□孫霞

我國(guó)職業(yè)教育法律責(zé)任剛性問題研究

□孫霞

國(guó)家從“要加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才”的戰(zhàn)略高度明確了發(fā)展職業(yè)教育的重要性。但是，從職業(yè)教育的法律角度來看，職業(yè)教育法律保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于職業(yè)教育實(shí)踐發(fā)展，因此，應(yīng)當(dāng)在法律關(guān)系主體、權(quán)利義務(wù)配置、法律責(zé)任承擔(dān)等方面進(jìn)行修訂與完善，以期構(gòu)建在法治基礎(chǔ)框架下的職業(yè)教育法律責(zé)任的剛性與確定性。

職業(yè)教育；法律責(zé)任；剛性

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才。這充分表明國(guó)家對(duì)發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的重視。近些年來，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，職業(yè)教育發(fā)展的外部環(huán)境和基礎(chǔ)條件發(fā)生了深刻變化，伴隨著法治進(jìn)程和職業(yè)教育的迅速發(fā)展，現(xiàn)行《職業(yè)教育法》在法律關(guān)系主體、權(quán)利義務(wù)配置、法律責(zé)任承擔(dān)等方面已經(jīng)嚴(yán)重滯后于職業(yè)教育實(shí)踐的發(fā)展。本文在對(duì)職業(yè)教育法律責(zé)任的基本內(nèi)涵、缺乏剛性的表征與問題分析的基礎(chǔ)上，提出了職業(yè)教育法律責(zé)任制度剛性構(gòu)建的意見建議，以期為健全完善職業(yè)教育法律責(zé)任制度提供參考。

一、職業(yè)教育法律責(zé)任的基本內(nèi)涵

從學(xué)理上講，法律規(guī)范由三部分組成，即假定、處理和制裁。假定是適用規(guī)范的必要條件，一般規(guī)定實(shí)施何種行為可以適用該法律規(guī)范；處理是行為規(guī)范本身的基本要素，規(guī)定人們應(yīng)當(dāng)做什么、不能做什么；制裁是法律規(guī)范中規(guī)定行為主體違反法律規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任?！耙环矫?，法律責(zé)任相當(dāng)于法律義務(wù)；另一方面，法律責(zé)任是指由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果。”［1］法律規(guī)定了人們應(yīng)當(dāng)遵從的行為范式，同時(shí)規(guī)定了違反這一范式需要承擔(dān)的責(zé)任及其方式和程序，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)行為和社會(huì)關(guān)系的有效調(diào)整和指引，從而形成“權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任”的法律模式，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范應(yīng)有的作用和價(jià)值。法律的強(qiáng)制性要求任何法律都應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，沒有規(guī)定法律責(zé)任的法律文本往往在實(shí)踐中無法被付諸實(shí)施。一部法律缺少了法律責(zé)任條款，就缺乏了剛性，就很難發(fā)揮法律規(guī)范的強(qiáng)制作用。法律責(zé)任作為由違法者本人依法承擔(dān)的責(zé)任，是國(guó)家對(duì)違法者的否定性評(píng)價(jià)，并通過國(guó)家授權(quán)的專門機(jī)關(guān)予以認(rèn)定和追究，追究的方式主要包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種。

職業(yè)教育法律責(zé)任是在實(shí)施職業(yè)教育過程中產(chǎn)生的法律責(zé)任，基于職業(yè)教育主體、教育內(nèi)容、對(duì)象范圍等特點(diǎn)，職業(yè)教育法律責(zé)任不同于一般的社會(huì)行為主體的法律責(zé)任，也區(qū)別于一般的教育法律責(zé)任。在界定職業(yè)教育法律責(zé)任含義的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)在綜合職業(yè)教育民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任相關(guān)主體、主觀要件和客觀行為的基礎(chǔ)上進(jìn)行。有學(xué)者指出，職業(yè)教育法律責(zé)任是指職業(yè)教育法律關(guān)系的主體因故意或者過失違反了職業(yè)教育法律法規(guī)的規(guī)定，實(shí)施了職業(yè)教育違法行為，造成了職業(yè)教育權(quán)益損害，或違反了職業(yè)教育行政合同和職業(yè)教育民事合同的約定，破壞了法律上或合同中約定的法律關(guān)系，或者主觀上雖無故意或者過失，但按照實(shí)質(zhì)公平原則應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償性、懲罰性或其他性質(zhì)的以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的否定性法律后果［2］。職業(yè)教育法律責(zé)任，是保障職業(yè)教育順利進(jìn)行，維護(hù)相關(guān)主體職業(yè)教育合法權(quán)益，監(jiān)督約束教育行政管理機(jī)關(guān)、職業(yè)教育機(jī)關(guān)、企業(yè)及有關(guān)個(gè)人的有效手段?？v觀我國(guó)《教育法》、《義務(wù)教育法》等法律以及職業(yè)教育發(fā)展較早的德國(guó)等國(guó)家的《職業(yè)教育法》，都無一例外地規(guī)定有法律責(zé)任這一部分。通過比較可以明顯發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的《職業(yè)教育法》缺少“法律責(zé)任”的專門規(guī)定，而這種現(xiàn)象在其他任何一個(gè)部門法中都是很難想象的。

二、我國(guó)職業(yè)教育法律責(zé)任缺乏剛性的現(xiàn)狀與問題

我國(guó)的《職業(yè)教育法》于1996年9月開始實(shí)施，至今已有20年之久。該法在體系結(jié)構(gòu)上包括總則、職業(yè)教育體系、職業(yè)教育的實(shí)施、職業(yè)教育的保障條件和附則五部分內(nèi)容，共計(jì)四十條。應(yīng)當(dāng)說，該法的制定實(shí)施對(duì)于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和社會(huì)組織發(fā)展職業(yè)教育的積極性，推動(dòng)全國(guó)職業(yè)教育的大力發(fā)展起到了重要作用。但我們也看到，作為職業(yè)教育法律體系中最重要的一部法律，該法在適用過程中也存在很多問題和不足，尤其是在法律適用中的剛性不足，缺乏行之有效的“法律責(zé)任”制度設(shè)計(jì)，也沒有“法律責(zé)任”這一專門的章節(jié)規(guī)定，直接影響到職業(yè)教育法律制度的有效實(shí)施，進(jìn)而影響到職業(yè)教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

（一）職業(yè)教育法律責(zé)任規(guī)則體系不完善，缺乏可操作性

我國(guó)職業(yè)教育法律法規(guī)雖然對(duì)職業(yè)教育的主體、實(shí)施及保障等內(nèi)容做出了規(guī)定，但從整體上看，有些內(nèi)容過于原則、簡(jiǎn)單，對(duì)于職業(yè)教育法律主體的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容缺乏具體明確的規(guī)定，而多為指導(dǎo)性、倡導(dǎo)性內(nèi)容，缺乏可操作性?！堵殬I(yè)教育法》第39條規(guī)定，在職業(yè)教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰。但“具體由誰(shuí)處罰、處罰的對(duì)象、處罰的方式和處罰的內(nèi)容均未明晰，這就導(dǎo)致職業(yè)教育法在執(zhí)法過程中無法可依，從而導(dǎo)致實(shí)踐中職業(yè)教育管理混亂，缺乏責(zé)任追究?！保?］由此可見，現(xiàn)行《職業(yè)教育法》沒有明確規(guī)定對(duì)違反職業(yè)教育法的相應(yīng)處罰措施，只是原則性概括性地規(guī)定違反教育法規(guī)定的，應(yīng)按照教育法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。固然《職業(yè)教育法》是教育法體系的重要組成部分，但是《職業(yè)教育法》有其自身的特點(diǎn)，“職業(yè)教育與普通教育相比的一個(gè)重要特征是，在整個(gè)教學(xué)環(huán)節(jié)中，實(shí)踐性教學(xué)環(huán)節(jié)占有較大比重，由此決定了職業(yè)教育的教學(xué)任務(wù)并不能完全由職業(yè)教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)，相關(guān)的社會(huì)組織必須承擔(dān)一部分教學(xué)任務(wù)?！保?］《教育法》不可能對(duì)所有違反《職業(yè)教育法》的行為都給出明確具體的懲罰措施，這在很大程度上影響了職業(yè)教育法律規(guī)范的有效實(shí)施，在實(shí)踐中給一些社會(huì)組織和個(gè)人以可乘之機(jī)，從而對(duì)職業(yè)教育法律的貫徹執(zhí)行產(chǎn)生了一定的消極影響。

（二）職業(yè)教育法律責(zé)任內(nèi)容不明確，缺乏強(qiáng)制性

在邏輯結(jié)構(gòu)上，“法律規(guī)則通常由假定、處理、制裁三部分構(gòu)成”［5］。但在《職業(yè)教育法》中，有不少法律條款只有假定和處理兩部分內(nèi)容，而對(duì)制裁和責(zé)任未予提及，導(dǎo)致一些法律行為主體雖違反法律規(guī)定但卻不需要承擔(dān)法律責(zé)任。例如，該法第二十七條第三款規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得挪用、克扣職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)。但如果有單位或者個(gè)人觸犯該條款，如何處理、誰(shuí)來處理、該處理誰(shuí)，采取何種方式承擔(dān)何種法律責(zé)任，都不得而知，也只能到其他法律法規(guī)中去尋找處罰的依據(jù)，如果找不到就很難對(duì)此類行為進(jìn)行處理，進(jìn)而影響到義務(wù)的正確有效履行?！堵殬I(yè)教育法》中還存在一些僵尸條款，如在條文中表述為“可以、鼓勵(lì)、應(yīng)當(dāng)、酌情、適當(dāng)、一定比例”等倡導(dǎo)性或模糊性語(yǔ)言，對(duì)于違反此類條文或明顯達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的行為，沒有相應(yīng)的處罰后果或法律責(zé)任，導(dǎo)致這些內(nèi)容本身缺乏約束力和強(qiáng)制性，難以適用。例如，《職業(yè)教育法》第二十八條規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)本單位的職工和準(zhǔn)備錄用的人員進(jìn)行職業(yè)教育的費(fèi)用，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門或者由省、自治區(qū)、直轄市人民政府依法規(guī)定。《教育法》第四十條雖然規(guī)定，從業(yè)人員有依法接受職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)為本單位職工的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)提供條件和便利。但兩部法律中對(duì)企業(yè)或者其他組織沒有依法為職工或者準(zhǔn)備錄用的人員接受培訓(xùn)提供經(jīng)費(fèi)或者便利條件的行為，規(guī)定相應(yīng)的制裁措施，從而導(dǎo)致出現(xiàn)此類行為時(shí)無從問責(zé)或問責(zé)不力。

（三）職業(yè)教育法律責(zé)任主體不清晰，缺乏追責(zé)對(duì)象

一些法律條文對(duì)法律適用主體或者違法懲治主體規(guī)定也不明確，導(dǎo)致實(shí)踐中權(quán)責(zé)不清甚至相互推諉，最終也使得一些法律條文淪為一紙空文。“在教育實(shí)踐中，我們經(jīng)常會(huì)遇到這樣的局面，政府未能按《職業(yè)教育法》的規(guī)定兌現(xiàn)人均教育經(jīng)費(fèi)，舉辦者未按規(guī)定保證教育撥款，管理者未按規(guī)定實(shí)施有效管理與監(jiān)督，受教育者、監(jiān)督者毫無辦法?！保?］關(guān)于法律責(zé)任主體不清晰，一方面表現(xiàn)為職業(yè)教育法律責(zé)任的追究主體不清晰，教育主管部門、勞動(dòng)主管部門等之間權(quán)責(zé)不清、界限不明，致使職業(yè)教育法律責(zé)任執(zhí)法主體模糊。根據(jù)《職業(yè)教育法》第十一條第二款規(guī)定，國(guó)務(wù)院教育行政部門、勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)部門在國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，分別負(fù)責(zé)有關(guān)的職業(yè)教育工作。但在實(shí)踐中，由于行政法規(guī)、規(guī)章等對(duì)教育行政部門、勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)部門對(duì)職業(yè)教育的監(jiān)督、管理職責(zé)缺乏具體明確的規(guī)定或相關(guān)規(guī)定之間存在矛盾沖突之處，從而導(dǎo)致職業(yè)教育領(lǐng)域產(chǎn)生執(zhí)法沖突、執(zhí)法錯(cuò)位或者執(zhí)法缺位。例如，對(duì)非法頒發(fā)或者偽造、變?cè)炻殬I(yè)教育資格證書的學(xué)校，是由學(xué)校的審批機(jī)關(guān)即教育行政部門處罰，還是由職業(yè)資格證書的審批管理機(jī)關(guān)即勞動(dòng)行政部門處罰，就在實(shí)踐中存在不同認(rèn)識(shí)。另一方面，表現(xiàn)為承擔(dān)職業(yè)教育違法責(zé)任的主體不清晰。例如，《職業(yè)教育法》第三十七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府以及舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的組織、公民個(gè)人，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)職業(yè)教育生產(chǎn)實(shí)習(xí)基地的建設(shè)。企業(yè)、事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)接納職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的學(xué)生和教師實(shí)習(xí)；對(duì)上崗實(shí)習(xí)的，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)報(bào)酬?！痹摋l款對(duì)在學(xué)生實(shí)習(xí)過程中受到傷害引起的法律責(zé)任應(yīng)由何主體承擔(dān)問題，沒有作出明確的規(guī)定，對(duì)此情形，是依照《教育法》追究學(xué)校的法律責(zé)任還是依照《勞動(dòng)法》追究實(shí)訓(xùn)單位的責(zé)任，實(shí)踐中爭(zhēng)議很大。由此可見，《職業(yè)教育法》由于追責(zé)條款的缺失，在實(shí)踐中缺乏剛性和威懾力，是一部沒有“牙齒”的法律。

（四）職業(yè)教育法律監(jiān)督不完善，缺乏執(zhí)行力

“廣義上講，法律監(jiān)督是指國(guó)家機(jī)關(guān)、政治黨派、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織、公民、新聞媒介、社會(huì)輿論等依照法律規(guī)定和法定程序，對(duì)法律在社會(huì)中的實(shí)施情況所進(jìn)行的監(jiān)察和督促。”［7］離開了法律監(jiān)督，法制就不完善，在社會(huì)上也往往得不到良好的執(zhí)行。《職業(yè)教育法》缺乏對(duì)職業(yè)教育執(zhí)法監(jiān)督的專門規(guī)定，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督的主體、程序、范圍和權(quán)力界限等沒有明確的規(guī)定。由于執(zhí)法監(jiān)督主體不明確，導(dǎo)致對(duì)職業(yè)教育違法違規(guī)行為缺乏權(quán)力機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和人民群眾的及時(shí)有效監(jiān)督。例如，該法第二十七條第二款規(guī)定：“各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門用于舉辦職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)逐步增長(zhǎng)?！钡捎跊]有明確不執(zhí)行上述條款所要承擔(dān)的法律責(zé)任，加之缺乏有效的責(zé)任監(jiān)管，導(dǎo)致實(shí)踐中違反該條款克扣職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)而不受追究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另外，在實(shí)踐中教育行政主管部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育活動(dòng)的組織實(shí)施和管理，同時(shí)也依據(jù)《教育法》對(duì)職業(yè)教育中的違法行為進(jìn)行處罰，監(jiān)督者和被監(jiān)督者重合，政府既做運(yùn)動(dòng)員也做裁判員，其執(zhí)法主體的合法性本身就值得商榷。加之執(zhí)法程序、方式和權(quán)限的缺失，也容易導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性和主觀性，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，成為制約職業(yè)教育發(fā)展的瓶頸。

三、我國(guó)職業(yè)教育法律責(zé)任剛性制度構(gòu)建的幾點(diǎn)意見

實(shí)踐證明，教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開法律制度的有效保障。隨著職業(yè)教育事業(yè)的迅速發(fā)展，職業(yè)教育立法的滯后性、抽象性、不周延性等缺陷日益凸顯?！懊鎸?duì)新情況、新問題，國(guó)家職業(yè)教育法律制度已捉襟見肘，無法為職業(yè)教育的新發(fā)展提供基礎(chǔ)性的保障和時(shí)代性的引領(lǐng)，暴露出諸多難以克服的深層次問題?！保?］基于此，《職業(yè)教育法》的修訂也被全國(guó)人民代表大會(huì)提上日程。職業(yè)教育立法應(yīng)當(dāng)立足職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要，及時(shí)解決實(shí)際問題。在這些問題中，由于職業(yè)教育法律責(zé)任相關(guān)規(guī)定的缺失，直接導(dǎo)致《職業(yè)教育法》在實(shí)際運(yùn)行中缺乏剛性，既破壞了該部法律規(guī)范的權(quán)威性，也嚴(yán)重影響了其執(zhí)行力，這也是《職業(yè)教育法》修訂時(shí)必須重點(diǎn)考慮的問題。為此，必須強(qiáng)化職業(yè)教育法律責(zé)任剛性制度構(gòu)建，確保該法在實(shí)際運(yùn)行中能夠嚴(yán)格落實(shí)到位，而不至于淪為無法兌現(xiàn)的空頭支票。

（一）建立完備的職業(yè)教育法律責(zé)任制度體系

我國(guó)的教育法律體系是由《教育法》為母法，以及由其所派生的一系列單行教育法律法規(guī)組成的，其中《職業(yè)教育法》是該法律體系的重要組成部分?！坝捎诼殬I(yè)教育具有為生產(chǎn)服務(wù)的直接性、職業(yè)性、實(shí)踐性的特點(diǎn)，因此職業(yè)教育具有自身運(yùn)行的規(guī)律，有必要在《教育法》之下，構(gòu)建規(guī)范職業(yè)教育的法律體系?！保?］職業(yè)教育發(fā)達(dá)國(guó)家，如德國(guó)、美國(guó)、日本等，對(duì)職業(yè)教育法律責(zé)任都有完備的法律制度體系，為職業(yè)教育相關(guān)主體明確自身法律責(zé)任提供了法律依據(jù)，而我國(guó)到目前為止在這方面尚有缺陷。職業(yè)教育法律責(zé)任的規(guī)定散見于《教育法》、《勞動(dòng)法》以及各種“決定”、“意見”、“條例”中，由于法律沖突、部門協(xié)調(diào)、體制不順等諸多方面的原因，使得職業(yè)教育法律責(zé)任難以落實(shí)到位，我們應(yīng)當(dāng)借鑒職業(yè)教育發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，在法律層面對(duì)我國(guó)職業(yè)教育法律責(zé)任制度體系進(jìn)行科學(xué)有效的規(guī)范，在修訂《職業(yè)教育法》時(shí)作出明確具體的規(guī)定。在具體的體例設(shè)置上，建議改變?cè)摲w例過于簡(jiǎn)單、原則、規(guī)范性和操作性不強(qiáng)、法律責(zé)任缺位的現(xiàn)象，將法律責(zé)任單獨(dú)作為一章，置于最后一章附則之前，與前面各章節(jié)確定的權(quán)利義務(wù)相呼應(yīng)，這也是各部門法立法的通行做法。在法律責(zé)任的邏輯結(jié)構(gòu)上，應(yīng)參照一般立法體系和表述要求，形成完整的包括假定、處理、法律后果等內(nèi)容的框架體系。在法律責(zé)任的內(nèi)容上，既應(yīng)當(dāng)包括承擔(dān)法律責(zé)任的具體方式、處罰幅度，也應(yīng)當(dāng)包括責(zé)任追究的具體程序。在承擔(dān)法律責(zé)任的方式上，根據(jù)職業(yè)教育法律關(guān)系特點(diǎn)，既應(yīng)包括民事責(zé)任、行政責(zé)任，也應(yīng)包括刑事責(zé)任。在語(yǔ)言表述上，應(yīng)提高表述的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，盡量規(guī)避使用“鼓勵(lì)、酌情、可以”等倡導(dǎo)性、政策性語(yǔ)言，避免法律責(zé)任含糊不清，可操作性、執(zhí)行力和規(guī)范性不強(qiáng)的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，除采取列舉式的方式明確各種法律責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定有兜底性條款，以便最大限度體現(xiàn)法律的確定性和靈活性的要求，適應(yīng)職業(yè)教育法治發(fā)展的需要。

（二）明確相關(guān)主體法律責(zé)任具體內(nèi)容

近年來，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展迅速，“校企合作，工學(xué)結(jié)合”成為職業(yè)教育發(fā)展的方向，大量的企業(yè)和職業(yè)教育院校深度合作，有力推動(dòng)了職業(yè)教育的發(fā)展，其中，職業(yè)教育行政主管機(jī)關(guān)、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)和企業(yè)都承擔(dān)著重要的作用。因此。在職業(yè)教育法律責(zé)任具體的內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合職業(yè)教育的特點(diǎn)，區(qū)分不同法律責(zé)任主體，明確其承擔(dān)的具體法律責(zé)任內(nèi)容，從而為相應(yīng)主體確立強(qiáng)制性行為指引。

首先，在行政主管部門的法律責(zé)任方面?！芭d辦職業(yè)教育是政府的職能，政府有義務(wù)和責(zé)任加大職業(yè)教育改革和發(fā)展的力度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)檢查，通過督導(dǎo)、評(píng)估，保證職業(yè)教育的健康、可持續(xù)發(fā)展。”［10］《職業(yè)教育法》第十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。國(guó)務(wù)院教育行政部門、勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)部門在國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，分別負(fù)責(zé)有關(guān)的職業(yè)教育工作?！痹摋l規(guī)定本來是希望相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、齊抓共管，共同促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展。但從實(shí)際運(yùn)行情況來看，由于各部門職責(zé)不清，職能交叉，對(duì)職業(yè)教育多頭管理，最后導(dǎo)致政出多門或者相互推諉的現(xiàn)象。在職業(yè)教育法律責(zé)任方面，筆者建議，有必要對(duì)各個(gè)行政主管部門的行政管理權(quán)限做一個(gè)明確的劃分，只有這樣，才能保證在追究法律責(zé)任時(shí)做到責(zé)任到人。該部分內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化教育行政部門的法律責(zé)任，將保證職業(yè)教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)、經(jīng)費(fèi)保障以及治理亂收費(fèi)、亂招生、亂頒發(fā)學(xué)歷證書等權(quán)限劃歸教育行政主管部門，同時(shí)加大對(duì)教育行政主管部門的監(jiān)督管理和違法行為懲處力度，在法律追究方面，既包括內(nèi)部的行政處罰，也包括外部的行政處罰和刑事處罰。

其次，在職業(yè)教育機(jī)構(gòu)法律責(zé)任方面。職業(yè)教育學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是職業(yè)教育的具體組織實(shí)施者，是辦好職業(yè)教育的實(shí)體，有效規(guī)范其教學(xué)行為和教學(xué)管理，并以法律條文的形式明確其權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)于規(guī)范職業(yè)教育市場(chǎng)秩序、維護(hù)受教育者合法權(quán)益，無疑具有積極意義。在具體條文設(shè)計(jì)上，應(yīng)規(guī)定職業(yè)教育機(jī)構(gòu)存在侵犯受教育者合法權(quán)益的行為、違法辦學(xué)行為以及亂收費(fèi)、亂頒發(fā)學(xué)歷證書等行為時(shí)，職業(yè)教育機(jī)構(gòu)及其主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，其中承擔(dān)責(zé)任的方式包括民事責(zé)任、行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究刑事責(zé)任。

第三，在企業(yè)法律責(zé)任方面。企業(yè)承擔(dān)著發(fā)展職業(yè)教育的主體責(zé)任，是職業(yè)教育資源的重要組成部分?！奥殬I(yè)教育之所以具有生命力，是因?yàn)樗慕虒W(xué)緊密貼近企業(yè)的實(shí)際需求?！保?1］沒有企業(yè)的配合、參與，職業(yè)教育不可能取得預(yù)期效果，所以必須明確企業(yè)在職業(yè)教育過程中的法律責(zé)任。在確定企業(yè)法律責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)既要突出其在為實(shí)習(xí)學(xué)生提供實(shí)踐基地、保障實(shí)習(xí)期間學(xué)生安全、提升實(shí)踐技能的責(zé)任，同時(shí)也要強(qiáng)化對(duì)企業(yè)參與辦學(xué)的激勵(lì)和保障機(jī)制，避免因法律責(zé)任過重而影響企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性。在確定其法律責(zé)任時(shí)應(yīng)將重點(diǎn)放在實(shí)習(xí)過程中產(chǎn)生的法律責(zé)任上。實(shí)踐中，實(shí)習(xí)分為短期實(shí)習(xí)和頂崗實(shí)習(xí)。短期實(shí)習(xí)時(shí)間相對(duì)較短，針對(duì)實(shí)習(xí)過程中可能出現(xiàn)的實(shí)習(xí)生人身安全等問題，因?qū)嵙?xí)生與用人單位和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)均存在法律關(guān)系，學(xué)校作為學(xué)生的管理者和實(shí)習(xí)活動(dòng)的組織者，應(yīng)對(duì)學(xué)生在實(shí)習(xí)期間發(fā)生的人身傷害承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；企業(yè)作為實(shí)習(xí)場(chǎng)所的提供者和勞動(dòng)成果的獲得者，亦應(yīng)對(duì)實(shí)習(xí)生的人身傷害承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)應(yīng)對(duì)此承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，二者內(nèi)部關(guān)于分擔(dān)責(zé)任或免除一方責(zé)任的約定，不能構(gòu)成對(duì)實(shí)習(xí)生損害賠償?shù)拿庳?zé)理由。頂崗實(shí)習(xí)中，如果出現(xiàn)實(shí)習(xí)生傷害情況則相對(duì)比較復(fù)雜，頂崗實(shí)習(xí)的崗位有可能是職業(yè)教育學(xué)校安排，也可能是學(xué)生自己尋找，有的甚至領(lǐng)取報(bào)酬，形成了事實(shí)上的勞動(dòng)合同關(guān)系，對(duì)于此種情況，如在工作過程中造成實(shí)習(xí)生人身?yè)p害，應(yīng)當(dāng)按照《勞動(dòng)合同法》處理。

（三）完善職業(yè)教育法律監(jiān)督制度

職業(yè)教育法律監(jiān)督，是指有監(jiān)督權(quán)的各種主體，對(duì)憲法中規(guī)定的有關(guān)教育條款、職業(yè)教育法規(guī)、教育規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一、正確實(shí)施實(shí)行的監(jiān)督，以及對(duì)地方職業(yè)教育法律法規(guī)、規(guī)章在本地區(qū)范圍正確實(shí)施實(shí)行的檢查和督促，其目的是防止職業(yè)教育法制實(shí)施的不當(dāng)和濫用，保障依法治教的順利實(shí)現(xiàn)［12］。任何一項(xiàng)制度，缺少了監(jiān)督，就會(huì)形同虛設(shè)。我國(guó)《職業(yè)教育法》之所以落實(shí)得不好，除了法律責(zé)任規(guī)定不明晰之外，一個(gè)重要的原因就在于責(zé)任追究機(jī)制不健全、執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。職業(yè)教育執(zhí)法監(jiān)督制度是職業(yè)教育法治建設(shè)中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。職業(yè)教育發(fā)展得好的國(guó)家，一般都確立了一整套有關(guān)職業(yè)教育法實(shí)施的監(jiān)督體系，例如，德國(guó)、日本等國(guó)家在職業(yè)教育立法就明確規(guī)定設(shè)置監(jiān)督部門。我國(guó)應(yīng)深入分析研究職業(yè)教育執(zhí)法監(jiān)督實(shí)際情況，結(jié)合國(guó)外職業(yè)教育執(zhí)法監(jiān)督先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，制定出適合我國(guó)職業(yè)教育實(shí)踐的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，為職業(yè)教育責(zé)任的有效落實(shí)提供有力的法律保障。

第一，明確職業(yè)教育行政執(zhí)法的主體。這是確?！堵殬I(yè)教育法》能夠貫徹實(shí)施的必要條件?！堵殬I(yè)教育法》的執(zhí)法主體，除了教育行政主管部門，還包括與職業(yè)教育行政管理相關(guān)的財(cái)政部門、審計(jì)部門、勞動(dòng)與社會(huì)保障部門、監(jiān)察部門、工商部門和物價(jià)部門等，各相關(guān)部門都應(yīng)當(dāng)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)履行好行政監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)職業(yè)教育的法律監(jiān)督職責(zé)，也就是要對(duì)政府及教育行政部門執(zhí)行《職業(yè)教育法》的情況進(jìn)行檢查，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的職業(yè)教育監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督。有學(xué)者還建議，應(yīng)將各級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查列入《職業(yè)教育法》第三章“職業(yè)教育的實(shí)施”中［13］。另外，“作為各行業(yè)的民間自治組織，行業(yè)協(xié)會(huì)因其較強(qiáng)的專業(yè)性，能在一定程度上彌補(bǔ)行政部門和人大執(zhí)法監(jiān)督的不足，因此，可以賦予有條件的行業(yè)協(xié)會(huì)以一定的職業(yè)教育行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)?！保?4］

第二，推進(jìn)職業(yè)教育執(zhí)法檢查規(guī)范化和制度化建設(shè)。明確各相關(guān)主體的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)限和范圍，如權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)職業(yè)教育法律實(shí)施情況的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于人大及其常委會(huì)對(duì)職業(yè)教育法律法規(guī)制定活動(dòng)的監(jiān)督、定期進(jìn)行執(zhí)法檢查及要求政府相關(guān)部門向人大報(bào)告職業(yè)教育法律實(shí)施情況，以及人大代表對(duì)教育工作的日常監(jiān)督等。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)到位情況、職業(yè)資格證書制度執(zhí)行情況、企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)資質(zhì)和執(zhí)行情況、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)依法辦學(xué)等情況的監(jiān)督檢查，不斷促進(jìn)職業(yè)教育依法行政、依法管理和依法辦學(xué)。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是人民法院依據(jù)《職業(yè)教育法》，受理、審理職業(yè)教育方面的法律糾紛，依法作出裁判。同時(shí)，強(qiáng)化各主體執(zhí)法監(jiān)督的銜接與配合，避免出現(xiàn)多頭干預(yù)或者出現(xiàn)問題相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。

第三，完善責(zé)任追究程序和救濟(jì)條款。完善的立法需要強(qiáng)有力的執(zhí)法作保障，但法律責(zé)任的剛性并不意味著執(zhí)法的蠻橫。結(jié)合職業(yè)教育的特點(diǎn)，在明確職業(yè)教育法律責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定追究責(zé)任的具體程序，為依法確定法律責(zé)任提供程序保障，尤其是應(yīng)當(dāng)明確被追責(zé)主體在被處罰前應(yīng)當(dāng)享有聽證的權(quán)利，為當(dāng)事人提供申辯的機(jī)會(huì)。同時(shí)，應(yīng)明確被追究對(duì)象可以通過法定方式尋求救濟(jì)，如可以申請(qǐng)仲裁，可以向有關(guān)部門提出申訴、行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起訴訟，通過及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)，保障職業(yè)教育法律關(guān)系主體的合法權(quán)益得到保障。

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責(zé)任編輯韓云鵬

孫霞（1978-），女，江蘇淮安人，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榻逃芾?、教育法律?/p>

江蘇省2014年度普通高校研究生實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（省助）“我國(guó)職業(yè)教育法律適用問題的研究”（編號(hào)：SJZZ_0092），主持人：孫霞。

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1001－7518（2016）19-0015-05