張琛，呂世辰（山西師范大學(xué)政法學(xué)院，山西　臨汾　041000）

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芻議農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶政策

張琛，呂世辰
（山西師范大學(xué)政法學(xué)院，山西臨汾041000）

〔摘要〕實行差別化落戶政策是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實要求，但是這項政策在落實過程中受到農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護與轉(zhuǎn)移機制不健全、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制缺失等因素的制約。為此，應(yīng)通過健全農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護和轉(zhuǎn)移機制、建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶的成本分擔(dān)機制、推動居住證制度和積分落戶制度改革等措施對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶政策予以完善。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；差別化落戶；戶籍制度；城鎮(zhèn)化

黨的十八大報告指出，應(yīng)“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”〔1〕。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口目前已成為推進我國新型城鎮(zhèn)化的重要力量，基于我國人口結(jié)構(gòu)和長期形成的城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)狀，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，必須實行差別化落戶政策。差別化落戶政策可以引導(dǎo)農(nóng)村人口向中小城市和建制鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，滿足符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶需求，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。

一、實行差別化落戶政策是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實要求

（一）大中小城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力不同要求實行差別化落戶政策

大城市尤其是特大城市進一步城鎮(zhèn)化的空間有限，如果不加以限制可能會出現(xiàn)城市病，但是完全拒絕吸納外來人口也不合理，那樣做城市會失去發(fā)展活力，所以應(yīng)有選擇地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。中小城市城鎮(zhèn)化空間充足，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)的需求較強，因此選擇全面放開的落戶政策。各類城鎮(zhèn)因自身發(fā)展需求不同，則對生產(chǎn)要素的需求也不同，所以可借助差別化落戶政策以各取所長、謀求發(fā)展。

從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的落戶需求來看，國務(wù)院發(fā)展研究中心2013年研究資料顯示，68%的農(nóng)民工愿意落戶公共設(shè)施完備、資源豐富、福利優(yōu)厚的大城市，32%的農(nóng)民工愿意落戶發(fā)展較為滯后、各方面吸引力相對不足的中小城市。基于這種現(xiàn)狀，必須實行差別化的落戶政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，有序放開中型城市的落戶限制，合理放開大城市的落戶條件與落戶限制，嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)模。只有借助差別化落戶政策，才有可能緩解城市人口吸納需求和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶需求之間的矛盾，從而滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的種種要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、規(guī)范城市發(fā)展模式、打造宜居環(huán)境，不斷完善城鎮(zhèn)化體制。

（二）東中西部城鎮(zhèn)化差異要求實行差別化落戶政策

我國幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展存在差異。目前，東、中、西部的城鎮(zhèn)化率分別是62.2%、48.5%和44.8%〔2〕，東部城鎮(zhèn)化發(fā)展處于飽和狀態(tài)，中部發(fā)展不足，西部發(fā)展空間大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶這些地區(qū)的成本也有差異，《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程報告》顯示，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，其中東、中、西部地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元、10.6萬元。從這種現(xiàn)實狀況出發(fā)，必須嚴(yán)格實行差別化的落戶政策，限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在東部地區(qū)的市民化規(guī)模，鼓勵和積極吸納其進入中西部地區(qū)。在具體政策上體現(xiàn)為：提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入中西部地區(qū)的財政補貼，放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入中西部地區(qū)的政策限制，提升中西部地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模與質(zhì)量，嚴(yán)格控制東部地區(qū)人口落戶規(guī)模。

（三）不同形態(tài)村落農(nóng)業(yè)人口的落戶需求差異要求實行差別化落戶政策

我國農(nóng)村情況復(fù)雜，有遠(yuǎn)離城市的自然村、離城市較近的近郊村以及位于城市中的城中村等不同形態(tài)的農(nóng)村。來自不同形態(tài)村落的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也有不同的落戶需求，一般來說，只有戶籍所在地離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的農(nóng)民工愿意落戶城鎮(zhèn)，他們遷入城鎮(zhèn)可享受產(chǎn)業(yè)比較利益，享受城市文明，享受公共服務(wù)和社會福利，特別是可以讓孩子享有更優(yōu)質(zhì)的教育資源。而對城中村和城市近郊的農(nóng)民來說，許多人不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，因為他們本來就享受著城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)比較利益、公共服務(wù)和社會福利，轉(zhuǎn)戶之后可能會失去各種農(nóng)業(yè)補貼、集體利益分配權(quán)等。所以，應(yīng)全面推進差別化的落戶政策及其配套政策，提高補貼幅度，吸引遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村人口進入城市；切實維護農(nóng)民權(quán)益，讓近郊村的農(nóng)業(yè)人口放心進入城市落戶，加大城市向近郊地區(qū)擴大城鎮(zhèn)化的可能；保障農(nóng)民利益，有序完成城中村改造以及城中村農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。只有實行差別化落戶政策，兼顧各種形態(tài)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶意愿和需求，才能全面推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化。

（四）不同類型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益保障差異要求實行差別化落戶政策

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模巨大，個體情況極其復(fù)雜。按年齡層次可分為老中青三代農(nóng)民工，他們有著不同的落戶意愿和需求，進城目的有所不同，包括獲取更高的勞動報酬、為子女創(chuàng)造更好的教育條件、獲取城市戶籍、享受城市資源和城市福利、提高社會地位等，另外在工種和勞動報酬方面也存在差別。面對這些復(fù)雜的、具體的個人狀況，要保障農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)落戶過程中的個人利益，就必須實行差別化的落戶政策，出臺相應(yīng)的配套措施，大力推廣居住證制度，以居住證代替原有的暫住證，一些人口壓力較大的地區(qū)還可以通過積分落戶制度來進行人口準(zhǔn)入。

二、影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶政策有效落實的制約因素分析

（一）農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護與轉(zhuǎn)移機制不健全

“三權(quán)”指土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體利益分配權(quán)，是農(nóng)民的利益所在和可以依賴的底線，只有維護好農(nóng)民的“三權(quán)”，才能使其在城鎮(zhèn)化過程中無后顧之憂。目前，社會上對于是否以“三權(quán)”作為農(nóng)業(yè)人口進城落戶的條件存在爭議。一種觀點認(rèn)為，如果以退出“三權(quán)”或其中部分權(quán)利作為換取城市戶口的條件，將損害農(nóng)業(yè)人口利益，打擊農(nóng)業(yè)人口落戶城市的積極性，不利于推進城鎮(zhèn)化進程，而且農(nóng)業(yè)人口市民化本身就需要一定的成本，這樣會使農(nóng)業(yè)人口失去進城落戶的動力。另一種觀點認(rèn)為，如果不以“三權(quán)”作為農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的條件，則可能對農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化留下一系列后遺癥，也對農(nóng)村社會糾紛的產(chǎn)生埋下伏筆。中央強調(diào)“現(xiàn)階段，不得以退出‘三權(quán)’作為農(nóng)民進城落戶的條件”，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶過程中，農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”的維護和轉(zhuǎn)移問題是核心，當(dāng)前與此相關(guān)的機制不健全影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程與質(zhì)量。

（二）城市公共服務(wù)能力不強

我國特大城市及大城市資源豐富、公共設(shè)施完備、公共服務(wù)良好，但這些城市人口壓力大、城鎮(zhèn)化空間小、落戶條件嚴(yán)苛，人口落戶群體主要集中于高技術(shù)或高學(xué)歷人才，尤其是一些特大城市實行積分落戶制度或其他落戶政策，門檻過高，農(nóng)民工很難落戶這些城市。而中小城市雖然城鎮(zhèn)化空間充足，落戶條件也相對較低，但城市公共服務(wù)落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差，各類城市資源較匱乏，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸引力不足。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市也容易增加社會管理難度，對城市公共服務(wù)能力形成巨大壓力。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制缺失

我國仍未全面建立農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機制，政府財政轉(zhuǎn)移支付還缺乏較科學(xué)的依據(jù)，以基本穩(wěn)定概率的常住人口為基數(shù)，提供基本公共服務(wù)、實現(xiàn)基本社會管理就目前看還難以做到。落戶成本分擔(dān)機制的缺失，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中面臨巨大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，極大地阻礙了農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，減緩了新型城鎮(zhèn)化的進程。

（四）居住證制度和積分落戶制度未產(chǎn)生明顯效果

為了更好地全面推進差別化落戶政策，國家相繼在一些城市及地區(qū)進行了居住證制度的試點與積分落戶制度的探索。筆者認(rèn)為居住證制度在實行過程中存在一些問題，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。實行居住證制度的城鎮(zhèn)人員包括三部分，即進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，取得城鎮(zhèn)居住權(quán)的居住證人口，還有城鎮(zhèn)戶籍人口。他們在城鎮(zhèn)中享有的權(quán)利是不同的，有的城市甚至用制度將其固化。而積分落戶制度則主要是針對特大城市或人口壓力較大的城市所提出的一種落戶制度，其最大的問題是準(zhǔn)入門檻過高、辦理程序繁瑣、要求條件復(fù)雜，更不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶?？梢?，這兩大制度對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶未產(chǎn)生明顯效果。

三、完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶政策的幾點建議

（一）健全農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護和轉(zhuǎn)移機制

我國在戶籍制度改革關(guān)于農(nóng)民“三權(quán)”維護的探索中，不少地區(qū)的經(jīng)驗值得借鑒。例如，重慶市在戶籍制度改革中，允許落戶農(nóng)民自主處置農(nóng)村利益，在制度設(shè)計上為進入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了保留、流轉(zhuǎn)、退出等多種選擇方式。建立了承包地和宅基地的“雙交換”模式，用城市社會保障換取農(nóng)民在農(nóng)村的承包地，用城市住房換取農(nóng)村的宅基地。天津市則探索用“宅基地?fù)Q房”的辦法來促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就近城鎮(zhèn)化。其政策規(guī)定農(nóng)民所擁有的宅基地可以按照相應(yīng)的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)住宅，從而遷入小城鎮(zhèn)居住，農(nóng)民原有宅基地則由集體組織統(tǒng)一整理復(fù)耕，實現(xiàn)耕地占補平衡，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不受損失。從這些地區(qū)的探索實踐中可以得到一些啟示，即健全農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護和轉(zhuǎn)移機制一要保證公平，既保障農(nóng)民落戶城市后生活水平與物質(zhì)財富有所提升，也要使“三權(quán)”在市民化過程中得到科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移以謀求更長遠(yuǎn)的發(fā)展；二要堅持維護農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)地面積不減少的改革原則。

（二）提升城市公共服務(wù)能力

應(yīng)加大財政對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公共服務(wù)的投資，保障落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的基本權(quán)利，使其在城鎮(zhèn)可以進得去、留得住。應(yīng)提高相應(yīng)的政府支持以主要保障落戶農(nóng)民工享有城鎮(zhèn)基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)權(quán)利，在就業(yè)、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、子女教育、技能培訓(xùn)等方面同市民享有同等權(quán)利，并逐步擴大其他權(quán)益。應(yīng)激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展動力與活力，增強城鎮(zhèn)的人口吸引力。城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)其對勞動力的需求、自身能夠提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力、生活空間的大小來制訂發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)政府宏觀總量監(jiān)控。教育、醫(yī)療、住房、社保和城鎮(zhèn)設(shè)施等是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)最看重的城市資源，只有增加這些方面的建設(shè)力度，才能進一步提升城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力。

（三）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶的成本分擔(dān)機制

合理的成本分擔(dān)制度是差別化落戶政策有效落實的重要因素。應(yīng)建立由政府、企業(yè)和個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)制度。政府應(yīng)實行與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施方面的公共成本。企業(yè)應(yīng)實行農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險費用，依法保障農(nóng)民工在落戶城鎮(zhèn)后的各種權(quán)益。農(nóng)民工自身也應(yīng)積極參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費用，提升融入城鎮(zhèn)的能力。政府、企業(yè)和農(nóng)民工所承擔(dān)的成本比例要根據(jù)不同的城鎮(zhèn)類型和具體情況來確定。

（四）推動居住證制度和積分落戶制度改革

居住證制度的實施要堅持同一標(biāo)準(zhǔn)，即居住證持有人所享有的社會保障和公共服務(wù)應(yīng)該是同樣的，無論是新增原市民戶人口、居住證持有人，還是新申請城鎮(zhèn)居住的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，都應(yīng)同樣享受居民權(quán)利，當(dāng)然也應(yīng)同樣履行居民義務(wù)。筆者認(rèn)為居住證持有人不必再申請常住戶籍，持居住證即為常住戶籍人口，政府也不需再辦理常住戶籍人口手續(xù)，從制度上為消除城鄉(xiāng)二元和城內(nèi)二元結(jié)構(gòu)做準(zhǔn)備。另外，在大城市及特大城市實行的積分落戶制度則要向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口降低門檻，為已落戶這些城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供市民化可能，而不應(yīng)只成為大城市引進高學(xué)歷、高技術(shù)人才的工具。

〔參考文獻〕

〔1〕本書編寫組.十八大報告輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2012：23.

〔2〕國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）〔N〕.人民日報，2014-03-17（1）.

責(zé)任編輯梁華林

〔作者簡介〕張琛（1990-），男，山西太原人，山西師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生。呂世辰（1956-），男，山西大同人，山西師范大學(xué)政法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師。

〔基金項目〕教育部項目“農(nóng)民工承包地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化”（14YJA840008）。

〔收稿日期〕2015-員2-2緣

〔中圖分類號〕F323.6

〔文獻標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0059-03