浙江省不動產登記信息管理平臺建設研究

浙江省國土資源廳地籍管理處、信息中心 陳幸德 徐志紅 張毅南 金 俊

2013年11月20日，國務院常務會議明確提出，整合不動產登記職責、建立不動產統(tǒng)一登記制度，由國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統(tǒng)一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統(tǒng)一”。

浙江省下發(fā)不動產登記數據庫標準和信息管理平臺建設方案，并據此開發(fā)了浙江省不動產登記信息管理平臺，初步實現(xiàn)了對全省不動產統(tǒng)一登記工作的支撐。

一、建設的必要性和目標

（一）平臺建設必要性分析

目前全國不動產登記呈“多元多級、分散登記”的狀態(tài)，浙江省各類不動產登記同樣由于相應的法律法規(guī)、機構設置、登記流程和業(yè)務規(guī)范的不同，存在對已建信息系統(tǒng)的管理“地方化”，其中信息系統(tǒng)的用戶和權限管理、運行管理、維護管理、使用操作、安全管理（系統(tǒng)保密和信息發(fā)布）、機房管理和系統(tǒng)相關人員職責等制度也不盡相同。

各部門各系統(tǒng)的建設標準及依據各不相同，對所采用的開發(fā)技術平臺和軟件、開發(fā)依據的標準均為各級內定，缺少統(tǒng)一規(guī)劃、指導和監(jiān)督目前多為相互隔離，缺少一套完善規(guī)范化的工作機制進行統(tǒng)一整合管理、溝通交流。

全省目前主要存在以下五大類問題。

1.不動產登記業(yè)務不規(guī)范，登記發(fā)展不平衡

不動產登記法律法規(guī)眾多，如《物權法》《擔保法》《土地登記辦法》等等，各部門出臺的相關標準與規(guī)程不一，導致不動產登記的程序不一致，不動產登記業(yè)務存在交叉、矛盾，導致不動產登記成本高、耗時長，影響了不動產登記的權威性與法律效應。同時，不動產登記制度規(guī)定需要進一步完善，辦理登記程序與條件設置較為粗陋，法律與制度間存在不一致的現(xiàn)象。

在實際應用中，由于自身條件限制與地域限制，不動產登記發(fā)展不平衡。如土地登記、房屋登記具有規(guī)范且細致的登記制度，業(yè)務體系完整，登記流程規(guī)范，發(fā)展較為成熟；林地、海域登記由于工作制度的缺失或不規(guī)范，且管理職責與范圍不明確或存在交叉，其登記發(fā)展受到制約。

此外，土地、房屋、林地、海域等不動產登記雖實現(xiàn)了登記全流程的信息化，但其建設發(fā)展仍存在較大差異。如土地登記中，地籍信息系統(tǒng)建設較為快速，實現(xiàn)了全省各市縣的應用，農村宅基地管理、個人建房審批等系統(tǒng)僅實現(xiàn)部分市縣的應用，農村土地承包經營權管理系統(tǒng)目前仍在建設。

2.依據不統(tǒng)一，信息化建設基礎缺穩(wěn)固

各類不動產登記信息化建設依據標準不一，或將導致編碼原則出現(xiàn)差異，不動產基礎數據情況不佳，信息資源無法充分有效共享；不同登記類型的依據標準一般缺少橫向交流，為不動產登記信息化整體開展帶來阻礙。綜上則可能導致后期系統(tǒng)冗余數據較多，信息化共享困難，實施效率受影響。

3.平臺不統(tǒng)一，集成對接有困難

各地不動產登記信息化建設平臺不統(tǒng)一。以寧波市地籍管理系統(tǒng)建設為例，寧波市國土資源局采用統(tǒng)一版本的土地登記系統(tǒng)，實現(xiàn)了市區(qū)土地登記系統(tǒng)的統(tǒng)一；北侖、鎮(zhèn)海、象山、余姚等地采用與市局版本一致的系統(tǒng)，數據分布、系統(tǒng)獨立；而鄞州區(qū)、慈溪市、寧海市運行的系統(tǒng)與市局版本不一致，系統(tǒng)異構獨立；全市地理信息平臺不一致，除鄞州區(qū)采用MapGIS平臺外，其余地區(qū)采用ArcGIS平臺，但版本不一致；全市數據庫平臺主要采用Oracle平臺，但版本不一致。各地采用的技術軟件不夠統(tǒng)一，使得各級業(yè)務系統(tǒng)與信息監(jiān)管平臺集成對接、流程聯(lián)動出現(xiàn)問題，數據資源交換、整合更加難以實現(xiàn)。

4.開發(fā)模式不一致，部署難全面

不動產登記部署模式不一。海域信息登記系統(tǒng)為全國統(tǒng)一下發(fā)，而房屋、土地、林地登記信息系統(tǒng)均未實現(xiàn)在全省范圍內的統(tǒng)一開發(fā)部署。部署模式不一致，將導致登記數據異構、數據不規(guī)范等問題，造成全省數據匯交困難，成本高等，致使數據資源交換、整合難以實現(xiàn)。

5.數據框架不一致，數據整合有難度

根據調查所得資料顯示，目前浙江省不動產登記信息化所采用的坐標系和比例尺在不同市、縣內也有一定區(qū)別，這些均是影響目前全省不動產登記信息化各異的因素，可能為后期不動產登記信息化整合帶來阻礙。

因此，省級建設不動產登記信息管理平臺是非常必要的。

圖1 浙江省不動產登記信息管理平臺總體框架

（二）建設目標

建設集不動產權籍調查成果管理、不動產登記業(yè)務管理、不動產登記檔案管理、不動產登記信息匯交與監(jiān)管、不動產登記信息共享等功能為一體的不動產登記信息管理平臺。建立標準統(tǒng)一、分布合理、數據關聯(lián)、更新及時、互通共享的不動產登記數據庫體系。實現(xiàn)不動產登記全業(yè)務流程網上運行和監(jiān)管，實現(xiàn)不動產登記信息與同級部門以及國家、省、市、縣四級互通共享，實現(xiàn)不動產登記信息的社會化服務。支持已完成不動產數據整合和未完成不動產數據整合兩種數據模式下的系統(tǒng)應用，全面支撐浙江省不動產統(tǒng)一登記信息化工作。

二、平臺建設總體思路

（一）平臺總體框架

浙江省不動產登記信息管理平臺總體框架如圖1所示。

基礎資源層：將計算資源、存儲資源、網絡資源等物理資源進行整合，按照云服務模式和云架構建立共享資源池，形成可動態(tài)擴展的高性能計算環(huán)境和大容量存儲環(huán)境。

數據資源層：由不動產權籍調查數據、登記數據、檔案數據、匯交數據、共享數據及其他數據等組成。負責數據的統(tǒng)一組織、存儲和管理，為應用層提供數據支撐。

服務層：在基礎架構平臺支持下，開發(fā)、采購并融合支持不動產登記各類應用的公共服務，如工作流服務、GIS服務、表單服務等，構成一體化的不動產登記應用開發(fā)與集成框架，實現(xiàn)系統(tǒng)與數據的集成共享和關聯(lián)互動。

應用層：通過省、市、縣三級相關應用系統(tǒng)建設，提供不動產登記業(yè)務管理和登記信息匯交、監(jiān)管、查詢、統(tǒng)計、分析、共享等各項服務。

用戶層：通過不同用戶權限配置，采用“一站式”登錄方式，為不同用戶提供應用服務。

為保證浙江省不動產登記信息管理平臺的規(guī)范建設和安全運行，必須同時建立相應的標準規(guī)范體系和信息安全體系。

（二）平臺建設內容

浙江省不動產登記信息管理平臺建設包括數據庫建設和信息系統(tǒng)建設兩部分。

1.數據庫建設

浙江省不動產登記信息管理平臺相關數據庫包括：調查數據庫、登記數據庫、登記簿數據庫、匯交數據庫、共享數據庫、證書管理數據庫、檔案數據庫、備份數據庫。

調查數據庫：用于存儲不動產權籍調查數據，包括圖形數據、行政區(qū)、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、宗地（宗海）數據等。

登記數據庫：用于存儲不動產登記屬性數據，包括權利信息、不動產單元信息、權利人信息、登記業(yè)務流程信息等。

登記簿數據庫：用于存儲不動產登記簿數據，并具有唯一、確定的紙質轉化形式。

圖2 浙江省不動產登記信息管理平臺相關數據庫關系圖

圖3 浙江省不動產登記信息管理平臺相關應用系統(tǒng)關系圖

匯交數據庫：用于存儲各地已經上傳不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)的相關數據。

共享數據庫：用于存儲提供信息匯交、信息共享、社會服務等的相關數據。

證書管理數據庫：用于存儲不動產權證書和不動產登記證明管理的相關數據。

檔案數據庫：用于存儲不動產登記檔案數據。

備份數據庫：用于存儲各類數據庫的備份數據。

各類數據庫之間關系如圖2所示。

2.信息系統(tǒng)建設

浙江省不動產登記信息管理平臺包括以下應用系統(tǒng)：不動產權籍調查成果管理系統(tǒng)、不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)、不動產登記檔案管理系統(tǒng)、不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)、不動產登記信息共享系統(tǒng)。各系統(tǒng)之間關系圖如圖3所示。

“不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)”與“不動產權籍調查成果管理系統(tǒng)”關系：不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)可以從不動產權籍調查成果管理系統(tǒng)中直接調用權籍調查圖形數據，支持不動產登記發(fā)證；不動產權籍調查成果管理系統(tǒng)可以從不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)中獲取權利登記信息，實現(xiàn)權籍調查數據更新。

“不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)”與“不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)”關系：不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)可以從不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)中獲取浙江省編號，可以將登記信息上傳不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)，可以接收不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)發(fā)出的監(jiān)管消息，可以根據不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)發(fā)出的請求提供附件信息；不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)可以根據不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)提出申請進行統(tǒng)一配號，可以對不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)上傳的登記信息進行比對分析，可以將監(jiān)管信息下傳到不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)。

“不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)”與“不動產登記檔案管理系統(tǒng)”關系：不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)可以將相關收件材料和登記信息推送到不動產登記檔案管理系統(tǒng)；不動產登記檔案管理系統(tǒng)支持不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)實時調用、查看掃描成果。

“不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)”“不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)”與“不動產登記信息共享系統(tǒng)”關系：不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)或不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)可以將需要共享交換的登記信息推送到不動產登記信息共享系統(tǒng)；不動產登記信息共享系統(tǒng)可以將獲取的其他部門管理信息推送到不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)或不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)。

平臺基礎功能及各信息系統(tǒng)具備如下功能。

不動產登記信息管理平臺基礎功能滿足統(tǒng)一登錄、配置、管理需要，包括單點登錄、用戶管理、日志管理、桌面管理、綜合查詢、配置管理、運維管理、安全管理等功能。

不動產權籍調查成果管理系統(tǒng)實現(xiàn)對不動產權籍調查成果的統(tǒng)一管理，并建立與不動產權籍調查測繪軟件和不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)之間的關系，包括調查成果管理、不動產單元管理、圖形數據管理、樓盤表管理、成果制作、信息查詢、統(tǒng)計分析等功能。

不動產登記業(yè)務管理系統(tǒng)實現(xiàn)對各類不動產登記業(yè)務的全流程管理，包括工作流管理、登記簿管理、申請配號、數據上報、信息查詢、統(tǒng)計分析、數據推送、數據維護等功能。

不動產登記檔案管理系統(tǒng)實現(xiàn)對不動產登記檔案的電子化管理。已建有檔案系統(tǒng)的市縣可通過對現(xiàn)有檔案系統(tǒng)的升級改造，滿足不動產登記檔案管理需要，包括檔案整理、檔案掃描、圖像處理、圖像存儲與命名、歸檔等功能，以及對不動產登記檔案的查詢、借閱、查閱、統(tǒng)計、輸出、管理、備份等功能。

不動產登記信息匯交與監(jiān)管系統(tǒng)實現(xiàn)全省不動產登記信息統(tǒng)一匯交，實現(xiàn)全省不動產登記的統(tǒng)一配號和監(jiān)管，實現(xiàn)全省不動產權證書（證明）統(tǒng)一管理，包括配號管理、登記監(jiān)管、查詢管理、統(tǒng)計分析、數據推送、數據上報、證書管理等功能。

不動產登記信息共享系統(tǒng)實現(xiàn)不動產登記機構與同級部門信息互通共享，以及不動產登記信息社會化服務的統(tǒng)一管理，包括共享交換、共享規(guī)則、授權管理等功能。

（三）平臺建設技術路線及關鍵點

1.采取調查與登記數據庫分庫管理模式

不動產權籍調查數據庫和不動產登記數據庫進行分庫管理，同時建立數據關聯(lián)，確保圖形屬性數據的一致性和現(xiàn)勢性。

不動產登記圖形數據對安全性要求較高，不動產權籍調查圖形數據處理時需考慮作業(yè)安全；圖形數據處理過程對系統(tǒng)應用性能、交互性要求較高；不動產登記屬性信息需要滿足共享需求，與其他數據進行交互。若調查數據與登記數據存放在一個數據庫中，共享交互時無法保證圖形數據的安全性、保密性。因此，采取不動產登記的調查數據庫和登記數據庫分庫管理的方式，通過對調查庫與登記庫建立關聯(lián)關系，在提高安全性的同時，保障系統(tǒng)運行的高效能，確保數據的現(xiàn)勢性、一致性和準確性。

2.采取支持云計算環(huán)境的系統(tǒng)建設模式

適應云平臺部署要求，支持云計算環(huán)境，滿足大數據管理和服務的需求，保證數據實時互通共享。同時為其他部門提供數據查詢共享服務，滿足多部門應用。

3.采用基于服務架構的開發(fā)模式

采用面向服務的體系結構，建立服務池，將應用程序的不同功能單元（稱為服務）通過服務之間定義良好的接口和契約聯(lián)系起來，實現(xiàn)松耦合、高擴展性、在一定安全范圍內達到開放式的開發(fā)應用模式。

4.采用B/S為主、C/S為輔的部署應用模式

采用B/S結構為主，C/S結構為輔的部署應用模式，日常不動產登記受理、審核、登簿、查詢、統(tǒng)計等功能采用B/S結構，涉及圖形數據處理、檔案影像文件掃描處理等功能采用C/S結構，采用兩種結構的系統(tǒng)、模塊之間無縫銜接，實現(xiàn)高效、便捷的不動產登記應用模式。

5.采取數據交換服務的信息共享模式

提供前置交換機共享、信息推送、服務接口、文件交換等多種數據交換方式，實現(xiàn)不動產登記信息跨部門、跨區(qū)域共享服務。

三、平臺取得的成效

浙江省不動產登記信息管理平臺以義烏市作為全省第一個試點城市，有效支撐了義烏的不動產登記工作。義烏市于2015年6月26日，正式頒發(fā)了浙江省第一本不動產證書，截至2015年9月30日，不動產統(tǒng)一登記工作順利實施了3個月，共頒發(fā)了不動產證書5265本，不動產證明6303本，取得了良好的社會效應，為全省各縣（市、區(qū)）提供了很好的經驗。

寧波市作為全省第一個市級試點，也在2015年12月28日正式發(fā)證。

平臺的開發(fā)，在一定程度上規(guī)范了全省不動產登記的信息化建設和業(yè)務操作、保障了數據和業(yè)務的統(tǒng)一、提高了全省不動產登記的數據匯交以及與各部門間數據共享的效率。

四、下一步工作建議

（一）推廣平臺應用

在完善義烏試點的基礎上，逐步推廣平臺在其他市、縣的應用范圍，通過實際應用促進系統(tǒng)的進一步完善，使系統(tǒng)能夠更好地支撐全省不動產登記工作。

（二）加強數據共享和利用

在做好國家、省、市、縣四級不動產登記信息匯交的基礎上，加強與住建、農、林、海、地稅、銀行、法院等相關部門的數據共享。利用其他部門的共享數據，結合國土部門已有數據成果進行建模，對各類相關經濟、社會問題進行分析，充分發(fā)揮大數據的作用，支撐政府決策。

（三）適時考慮集中部署模式

在現(xiàn)有以縣為主的分級部署模式下，加強硬件、網絡環(huán)境支撐能力，提升平臺對全省大并發(fā)的響應能力，適時開展以市為單位的平臺集中部署模式，并最終做到省級集中部署，實現(xiàn)信息平臺和登記數據真正意義上的大統(tǒng)一。