夏周青（中共海南省委黨?！缎聳|方》雜志社，?？凇?71100）

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構(gòu)建傳統(tǒng)村落保護性發(fā)展的良法框架

夏周青
（中共海南省委黨?！缎聳|方》雜志社，?？?71100）

〔摘要〕構(gòu)建傳統(tǒng)村落保護性發(fā)展的良法框架，要在全面盤清傳統(tǒng)村落多樣性原生態(tài)信息的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格申報和審批標(biāo)準(zhǔn)，按法定流程申報傳統(tǒng)村落和審批傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃。同時，要加快推進傳統(tǒng)村落保護專項立法，保障傳統(tǒng)村落保護相關(guān)法律法規(guī)的實施。具體做法是：厘清參與傳統(tǒng)村落保護各個相關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)，強化執(zhí)法部門的執(zhí)法力度；依法加強對財政支持傳統(tǒng)村落專項資金的監(jiān)管；嚴(yán)厲打擊針對傳統(tǒng)村落的文物違法案件；重視宗族宗法鄉(xiāng)規(guī)民約在傳統(tǒng)村落保護性發(fā)展中的作用。

〔關(guān)鍵詞〕傳統(tǒng)村落；保護發(fā)展；專項立法

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上發(fā)表的重要講話中提出，“城鎮(zhèn)建設(shè)，要實事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實行動，避免走彎路；要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。習(xí)總書記這質(zhì)樸但深刻的講話為我國目前正在推進的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了一條基本遵循，那就是城鎮(zhèn)化建設(shè)不能一味地大拆大建，而是要在開發(fā)和建設(shè)過程中同時注重對中國傳統(tǒng)文化的保護和傳承，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要有中國特色，要弘揚和傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。一句話，要守住中國傳統(tǒng)文化的根脈。

依舊存留于世的華夏大地上大大小小的傳統(tǒng)村落連接著歷史、承載者文化，無疑是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的活化石。然而，在近年來一波又一波城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮中，許多傳統(tǒng)村落正面臨著被破壞的嚴(yán)峻問題。有數(shù)據(jù)顯示，在一段時期內(nèi)，我國每天有約100個傳統(tǒng)村落消失。應(yīng)該說，伴隨這些傳統(tǒng)村落消失的還有難以估量的中華傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)和無數(shù)人的鄉(xiāng)愁記憶。如何在城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展過程中科學(xué)有效地保護這些承載民族文化基因的傳統(tǒng)村落，讓人們“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，這無疑是當(dāng)前中國發(fā)展亟待解決的一個問題。這個問題牽涉到很多方面，其中傳統(tǒng)村落保護與發(fā)展的制度體系建設(shè)是重要一環(huán)?；诖?，筆者擬從構(gòu)建傳統(tǒng)村落保護性發(fā)展的良法框架層面對傳統(tǒng)村落的保護加以探討。

一、全面盤清傳統(tǒng)村落的多樣性原生態(tài)信息

要構(gòu)建傳統(tǒng)村落保護性發(fā)展的良法框架，必須首先對我國傳統(tǒng)村落的基本情況進行摸底，全面盤清傳統(tǒng)村落的多樣性原生態(tài)信息。

全面盤清傳統(tǒng)村落的多樣性原生態(tài)信息有助于我們對當(dāng)前傳統(tǒng)村落的遺存情況與發(fā)展現(xiàn)狀有全面的認(rèn)識和把握。只有充分掌握當(dāng)前我國傳統(tǒng)村落的遺存情況與發(fā)展現(xiàn)狀，才能為后續(xù)的擬定傳統(tǒng)村落申報和審批的法定標(biāo)準(zhǔn)及流程、推進傳統(tǒng)村落保護的專項立法、實施對傳統(tǒng)村落的保護性發(fā)展等工作提供依據(jù)和支撐。目前，傳統(tǒng)村落正在遭受前所未有的破壞，面臨著嚴(yán)峻的形勢。傳統(tǒng)村落保護的迫切性要求我們必須盡快全面盤清傳統(tǒng)村落的多樣性原生態(tài)信息，與時間賽跑，搶救我們?nèi)缃褚呀?jīng)變得“稀有而瀕?！钡膫鹘y(tǒng)村落遺產(chǎn)。

值得欣慰的是，到目前為止，我國在傳統(tǒng)村落多樣性原生態(tài)信息的盤清工作上已經(jīng)有了一些實踐并取得了一些成果。

早期的可以追溯到從2001年開始醞釀、到2003年正式啟動的“中國民間文化遺產(chǎn)搶救工程”。2001年中國民間文藝家協(xié)會召開第六次全國代表大會，大會選舉產(chǎn)生以馮驥才任主席的主席團。馮驥才先生一直致力于傳統(tǒng)文化的保護與傳承，在其極力倡導(dǎo)和眾多民間文藝工作者的積極奔走與努力下，“中國民間文化遺產(chǎn)搶救工程”提出并在其后10多年時間為我國文化遺產(chǎn)保護事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻。

“中國民間文化遺產(chǎn)搶救工程”既為國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作注入了新的力量，同時又與國際上幾乎同步展開的聯(lián)合國教科文組織的人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護運動相呼應(yīng)，催生了一些重要的文化制度的制定和施行，促使我國一系列重要的文化政策出臺，形成了廣泛的社會文化風(fēng)尚，甚至可以說改變了中國文化發(fā)展的軌跡。

幾乎與“中國民間文化遺產(chǎn)搶救工程”同時進行的還有建設(shè)部和國家文物局共同開展的中國歷史文化名村和中國歷史文化名鎮(zhèn)評選活動。該評選自2003年公布第一批入選名單開始，到2014年已經(jīng)進行了六次評選。截至2014年第六批中國歷史文化名村名單公布，目前共有107個村落入選中國歷史文化名村。

2012年4月，國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、國家文物局、財政部四部門聯(lián)合啟動了中國傳統(tǒng)村落的調(diào)查項目。當(dāng)時匯總的數(shù)字表明，中國現(xiàn)存的具有傳統(tǒng)性質(zhì)的村落近12 000個。同年9月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、國家文物局、財政部四部門聯(lián)合成立了由建筑學(xué)、民俗學(xué)、規(guī)劃學(xué)、藝術(shù)學(xué)、遺產(chǎn)學(xué)、人類學(xué)等專家組成的專家委員會，評審出了第一批中國傳統(tǒng)村落，并發(fā)布了《中國傳統(tǒng)村落名錄》。全國共有646個傳統(tǒng)村落入選該名單。

2014年6月，中國民間文藝家協(xié)會、中國攝影家協(xié)會、中國文學(xué)藝術(shù)基金會、中國傳統(tǒng)村落保護與發(fā)展研究中心共同組織實施啟動了“留住鄉(xiāng)愁——中國傳統(tǒng)村落立檔調(diào)查”項目。有數(shù)據(jù)顯示，截至2015年3月，“留住鄉(xiāng)愁——中國傳統(tǒng)村落立檔調(diào)查”項目已經(jīng)完成了200多個村落的立檔調(diào)查工作。

以上這些關(guān)于盤點傳統(tǒng)村落信息、保護傳統(tǒng)村落的活動或項目已經(jīng)體現(xiàn)出從國家到整個社會范圍內(nèi)我們逐漸有了保護和發(fā)展傳統(tǒng)村落的自覺意識。當(dāng)然我們要構(gòu)建傳統(tǒng)村落保護性發(fā)展的良法框架，要實現(xiàn)對傳統(tǒng)村落的有效保護，還必須繼續(xù)加強全面盤清傳統(tǒng)村落的多樣性原生態(tài)信息這一項前提性和基礎(chǔ)性工作。

要做好這一項工作必須進行三方面的努力：

第一，政府和社會力量必須很好地協(xié)作起來。政府職能部門在政策和資金上可以給予支持，充分調(diào)動全社會各界參與全面盤清傳統(tǒng)村落的多樣性原生態(tài)信息工作的積極性。

第二，強化傳統(tǒng)村落信息調(diào)查搜集工作的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和全面性。傳統(tǒng)村落的原生態(tài)信息本就具有包容性和多樣性，可以說涉及到了建筑遺產(chǎn)、文化、政治、經(jīng)濟、社會等各個方面的遺存。因此調(diào)查工作也必須全面涉及這些方面，同時要保證信息的準(zhǔn)確性，信息歸類整理也要科學(xué)。

第三，信息記錄的載體要多元化、立體化。為了能翔實、準(zhǔn)確地記錄傳統(tǒng)村落的原生態(tài)信息，信息記錄方式必須多元化、立體化，要充分運用現(xiàn)代化、數(shù)字化的多媒體記錄載體。信息記錄載體要包含文字、圖片、音像三類。

二、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，按法定流程申報傳統(tǒng)村落和審批傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃

在對我國傳統(tǒng)村落的多樣性原生態(tài)信息全面盤清和掌握的基礎(chǔ)上，要根據(jù)我國傳統(tǒng)村落的實際現(xiàn)狀和傳統(tǒng)村落保護與發(fā)展的需要，制定出嚴(yán)格且切實可行的傳統(tǒng)村落申報、審批標(biāo)準(zhǔn)和流程。

中國傳統(tǒng)村落的申報一般應(yīng)當(dāng)提供以下四個方面的材料：

第一，村落基本信息。村落基本信息包括村落形成年代、村落形成原因、村域面積、戶籍人口基本情況、村集體年收入及人均年收入狀況、村落是否已經(jīng)列入各級保護或示范名錄、保護規(guī)劃及保護利用狀況等信息。

第二，村落傳統(tǒng)建筑遺存信息。傳統(tǒng)建筑主要是指歷史建筑、鄉(xiāng)土建筑、文物古跡等建筑類型。建筑遺存信息應(yīng)當(dāng)包括建筑名稱、建筑年代、建筑規(guī)模、已經(jīng)列入文物保護單位的級別與數(shù)量、已經(jīng)被認(rèn)定為歷史建筑的級別及數(shù)量等。

第三，村落選址和格局信息。村落選址和格局信息具體包括村落現(xiàn)有選址形成年代、現(xiàn)存歷史環(huán)境要素種類（古河道、古樹、古井、傳統(tǒng)公共空間等）、村落傳統(tǒng)格局保存程度、村落選址規(guī)劃營造反映的科學(xué)文化價值、村落與周邊自然環(huán)境的協(xié)調(diào)性等等。

第四，村落承載的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)信息。村落承載的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)信息包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名稱、級別、類型、是否確定傳承人、項目存續(xù)情況、與村落依存程度、活動規(guī)模、傳承時間、價值與影響力等信息。

以上這些信息尤其是涉及到物質(zhì)遺存和非物質(zhì)遺存時，應(yīng)能夠提供圖片、音像等比較直觀的資料，提高可信度與說服力。具體到每一項時應(yīng)當(dāng)細化和量化標(biāo)準(zhǔn)，使其具有實際的可操作性。

中國傳統(tǒng)村落的保護發(fā)展規(guī)劃審批應(yīng)當(dāng)流程化，并且要嚴(yán)格按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護規(guī)劃編制要求（試行）》和《傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃編制基本要求（試行）》執(zhí)行，一般來講應(yīng)包含以下幾個流程：

第一，傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃的編制。中國傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制，報縣級人民政府審批，規(guī)劃審批前應(yīng)通過住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、國家文物局、財政部組織的技術(shù)審查。縣級規(guī)劃、文化（文物）、財政主管部門負責(zé)保護發(fā)展規(guī)劃編制工作的具體組織實施。傳統(tǒng)村落保護規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：評估歷史文化價值、特色和存在問題；確定保護原則、內(nèi)容和重點；提出總體保護策略和鎮(zhèn)域保護要求；提出與傳統(tǒng)村落保護密切相關(guān)的地形地貌、河湖水系、農(nóng)田等景觀環(huán)境的保護措施；確定保護范圍，包括核心保護范圍和建設(shè)控制地帶界線，制定相應(yīng)的保護控制措施；提出保護范圍內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物和環(huán)境要素的分類保護整治要求，對歷史建筑進行編號，分別提出保護利用的內(nèi)容和要求；提出繼承和弘揚傳統(tǒng)文化、保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的內(nèi)容和措施；提出改善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生產(chǎn)生活環(huán)境的規(guī)劃方案；保護規(guī)劃分期實施方案；提出規(guī)劃實施保障措施等。

第二，傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃的地方審查。規(guī)劃草案應(yīng)當(dāng)報縣級規(guī)劃主管部門進行初步審查和論證。修改后形成保護發(fā)展規(guī)劃初稿，報縣規(guī)劃委員會或政府常務(wù)會議審議。修改后形成規(guī)劃送審稿，由縣級人民政府書面報請省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織專家評審。

第三，傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃的專家評審。省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳會同省文化廳等有關(guān)部門組織規(guī)劃、建筑、文物保護等方面的專家對保護發(fā)展規(guī)劃進行技術(shù)審查。規(guī)劃編制單位根據(jù)專家評審意見進行修改完善，形成保護發(fā)展規(guī)劃修改稿。

第四，傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃的審查與批復(fù)。縣級規(guī)劃主管部門確認(rèn)保護發(fā)展規(guī)劃已按專家評審意見修改完善后，在規(guī)定時間內(nèi)，由縣、市、省級相關(guān)主管部門報住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、國家文物局、財政部進行技術(shù)審查。保護發(fā)展規(guī)劃通過了四部局技術(shù)審查的中國傳統(tǒng)村落將納入中央支持范圍并予以公布。被列入中央支持范圍的中國傳統(tǒng)村落的保護發(fā)展規(guī)劃，按程序由縣級人民政府批復(fù)并實施。

三、加快推進傳統(tǒng)村落保護專項立法

從目前中國傳統(tǒng)村落的保護現(xiàn)狀和傳統(tǒng)村落的長遠發(fā)展來看，傳統(tǒng)村落的保護與發(fā)展不能僅僅停留在盤清傳統(tǒng)村落的多樣性原生態(tài)信息、組織一些搶救性保護性活動和嚴(yán)格申報與審批流程這些工作上，還必須將對傳統(tǒng)村落的保護與發(fā)展上升到國家法律層面，加強立法工作，建立健全針對傳統(tǒng)村落保護的法律體系。

目前，無論是社會還是國家層面，我們都有了保護傳統(tǒng)村落的自覺，針對傳統(tǒng)村落的保護已經(jīng)卓有成效。但同時我們應(yīng)當(dāng)看到關(guān)于傳統(tǒng)村落的保護，我們覺醒較遲、起步較晚，許多方面還很欠缺，這其中就包括關(guān)于傳統(tǒng)村落的立法保護。

到目前為止我國尚沒有一部關(guān)于傳統(tǒng)村落保護的專門性法律，傳統(tǒng)村落保護法律體系缺失。目前我國直接針對傳統(tǒng)村落保護的僅僅是國務(wù)院有關(guān)部委頒布的《傳統(tǒng)村落評價認(rèn)定指標(biāo)體系（試行）》《關(guān)于切實加強中國傳統(tǒng)村落保護的指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好中國傳統(tǒng)村落保護項目實施工作的意見》等行政法規(guī)。除此之外，《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》中間接地有一些適用于傳統(tǒng)村落保護的條款。但這些直接性的行政法規(guī)和間接性的法律并沒有形成一個科學(xué)、完善的關(guān)于傳統(tǒng)村落保護的法律體系，甚至某些法律條文反而與傳統(tǒng)村落保護的實際情況背道而馳。比如，一些傳統(tǒng)村落的居民建筑被納入文物保護單位后，依據(jù)《中華人民共和國文物保護法》，這些民居便成了國家財產(chǎn)，其所有權(quán)并非完全屬于村民自己。若建筑出現(xiàn)問題，村民不得擅自修繕，否則可能違法甚至犯罪。修繕文物建筑需要層層上報獲得審批后方能實施。而在當(dāng)前我國法制尚不健全的情況下，《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》這樣的“偏門”法律并沒有得到很好的落實，其結(jié)果導(dǎo)致的就是需要修繕的傳統(tǒng)村落文物建筑得不到及時的修繕，最后直至坍塌消亡。

因此，加快推進傳統(tǒng)村落保護專項立法，建立健全針對傳統(tǒng)村落保護的法律體系的工作迫在眉睫。

首先，國家層面應(yīng)該盡快制定出一部“中國傳統(tǒng)村落法”或者“中國傳統(tǒng)村落保護法”，以此作為中國傳統(tǒng)村落保護法律法規(guī)的統(tǒng)領(lǐng)。

其次，國家層面應(yīng)該根據(jù)傳統(tǒng)村落保護工作的分工和特點制定相關(guān)專項法律法規(guī)。具體應(yīng)包含以下幾個方面：針對傳統(tǒng)村落建筑保護的專項法律法規(guī)政令，針對傳統(tǒng)村落生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的專項法律法規(guī)政令，針對傳統(tǒng)村落非物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面的專項法律法規(guī)政令。

再次，各地應(yīng)當(dāng)在國家法律的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地傳統(tǒng)村落分布及保護的實際情況制定出適合于當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)村落保護的地方性政令法規(guī)。

最后，對已經(jīng)制定的關(guān)于傳統(tǒng)村落保護的行政法規(guī)或者法律中已經(jīng)不適宜或相互矛盾的條文應(yīng)當(dāng)及時加以修訂，使之真正能落到實處，起到保護傳統(tǒng)村落的積極作用。

四、傳統(tǒng)村落保護相關(guān)法律法規(guī)的實施

針對傳統(tǒng)村落保護的專項法律體系的健全并非意味著傳統(tǒng)村落保護工作的完成。傳統(tǒng)村落的保護與發(fā)展更重要的是要讓這些制定出的法律法規(guī)政令制度落到實處，并且真正起到保護和發(fā)展傳統(tǒng)村落的作用。因此，在制定傳統(tǒng)村落保護與發(fā)展的專項法律的同時，還應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的法律執(zhí)行與監(jiān)督機制，以保障法律的實施。

第一，厘清參與傳統(tǒng)村落保護各個相關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)，強化執(zhí)法部門的執(zhí)法力度。傳統(tǒng)村落是一種復(fù)雜的并不斷變化發(fā)展著的人群聚落形態(tài)。對傳統(tǒng)村落的保護將涉及住房保障與建設(shè)、民政、財政、文物保護、文化建設(shè)等諸多部門。因此，在具體開展對傳統(tǒng)村落保護工作時應(yīng)厘清各方權(quán)責(zé)，既要避免權(quán)責(zé)交叉相互掐架，同時又要避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)空白區(qū)域。在厘清各方職責(zé)后，要加強各執(zhí)法隊伍的執(zhí)法力度，落實各項法律法規(guī)，必要情況下還需要考慮成立專門的傳統(tǒng)村落保護機構(gòu)，確保傳統(tǒng)村落保護各項法律法規(guī)的有效實施。

第二，依法加強對財政支持傳統(tǒng)村落專項資金的監(jiān)管。國家財政部門設(shè)立有支持傳統(tǒng)村落保護與發(fā)展的專項資金，對此必須依法加強監(jiān)管，確保這些專項資金能夠真正用于對傳統(tǒng)村落的保護與發(fā)展上。應(yīng)建立相應(yīng)的專項資金監(jiān)管機制，公開專項資金使用情況，確保每一筆資金都有賬可查，接受全社會的監(jiān)督。

第三，嚴(yán)厲打擊針對傳統(tǒng)村落的文物違法行為。文物違法行為是對傳統(tǒng)村落保護發(fā)展工作的一項巨大挑戰(zhàn)。文物建筑是傳統(tǒng)村落文化的重要載體，具有極其重要的科學(xué)歷史文化價值。對傳統(tǒng)村落文物建筑的破壞往往是對傳統(tǒng)村落文化傳承的毀滅性破壞。因此，必須強化執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊針對傳統(tǒng)村落的文物違法行為。

第四，重視宗族宗法鄉(xiāng)規(guī)民約在傳統(tǒng)村落保護性發(fā)展中的作用。保護與發(fā)展傳統(tǒng)村落，一方面要避免來自外界的破壞，另一方面也要避免傳統(tǒng)村落住民自身對村落的破壞。宗族宗法鄉(xiāng)規(guī)民約在這一方面可以作為法律法規(guī)的補充，在對傳統(tǒng)村落的保護中發(fā)揮一定作用。在傳統(tǒng)村落中，一代代傳承下來的宗族宗法鄉(xiāng)規(guī)民約往往比法律法規(guī)更容易被村落住民所認(rèn)可和遵循。對于傳統(tǒng)村落的住民來說，宗族宗法鄉(xiāng)規(guī)民約可以說是不成文的“法律”。因此可以在傳統(tǒng)村落中積極開展鄉(xiāng)規(guī)民約的教育，但要注意對一些不符合當(dāng)代價值觀的封建教條要加以甄別和摒棄。同時，一些普遍得到認(rèn)可的鄉(xiāng)規(guī)民約，國家可以考慮將其上升為法律法規(guī)強化其約束力和覆蓋范圍。

總之，構(gòu)建傳統(tǒng)村落保護性發(fā)展的良法框架，必須做好全面盤清傳統(tǒng)村落的多樣性原生態(tài)信息、嚴(yán)格傳統(tǒng)村落申報和審批的法定流程、健全傳統(tǒng)村落保護法律體系并保障法律法規(guī)制度的實施等工作，從而建立起保護和發(fā)展傳統(tǒng)村落的長效機制。只有這樣才能真正做到讓子孫后代“看得見山、望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”，使中華民族的文脈得到延續(xù)與發(fā)展。

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責(zé)任編輯文丁

〔作者簡介〕夏周青（1957-），男，海南東方人，中共海南省委黨?！缎聳|方》雜志社副主編，副研究員，主要研究方向為編輯出版學(xué)、社會學(xué)。

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金項目（15XSH002）。

〔收稿日期〕2015-員2-園員

〔中圖分類號〕D922.22

〔文獻標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0095-04