淺談云和縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革

云和縣國(guó)土資源局 周 琳

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革將全面影響我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的多個(gè)方面，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)小組關(guān)于設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的復(fù)函（國(guó)開(kāi)發(fā)〔2013〕1號(hào)）文件，確定在浙江麗水設(shè)立改革試驗(yàn)區(qū)。麗水市確定云和縣為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)區(qū)。現(xiàn)總結(jié)云和縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，探討如何開(kāi)展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的歷史發(fā)展

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度歷經(jīng)多次調(diào)整。1982年國(guó)務(wù)院頒布了《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度得以在法治軌道上前行。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該決定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”，國(guó)土資源部根據(jù)該決定印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》。2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，首次提出對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買(mǎi)空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。2010年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》提出，在經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對(duì)新申請(qǐng)宅基地的住戶開(kāi)展宅基地有償使用試點(diǎn)。由上可知，宅基地有償使用是推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的突破口。因此，開(kāi)展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革除完善行政手段，應(yīng)探索運(yùn)用更多的經(jīng)濟(jì)手段。

二、云和縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

云和縣農(nóng)村宅基地使用狀況中，存在一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象?？h城在初期發(fā)展階段吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，致使廣大僻靜的村莊“人去樓空”，造成住房和宅基地的大量閑置，致使農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。同時(shí)，相當(dāng)一部分率先富裕起來(lái)的農(nóng)民在進(jìn)城購(gòu)房后，他們留在農(nóng)村的宅基地，受現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)政策的限制，不能進(jìn)行公開(kāi)合法的轉(zhuǎn)讓而被迫閑置。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城市化進(jìn)程的推進(jìn)，流轉(zhuǎn)數(shù)量呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已非常普遍?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度理論研究的滯后以及限制農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，并引發(fā)一系列農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題，阻礙云和縣“小縣大城”向“小縣名城”轉(zhuǎn)變的建設(shè)進(jìn)程，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、云和縣建立五項(xiàng)機(jī)制開(kāi)展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革

近年來(lái)，云和縣積極探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革頗見(jiàn)成效。

1.建立產(chǎn)權(quán)登記制度，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)利益主體

多措并舉，全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作，初步形成了宅基地產(chǎn)權(quán)登記體系。2014年，云和縣出臺(tái)了《云和縣土地登記標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施辦法》《云和縣農(nóng)村集體土地房屋產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》《云和縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證實(shí)施細(xì)則》和《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村住房抵押貸款工作的實(shí)施意見(jiàn)》。進(jìn)一步完善技術(shù)支撐，一方面推進(jìn)農(nóng)村數(shù)字地籍調(diào)查工作，于2015年底實(shí)現(xiàn)全縣數(shù)字地籍測(cè)量全覆蓋；另一方面加強(qiáng)對(duì)地籍系統(tǒng)升級(jí)改造，在已完成杰思科地籍管理信息系統(tǒng)更新升級(jí)，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、圖屬一體的地籍信息系統(tǒng)進(jìn)行土地登記。進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立辦理農(nóng)房登記便民服務(wù)點(diǎn)，簡(jiǎn)化登記程序。實(shí)行聯(lián)合辦證，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取現(xiàn)場(chǎng)辦公的形式，為村民提供便利的現(xiàn)場(chǎng)辦證服務(wù)，讓農(nóng)民在“自家門(mén)口”就能辦證，同時(shí)取消宅基地地籍測(cè)繪費(fèi)和證書(shū)工本費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2015年，云和縣將發(fā)證任務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核，各國(guó)土所加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）緊密配合，努力克服發(fā)證難、時(shí)間緊的問(wèn)題，通過(guò)新聞媒體、上門(mén)服務(wù)、發(fā)放宣傳手冊(cè)等方式加大宣傳力度，向農(nóng)民解說(shuō)相關(guān)優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的辦證積極性。

2.建立有償使用和流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)引導(dǎo)

探索建立公開(kāi)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易行為，宅基地流轉(zhuǎn)采取“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”的原則，建立與城鎮(zhèn)地價(jià)相銜接的農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系。云和縣試行在符合“一戶一宅”規(guī)定的前提下，允許本縣農(nóng)村村民在縣域范圍內(nèi)跨村進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，允許由村民委員會(huì)統(tǒng)一有償收回農(nóng)村空閑宅基地通過(guò)公開(kāi)掛牌競(jìng)標(biāo)方式有償流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村土地資產(chǎn)效益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收注入新的活力。農(nóng)村空閑宅基地流轉(zhuǎn)的，必須由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）牽頭，以宅基地所有權(quán)人為主導(dǎo)，統(tǒng)一有償收回農(nóng)村空閑宅基地后，通過(guò)協(xié)議、公開(kāi)掛牌競(jìng)標(biāo)方式對(duì)外有償流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，競(jìng)買(mǎi)人需符合農(nóng)村村民建房條件，申請(qǐng)人參加競(jìng)買(mǎi)前，需經(jīng)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行建房條件審核，符合建房條件的方可參加競(jìng)買(mǎi)，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限、程序和價(jià)格參照城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓管理辦法，依法確定流轉(zhuǎn)期限和管理程序。

3.建立跨村流轉(zhuǎn)機(jī)制

2013年，云和縣出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的實(shí)施方案》，明確了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須遵循“一戶一宅、集約利用、依法審批、總量控制、用途管制”和“自愿、公開(kāi)、公平”的原則，明確了四個(gè)“嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)及小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)；嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民參與農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地及其地上建筑物；嚴(yán)禁對(duì)農(nóng)村集體土地上的違法建筑進(jìn)行流轉(zhuǎn)；嚴(yán)禁在不保留村進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。放寬了宅基地使用權(quán)局限于村內(nèi)流轉(zhuǎn)限制。在符合“一戶一宅”和“農(nóng)村宅基地所有權(quán)不變”的前提下，允許在縣域范圍內(nèi)的“農(nóng)村村民”跨村進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

4.建立有償退出機(jī)制，完善宅基地流轉(zhuǎn)收益分配

云和縣立足“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)際需要，以農(nóng)村人口向縣城集中為重點(diǎn)，以下山移民、內(nèi)聚外遷為載體，持續(xù)深化農(nóng)民異地搬遷安置方式創(chuàng)新，不斷加快人口集聚步伐。一是政策扶持，推動(dòng)搬遷。先后制定出臺(tái)《云和縣萬(wàn)名農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移實(shí)施意見(jiàn)》《云和縣深化萬(wàn)名農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移工程實(shí)施辦法》等系列扶持政策，采用自建房式下山、公寓式下山、資金補(bǔ)助式下山、縣外安置補(bǔ)助等多種方式，全力推進(jìn)農(nóng)民異地搬遷。異地搬遷人員可享受政府補(bǔ)助最低5000元/人、最高可達(dá)17500元/人。2013年，在進(jìn)一步完善農(nóng)民異地搬遷安置扶持政策基礎(chǔ)上，結(jié)合縣城飲用水源保護(hù)，斥資1億元啟動(dòng)了霧溪鄉(xiāng)整鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移工程，符合一級(jí)保護(hù)區(qū)整村搬遷條件的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了“零成本”搬遷。二是新建小區(qū)，促進(jìn)集聚。持續(xù)推進(jìn)異地搬遷安置小區(qū)建設(shè)，積極引導(dǎo)偏遠(yuǎn)山區(qū)群眾加快向縣城區(qū)和中心村、中心鎮(zhèn)集聚。三是復(fù)墾土地，強(qiáng)化保障。充分利用農(nóng)民異地搬遷后騰出的空間，大力實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程，有效盤(pán)活存量土地，為農(nóng)民異地搬遷小區(qū)建設(shè)提供強(qiáng)有力的用地和資金保障。四是建房審批，規(guī)范管理。在2014年出臺(tái)了《云和縣農(nóng)村村民建房審批管理試行辦法》，明確規(guī)定：申請(qǐng)人在建房審批時(shí)，原有住房可以拆除的，在辦理農(nóng)村村民建房用地批準(zhǔn)文件前應(yīng)當(dāng)自行拆除舊房，將原宅基地?zé)o償退還給本村村民委員會(huì)或本集體經(jīng)濟(jì)組織，依法注銷(xiāo)原宅基地土地使用證。拒不拆除舊房、退還宅基地的，停止辦理有關(guān)建房審批手續(xù)。因房屋結(jié)構(gòu)或文物保護(hù)等原因不能拆除的，可依法將原宅基地土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)變更登記給本村村民委員會(huì)或本集體經(jīng)濟(jì)組織。在未辦理變更手續(xù)前，停止辦理有關(guān)建房審批手續(xù)。在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地“一戶一宅”原則的前提下，允許村民將原合法的住宅調(diào)劑給本村符合建房條件的其他村民，依法將原宅基地土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)變更登記給受調(diào)劑戶，調(diào)劑雙方應(yīng)當(dāng)不存在違法建房行為未處理結(jié)案的情形。

5.建立網(wǎng)絡(luò)管理制度，推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易體系建設(shè)試點(diǎn)

云和縣縣委、縣政府切實(shí)把農(nóng)村宅基地使用制度改革試點(diǎn)工作作為一項(xiàng)重大任務(wù)，成立了以縣政府分管副縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，設(shè)立了專門(mén)的辦公室，并通過(guò)“點(diǎn)將”和“自薦”相結(jié)合的方式，從農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、住建等部門(mén)抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干成立工作組。同時(shí)，建立了試點(diǎn)工作聯(lián)席會(huì)議制度，成立專家委員會(huì)，協(xié)調(diào)解決改革試驗(yàn)過(guò)程中的重大問(wèn)題，評(píng)估論證改革試驗(yàn)成效，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作順利開(kāi)展提供了強(qiáng)有力的組織保障。開(kāi)展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)改革的目的，在于探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的有效方式，宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育以及宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控辦法，在宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制上取得新突破。按照條件限定、充分自愿、流轉(zhuǎn)有償?shù)脑瓌t，將農(nóng)村宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場(chǎng)。