浙江工商大學(xué)法學(xué)院 李昊成

探析不動(dòng)產(chǎn)登記條件下的房屋權(quán)屬和面積管理職責(zé)歸屬問題

麗水市國土資源局 趙力強(qiáng)

浙江工商大學(xué)法學(xué)院 李昊成

在新常態(tài)下，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以改革創(chuàng)新的精神破藩籬、啃硬骨、涉險(xiǎn)灘，不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合工作取得了一定成效，但雜音不斷，頻頻出現(xiàn)不和諧的動(dòng)作，特別是在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條件下的房屋權(quán)屬管理和面積管理職責(zé)需進(jìn)一步厘清，筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》確立了不動(dòng)產(chǎn)登記簿至高無上的法律地位，房屋權(quán)屬管理就是房屋登記管理，房屋面積是房屋登記核心要素之一，房屋權(quán)屬管理和面積管理職責(zé)是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)。本文就此談點(diǎn)粗淺的想法，供參考。

一、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬與不動(dòng)產(chǎn)登記的關(guān)系

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬即不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的歸屬，就是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利是屬于誰的。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利是主體、客體和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一，具體包括所有權(quán)、使用權(quán)和其他物權(quán)等。可見，權(quán)屬一詞本身就包含著要明確權(quán)利的意思，而明確不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利是通過登記來實(shí)現(xiàn)的。不動(dòng)產(chǎn)登記是指登記機(jī)構(gòu)將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，即權(quán)利的主體、客體和內(nèi)容記載于登記薄并公示的行為。

《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的歸屬即權(quán)屬要通過不動(dòng)產(chǎn)登記來明確，不動(dòng)產(chǎn)登記就是不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬登記，就是明確不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的主體、客體和內(nèi)容的過程。

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬管理就是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬的管理，具體而言，是指通過制定行政、技術(shù)等登記政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施登記行為，來明確不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的歸屬。因此，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬管理也要通過不動(dòng)產(chǎn)登記管理來實(shí)現(xiàn)，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬管理就是不動(dòng)產(chǎn)登記管理。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬管理與登記管理是一體的，沒有登記管理，權(quán)屬管理成為“無米之炊”，沒有權(quán)屬管理，登記管理成為“空中樓閣”。

二、房屋權(quán)屬管理與房屋登記的關(guān)系

從住建部的相關(guān)政策規(guī)定中可以看出，房屋的登記管理就是房屋的權(quán)屬管理。一是住建部“三定”方案中的權(quán)屬管理職責(zé)就是制定和落實(shí)房屋登記政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督指導(dǎo)全國房屋登記工作，房屋權(quán)屬管理就是房屋登記管理。二是有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確。如住建部的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第1條規(guī)定，“為加強(qiáng)城市房屋權(quán)屬管理，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，保障房屋權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，制定本辦法”；第3條規(guī)定，“房屋權(quán)屬登記，是指房地產(chǎn)行政主管部門代表政府對(duì)房屋所有權(quán)以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的抵押權(quán)、典權(quán)等房屋他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行登記，并依法確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行為?！遍_宗明義地表達(dá)了通過房屋權(quán)屬登記來實(shí)現(xiàn)房屋權(quán)屬管理，房屋登記就是房屋權(quán)屬的登記。又如，《房屋登記辦法》第二條規(guī)定，“房屋登記是指房屋登記機(jī)構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載的行為”，取消了房屋權(quán)屬登記的說法，用房屋登記代替房屋權(quán)屬登記，還原了房屋權(quán)屬的本質(zhì)。

三、房屋面積管理與房屋登記的關(guān)系

房屋權(quán)利是房屋權(quán)利主體、客體和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一，房屋面積是對(duì)房屋客體的客觀描述和表達(dá)，是房屋登記即房屋權(quán)屬的核心要素之一。房屋面積管理就是為了確保房屋客體客觀、準(zhǔn)確和真實(shí)表達(dá)的職責(zé)，這是登記機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。

1.從相關(guān)法律規(guī)定看，房屋的面積管理是登記機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)

根據(jù)原建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)測(cè)量及房屋面積計(jì)算管理工作的通知》（建辦住房〔2004〕4號(hào)）精神，房屋面積管理職責(zé)主要包括：制定有關(guān)房屋面積量算的政策及技術(shù)規(guī)范，房屋面積測(cè)繪中介資質(zhì)管理，房屋面積測(cè)算成果審查，查處房產(chǎn)面積測(cè)算中違法行為等，這些職責(zé)由房屋登記機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)隨房屋登記職責(zé)一并整合。

《物權(quán)法》第十一條明確規(guī)定：“當(dāng)事人申請(qǐng)登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址、面積等必要材料”，明確了權(quán)屬證明、不動(dòng)產(chǎn)界址、面積等是不動(dòng)產(chǎn)登記的必要材料。第十二條進(jìn)一步明確規(guī)定：“登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（一）查驗(yàn)申請(qǐng)人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料；……”因此，在房屋登記過程中，登記機(jī)構(gòu)要通過查驗(yàn)房屋界址、面積等必要材料確保其真實(shí)有效，這是房屋登記機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。

《物權(quán)法》第二十一條規(guī)定，“因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”，明確了登記機(jī)構(gòu)要承擔(dān)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任。而登記錯(cuò)誤既包括登記機(jī)構(gòu)人員故意以及疏忽大意等過錯(cuò)，也包括有關(guān)當(dāng)事人提供錯(cuò)誤材料導(dǎo)致登記錯(cuò)誤，而且后者是多數(shù)，其中，房屋登記錯(cuò)誤中大量是由于房屋面積、界址糾紛引起的。在《物權(quán)法》規(guī)定了自我舉證制度背景下，房屋登記機(jī)構(gòu)不可能親自實(shí)地量算核查房屋界址、面積等材料，必須由房屋測(cè)繪中介機(jī)構(gòu)協(xié)作完成，為了保障和控制成果資料，確保房屋面積、界址成果資料不錯(cuò)出，不會(huì)導(dǎo)致登記錯(cuò)誤賠償，登記機(jī)構(gòu)必須制定房屋面積量算政策和標(biāo)準(zhǔn)、管理房屋測(cè)繪中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)，查處房產(chǎn)面積測(cè)算中違法行為，這是支撐房屋面積審查的不可分割的職責(zé)，是確保房屋客體表達(dá)客觀、準(zhǔn)確和真實(shí)的必然要求。如果登記機(jī)構(gòu)不承擔(dān)這些職責(zé)，將無法對(duì)申請(qǐng)登記的權(quán)利客體狀況進(jìn)行審核，就無法通過登記確定房屋權(quán)利界址和面積，權(quán)利客體的真實(shí)、準(zhǔn)確以及權(quán)利人合法權(quán)益將無法得到保障，由此產(chǎn)生的房屋登記錯(cuò)誤將無法估量，大量的賠償責(zé)任將都由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)獨(dú)自承擔(dān)，直接影響政府職能部門的公信力和形象，失去了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本功能和意義。此造成的登記面積錯(cuò)誤賠償責(zé)任。

2.從權(quán)責(zé)一致原則要求看，房屋面積管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)與房屋登記職責(zé)一并整合到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)

這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案明確了一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)和權(quán)責(zé)一致的基本原則。過去，住建部門通過制定房屋面積量算政策和標(biāo)準(zhǔn)、管理房屋測(cè)繪中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)、查處房產(chǎn)面積測(cè)算中違法行為來支撐房屋登記中的房屋面積審核，確保房屋面積客觀、準(zhǔn)確和真實(shí)，履行房屋登記職責(zé)，并相應(yīng)承擔(dān)因面積糾紛引發(fā)的房屋登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任，權(quán)責(zé)是統(tǒng)一的。房屋登記職責(zé)整合后，如果住建部門還保留這些職責(zé)，而不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不能制定房屋面積量算政策和標(biāo)準(zhǔn)、管理房屋測(cè)繪中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)、查處房產(chǎn)面積測(cè)算中違法行為，無法保障房屋面積客觀、準(zhǔn)確和真實(shí)，勢(shì)必造成房屋權(quán)利客體確認(rèn)和登記相分離，由此產(chǎn)生的房屋面積糾紛和錯(cuò)誤將無法估量，大量的賠償責(zé)任將都由登記機(jī)構(gòu)獨(dú)自承擔(dān)，這不符合登記職責(zé)整合應(yīng)保持“一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)和權(quán)責(zé)一致”的基本原則。在權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況下，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不應(yīng)該也無法承擔(dān)由

3.從實(shí)踐看，房屋面積管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)

以地方房屋登記為例，在房屋初始登記中，房屋登記機(jī)構(gòu)管理房屋測(cè)繪中介資質(zhì)，房屋權(quán)利人委托房屋測(cè)繪中介進(jìn)行房屋測(cè)量，房屋測(cè)繪中介按照房屋登記機(jī)構(gòu)制定的房屋面積量算政策和標(biāo)準(zhǔn)，形成《房產(chǎn)分層分戶平面圖》《房地產(chǎn)測(cè)繪登記報(bào)告》成果并提供給權(quán)利人，權(quán)利人將這些資料和《房屋登記申請(qǐng)書》（記載了房屋面積信息）、房屋權(quán)屬證明文件等材料提交給房屋登記機(jī)構(gòu)并提出房屋登記申請(qǐng)，房屋登記機(jī)構(gòu)受理后依法審查上述材料，對(duì)房屋面積、界址等材料不符合規(guī)范的可以要求補(bǔ)充材料或者實(shí)地查看核實(shí)，對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行查處。從這些關(guān)系可以看出，房屋面積管理職責(zé)融入了房屋登記全流程，已經(jīng)與房屋登記融為一體，應(yīng)當(dāng)由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

綜上，房屋權(quán)屬管理就是房屋登記，房屋面積作為房屋登記的核心要素之一，毋庸置疑，應(yīng)當(dāng)與房屋登記職責(zé)一并整合到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，房屋權(quán)屬管理和面積管理職責(zé)是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)之一，符合高效便民的原則。