第三方的社會地位成正比。中國是行政主導型的社會，行政機關擁有巨大管理權力和優(yōu)質(zhì)社會資源，在民眾心中形成固有威望，權威性較高，因此作為處于第三方中立地位的行政性解紛機制具有特別功能和重大價值。

訴訟。訴訟(Litigation)是人類進入文明社會后拋棄了以復仇等感性措施化解矛盾的理性解紛模式，是國家治權介入矛盾糾紛化解、調(diào)整利益沖突的法制化方式。訴訟由一系列程序規(guī)則組成制度體系，以確定當事人之間的權利義務關系，并確保其實現(xiàn)。與非訴訟解紛方式相比，訴訟具有公權性，是一種“公力救濟”方式，行使主體只能是法院，法院面對當事人任何一方的訴訟請求，都必須受理并做出裁判，不能拒絕。具有程序性，有一套嚴格、精致而又繁雜的法定程序，體現(xiàn)程序公正價值，所有訴訟參與人(包括法院)都必須嚴格遵守。具有強制性，法院利用法定審判權受理和審理當事人訴求并做出裁決，并以國家強制執(zhí)行權迫使法律責任承擔者履行法律裁判。具有對抗性，訴訟制度賦予當事人雙方充分的對抗權利，在雙方意見沖突中發(fā)現(xiàn)案件事實，以明晰的權利義務實現(xiàn)“定分止爭”，因而在維系公平正義起“兜底”作用。

居于以上的概要式梳理，中國多元化解紛機制的確可分為訴訟與非訴訟兩大路徑，兩者存在內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。訴訟就像一架造價高昂的精密儀器，一方面通過精密運轉(zhuǎn)，嚴謹細致，用實體公正和程序公正的辯證統(tǒng)一夯實社會正義的最后一道防線；另一方面因其過程復雜、專業(yè)性極強而耗費大量社會資源，成為成本最高的一種解紛方式。而和解、調(diào)解、仲裁和行政處理等非訴解紛方式也具有各自不同的特點和特長，它們在各自領域和社會沖突的不同階段發(fā)揮著自己獨特的作用，共同擔當化解糾紛沖突、維系社會秩序的道義和責任。加強訴訟與非訴訟解紛方式相互間的法律鏈接，擴大司法張力合力，提升非訴訟路徑功能和應用范疇，極有益于使大量糾紛在進入訴訟渠道前得以分流和過濾，發(fā)揮多元化解紛機制的更大社會控制效能。

三、探索與困惑：來自廣東的經(jīng)驗

廣東作為中國大陸南端沿海省份，得改革開放之先風，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化、信息化等社會轉(zhuǎn)型進程快，加之流動人口3000多萬人，各種矛盾糾紛早發(fā)多發(fā)，社會治理工程艱巨復雜。廣東省大膽探索，勇于創(chuàng)新，建立起以訴訟為主導，以調(diào)解為基礎，仲裁、行政處理等解紛路徑緊密銜接、運行順暢、務實有效的社會矛盾大調(diào)解格局。

1.探索訴訟立案調(diào)解機制。面對“案多人少”的壓力，各地法院積極建立立案調(diào)解機制，即在民商事案件立案登記后、排期開庭前，法官不對證據(jù)進行質(zhì)證，而是以公平、正義和良心鼓勵當事人進行調(diào)解。從性質(zhì)上看，立案調(diào)解屬于一項訴訟活動，是傳統(tǒng)司法調(diào)解的前置，其最大價值在于立案階段實現(xiàn)案件繁簡分流，降低訴訟成本，保證審判法官能集中精力辦理疑難、復雜的案件，從而確保審判質(zhì)量，保障司法公正，也使法院在保持司法品性前提下對接大調(diào)解。早在2006年3月，廣東選擇東莞市長安法庭開展立案調(diào)解試點工作。長安法庭隨即成立立案排期調(diào)解速裁小組，配備法官4名、書記員2名，占全庭工作人員50%，目標是對全庭2/3以上的案情簡單清楚、法律關系明確的案件，在移送審判庭前調(diào)解；調(diào)解不成的，速裁結(jié)案。該庭當年審結(jié)1652件案件，調(diào)解率(含撤訴率)為53%，其中80%未經(jīng)庭審即處理完畢。

2.建立矛盾糾紛速裁制度。速裁制度是指法院對于事實清楚明了、不需開庭審理，當事人又不愿意調(diào)解或調(diào)解不成的案件予以快速裁決的機制，旨在通過有限的司法干預，防止一方濫用訴訟程序、拖延時間而損害對方利益。在廣東省加大速裁制度建設力度背景下，深圳市率先推出速裁三項改革：一是改革司法文書，按照“繁案細審、簡案快審，繁出精品，簡出效率”原則，推出“令狀式、要素式、表格式”三種簡化裁判文書，不同類型民事案件均可分類適用不同文書，增強了審判質(zhì)效。二是構(gòu)建民商事案件繁簡分流體系，在基層法院普推民商事案件小額速裁，標的額20萬元以下的一審給付之訴實行 “門診式”、“要素式”審判。三是建立標準化訴訟服務中心，開通12368訴訟服務平臺，實行網(wǎng)上遠程立案、預約立案、異地受理、電子送達等舉措，為當事人提供導訴、答疑、調(diào)解等“一站式”服務。深圳還把訴訟“速裁”模式引入仲裁調(diào)解模式中，成立系列專業(yè)仲裁機構(gòu)，如“深圳金融仲裁院”2010年成立來共仲裁金融案件3000多件，標的總額30余億元；“深圳醫(yī)患糾紛仲裁院”2010年成立來受理醫(yī)患糾紛案件221件，平均結(jié)案時間20天，最快僅3天，已結(jié)案件順利履行，并無一投訴。

3.推進“三調(diào)”銜接聯(lián)動。廣東把人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)”銜接聯(lián)動作為多元化解紛機制發(fā)展的基礎路徑：一是人民調(diào)解與行政調(diào)解有機銜接，先后于2009年建立人民調(diào)解與勞動爭議調(diào)解有機銜接機制，2013年建立山林權屬爭議調(diào)解合作聯(lián)調(diào)機制，加強人民調(diào)解與公安、勞動、林業(yè)等行政部門的公調(diào)對接、交調(diào)對接、林調(diào)對接等民行調(diào)解銜接。二是人民調(diào)解與司法調(diào)解緊密銜接。2008年起積極推動在基層法院(含法庭)設立人民調(diào)解室，通過訴前告知、訴中委托、聯(lián)合協(xié)助等方式，開辟訴訟與調(diào)解對接的“綠色通道”。三是司法調(diào)解與行政調(diào)解有機聯(lián)動。重點加強訴訟調(diào)解與公安交警、人力資源和社會保障、工商等部門行政調(diào)解的對接聯(lián)動。如珠三角部分法院指派法官長駐交警部門加強交警調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接。四是人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動。2010年省高院、省公安廳、省司法廳聯(lián)合建立道路交通事故案件訴調(diào)銜接工作機制，使交通事故糾紛“三調(diào)”聯(lián)動處理有規(guī)可循。目前，全省在法院設人民調(diào)解組織158個、在檢察院設17個、在公安機關設356個、在信訪部門設119個、在其他行政管理部門90個，2010～2014年接受委托移送的調(diào)解糾紛近20萬件。

4.拓展“三化”調(diào)解組織建設。圍繞醫(yī)療糾紛、交通事故糾紛、勞動爭議、物業(yè)管理等重點、熱點矛盾問題，廣東近年大力培植和拓展“專業(yè)化、職業(yè)化、社會化”的人民調(diào)解組織，形成解決行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛的新模式。如2010年在省司法廳、省衛(wèi)生廳、廣東保監(jiān)局聯(lián)合出臺關于加強醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作實施意見的政策鼓勵下，廣東和諧醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會應勢而生，目前已在超過一半地市設立網(wǎng)絡分支。該醫(yī)調(diào)委以“公平、公正、中立、及時、便民”為原則，運用社會邏輯、市場邏輯，堅持第三方專業(yè)調(diào)解、第三方專家論證、第三方高效賠付，探索出一套有利于醫(yī)患糾紛標本兼治的“調(diào)、賠、防”新范式。又如，深圳市民商事調(diào)解中心先后與9家大型行業(yè)協(xié)會建立調(diào)解法律服務平臺，在7家律師事務所設立調(diào)解中心工作站，擁有157名調(diào)解專家，涵蓋了30多個領域，累計案件標的額已達12億元，成為全國受案標的額最大的調(diào)解機構(gòu)之一。據(jù)統(tǒng)計，截止2014年底，全省擁有“三化”人民調(diào)解委員會2361個、人民調(diào)解工作室3277個，在多元化解紛機制中份量愈來愈重，作用愈見凸顯。

5.創(chuàng)建“三級”綜合治理平臺。從2009年起，廣東省針對基層矛盾治理資源分散、單打獨斗的現(xiàn)狀，用兩年時間建好121個縣(市、區(qū))綜治信訪維穩(wěn)中心、1584個鎮(zhèn)街和19個管理區(qū)(農(nóng)場)中心、25779個村居和5500多個企事業(yè)單位的工作站(室)。該三級綜治平臺實現(xiàn)綜治、信訪、司法等部門集中辦公，整合法庭、公安、民政、城管、國土、社保、交通、安監(jiān)、林業(yè)等部門力量，統(tǒng)籌人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等調(diào)解資源，形成以縣區(qū)為龍頭、以鎮(zhèn)街為支撐、以村居為基礎的矛盾綜合調(diào)處、治安綜合治理、民生綜合服務的大調(diào)解大綜治新格局。三級綜治平臺以矛盾聯(lián)合調(diào)處為核心，實行“一個窗口服務群眾、一個平臺受理反饋、一個流程調(diào)解到底、一個機制監(jiān)督落實”的“四個一”運作機制，按照“五步調(diào)解法”(現(xiàn)場調(diào)解→部門調(diào)解→綜治辦主任調(diào)解→綜治委主任調(diào)解→仲裁或訴前聯(lián)調(diào))，對重大復雜、歷史積案或涉及多個地區(qū)、多個部門的矛盾糾紛落實縣市區(qū)主體責任，實施“定領導、定責任、定方案、定時限、包調(diào)處”的“四定一包”責任制，努力實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事縣終結(jié)”的目標。

6.創(chuàng)設訴前聯(lián)調(diào)工作機制。廣東在依托綜治平臺化解大量矛盾糾紛的同時，仍然有不少民商事糾紛進入訴訟渠道。為此從2011年2月始探索建立訴前聯(lián)調(diào)機制。所謂訴前聯(lián)調(diào)，是指矛盾糾紛當事人到基層法院起訴后、在立案前，法院牽頭與相關行政部門、人民團體、行業(yè)組織等組織聯(lián)合調(diào)處，將民事糾紛解決在訴前、化解在庭外的調(diào)解活動。除法律規(guī)定不能調(diào)解或不宜調(diào)解的以外，各類矛盾糾紛特別是婚姻家庭、相鄰關系、醫(yī)療服務、勞動爭議、交通事故、電信欠費、信用卡欠款、物業(yè)服務等八類糾紛，以及事實清楚、法律關系簡單清晰的給付之訴糾紛，都列入訴前聯(lián)調(diào)的范圍。該模式綜合利用政治、法律、經(jīng)濟、行政、教育、文化、科技等手段，因案施策、因人施策，是有效整合社會各類解紛資源、完善訴訟與非訴訟解紛方式銜接、促進并規(guī)范矛盾糾紛多元化解決的有益探索。

7.推動社會和解氛圍形成。和解或協(xié)商是原始而又靈活的解紛手段，也是當事人自由意志和社會民主的具體體現(xiàn)。廣東著力兩種協(xié)商機制建設。一是社區(qū)協(xié)商。面對流動人口不斷增多而致社區(qū)規(guī)模越來越大、社區(qū)矛盾凸顯的實際，廣州、深圳、東莞等市探索在社區(qū)設立居民議事會或居民理事會等社區(qū)治理共同體，以社區(qū)黨組織為領導、居委會為主體，吸收業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、工青婦等群團組織和轄區(qū)外來人員等共同參與，協(xié)力解決社區(qū)建設、居民糾紛和問題隱患，成為社區(qū)利益主體通過理性溝通加強民主自治和預防矛盾風險的有效形式。二是集體協(xié)商。廣東省出臺企業(yè)集體合同條例，積極推動集體協(xié)商機制建設，搭建勞資對話和磋商談判平臺，使集體協(xié)商成為協(xié)調(diào)勞資關系、預防化解勞資糾紛、維護勞資合作關系、維護勞動者權益的低成本制度安排。如到2014年底，深圳市共簽訂工資集體合同7342份，其中行業(yè)性集體合同53份、區(qū)域性集體合同651份，覆蓋企業(yè)116464家、職工4437515人，工資集體協(xié)商建制率89.5%。

從廣東的實踐看，構(gòu)建中國多元化解紛機制仍面對不少新問題、新挑戰(zhàn)，如不加以清醒認識和有效應對，將會影響這一機制的公信力與高效率，并制肘其發(fā)展與完善。

1.國家層面立法不完善。一些調(diào)解機制存在立法缺陷，如行政調(diào)解的法律，雖然在行政訴訟法、國家賠償法和行政復議法實施條例等法條中有所表述，但比較零散，對行政調(diào)解職責、范圍、性質(zhì)和效力沒有具體規(guī)定，阻滯了行政調(diào)解制度深入發(fā)展。又如行政訴訟法規(guī)定，法院在行政訴訟中原則上不審查抽象行政行為，只對具體行政行為進行裁判。這就意味著由該類抽象行政行為引起的矛盾糾紛還將繼續(xù)出現(xiàn)。中國現(xiàn)階段尚無一部綜合性立法來調(diào)整多元化解紛機制，對該機制的功能定位與相互銜接多是靠實踐部門摸索，如果政策不統(tǒng)一或反復多變，不僅會使當事人無所適從，也會嚴重挫傷基層解紛工作者的積極性和創(chuàng)造力。

2.非訴訟解紛發(fā)育不充分。在“訴訟慣性”思維下，由于將法治與訴訟簡單地掛鉤，國家資源投放重點放在正式的法律制定和司法機關的規(guī)范建設上，對非訴解紛的組織、制度建設和硬件投入較少，大多數(shù)基層調(diào)解組織辦公條件簡陋、經(jīng)費缺乏，解紛人員素質(zhì)參差不齊，很難滿足轉(zhuǎn)型期社會公眾的多樣性、復雜性需求。非訴訟解紛方式之間也存在結(jié)構(gòu)失衡。在國家立法推動下，人民調(diào)解近幾年得到很好發(fā)展，而行政處理機制卻每況愈下，如在交通事故、治安案件、勞動糾紛、消費者權益保護等方面，行政調(diào)解的力度和效度均有所減弱，有的部門雖有法定行政調(diào)解職責，由于缺乏細規(guī)幾乎沒有調(diào)解作為，這與中國行政主導的社會治理格局極不相稱。

3.各種解紛主體銜接協(xié)調(diào)不夠。在現(xiàn)實運作中，訴訟與非訴機制缺乏應有的銜接，非訴方式在避免糾紛進入訴訟渠道方面缺乏足夠的動力和壓力，訴訟渠道則被動地承受不斷涌入的糾紛沖突。訴訟與非訴訟解紛主體間的聯(lián)系溝通呈現(xiàn)明顯的非正式性和不規(guī)范性。如有的把法院職能局限于單純地辦理審判案件，對指導和監(jiān)督其他非訴解紛工作不熱心、不主動，認為是“種了別人的田，荒了自己的地”。非訴訟解紛方式之間既存在虛置情況，也存在單打獨斗，互補銜接機制不足，通報提醒制度缺失，可供選擇的解紛渠道不足，糾紛沖突最終還是進入訴訟渠道。

四、討論與結(jié)論：未來的進路

現(xiàn)代化是人類社會變遷的一股巨大洪流。實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，也正是在政治、經(jīng)濟、社會、文化四個層面展開的現(xiàn)代化進程，這一進程有賴于經(jīng)濟社會雙重轉(zhuǎn)型伴生的大量矛盾糾紛的妥善及時解決。然而這些年多元化解紛機制的結(jié)構(gòu)性失衡，在一定程度上使法院承受“訴訟爆炸”帶來的異常壓力，政府承受非正常上訪和突發(fā)公共事件倍增的異常壓力。建設現(xiàn)代化法治中國，公民、社會組織、團體理應成為解紛的主體，非訴訟解紛機制理應發(fā)揮前置性診療和預防作用。正如并非所有疾病都須進“三甲醫(yī)院”診治一樣，糾紛解決過度依賴訴訟，既造成司法資源浪費，也阻礙非訴訟解紛機制健康生長。應當明確，訴訟是各種非訴方式不能湊效的最后路徑，而不是糾紛初生時的首要選擇；司法是維系公平正義的“最后一道防線”，而不是解紛路上的“急先鋒”。因此，在全面實施依法治國方略、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，運用法治思維和法治方式完善多元化解紛機制彰顯了重大的現(xiàn)實價值和深遠的歷史意義。

基于廣東的實踐經(jīng)驗分析，可以看到完善中國多元化解紛機制需要但不限于以下的構(gòu)成要件：(1)樹立全新理念。治理是中國新一代執(zhí)政領導集體治國興邦的重大理念創(chuàng)新。治理強調(diào)多元協(xié)同、多方互動、共建共享。羅西瑙(J·N·Rosenau)將“治理”定義為一系列活動領域里的管理機制，這些管理機制“雖然沒有得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用”。中國社會快速轉(zhuǎn)型使得現(xiàn)有解紛機制顯得力不從心，即使像訴訟這樣的規(guī)范渠道也常難以依據(jù)單一標準作出非此即彼的判斷。應考慮糾紛解決權優(yōu)化配置這一重大課題，將糾紛解決權由國家壟斷逐步向社會回歸，建構(gòu)一套“以訴訟為核心、以調(diào)解為基礎、以社會為依托、以法制為保障”的多元化解紛系統(tǒng)。(2)編制解紛網(wǎng)絡。根據(jù)上文分析，和解、調(diào)解、仲裁、行政處理和訴訟是構(gòu)成多元化解紛機制的五條主要路徑，但在實踐中如果每個路徑孤高自詡、孤芳自賞，勢必因天生缺陷而產(chǎn)生孤島效應，因此各解紛路徑的主體應該遵循內(nèi)在規(guī)律尋求均衡發(fā)展，不斷認識并合力突破自身局限，主動打通鏈接節(jié)點，加強相互溝通銜接；為此要探索建立基層矛盾治理綜合協(xié)調(diào)平臺、訴調(diào)對接平臺、專業(yè)性化解平臺、信息化支撐平臺，共筑適應當今中國經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)的多元化解紛網(wǎng)絡(參見下圖)。

圖1　中國多元化糾紛解決機制網(wǎng)絡圖

(3)規(guī)范運行機制。在當下初步形成多元化解紛機制基礎上，重點建立完善對群眾訴求集中受理、程序告知、首接負責、全程跟蹤、結(jié)案反饋、群眾評價等具體操作規(guī)程；健全基層矛盾排查調(diào)處、預測預警、應急處置、責任追究等常態(tài)化工作制度，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等“多調(diào)銜接”的協(xié)調(diào)指揮機制，司法確認、法律服務、法律援助、法治宣傳、心理疏導、人文關愛等尊從法治、服務民眾的服務救助機制，形成制度化、程序化、精細化、信息化的運行模式，推動法治中國背景下多元化解紛機制的日臻完善。

①王亞新：《對抗與判定——日本民事訴訟的基本結(jié)構(gòu)》，北京：清華大學出版社，2010年。

②Levin and Golash,Alternative Dispute Resolution in Federal District Courts, 37U. Fla.L.Rev.1985:29 Stienstra,ADRintheFederalTrialCourt.in FJC Directions.1994.4:7.

③[美]麥圭爾(McGuireJ.E.)、陳子豪、吳瑞卿：《和為貴：美國調(diào)解與替代訴訟糾紛解決方案》，北京：法律出版社，2011年，第14、1頁。

④見《禮記·大學篇》。

⑤Ezra F.Vogel，DengXiaopingandtheTransformationofChina,Boston:Harvard University Press,2011.11.

⑥Parsons,TheSocialSystem.New York:Free Press,1951.

⑦鄧少君：《論轉(zhuǎn)型期社會矛盾形態(tài)與歸因》，廣州：《暨南學報》，2015年第4期。

⑧周憲、胡中鋒：《質(zhì)的研究方法的理論探討與反思》，廣州：《廣東社會科學》，2015年第4期，第51頁。

⑨[美]劉易斯·A·科瑟：《社會學思想名家》，石人譯，北京：中國社會科學出版社，1991年，第398頁。

⑩[美]羅斯：《社會控制》，秦志勇等譯，北京：華夏出版社，1989年。

[責任編輯左曉斯]

作者簡介：鄧少君，武漢大學社會學系博士生。武漢 430072

[中圖分類號]C912.3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000-114X(2016)01-0207-08