杭州市國土資源局富陽分局 黃益明

關于加強國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的思考
-----以杭州市富陽區(qū)為例

杭州市國土資源局富陽分局 黃益明

近年來，各級各部門通過認真貫徹落實國土資源管理法律、法規(guī)及各項方針政策，緊緊圍繞以保護資源為重大主題，按照預防查處與管理并重的總體要求，嚴厲查處和打擊破壞土地礦產(chǎn)資源為重點，積極做好各類違法用地查處、衛(wèi)片執(zhí)法檢查及信訪接待及調(diào)處等日常工作，不斷提高執(zhí)法監(jiān)察水平。但是由于工業(yè)用地成本不斷提高、用地需求逐年增多、經(jīng)濟利益驅(qū)動等原因，違法用地形勢依然嚴峻。為此，本文以杭州市富陽區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作為例，分析當前國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問題和不足，并提出參考建議。

一、當前國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的主要做法

1.加強組織領導，落實工作責任

建立由政府主要領導親自抓，分管領導具體抓，紀檢、檢察、法院、國土資源、發(fā)改、住建、規(guī)劃、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、安監(jiān)、公安等部門共同參與的工作格局。富陽區(qū)領導高度重視衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，多次召開年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改工作，并進行批示。同時，區(qū)政府進一步明確了工作原則、工作舉措、職責分工和時間節(jié)點；專項保障工作經(jīng)費，確保土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作順利開展。在此基礎上，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領導是第一責任人，實行主要領導親自抓、全面抓，倒排時間，全面整改。同時，抓好“兩違”防控機制隊伍的建設。根據(jù)富陽鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法中隊、國土所“兩違”綜合防控協(xié)作、配合機制的若干意見，明確了“實行合署辦公、建立例會制度、開展聯(lián)合執(zhí)法”等五個方面的具體內(nèi)容，并著重就“實行日常巡查、開展重點調(diào)查、落實重點監(jiān)管、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法”等五項具體工作明確了標準、要求及具體措施，加大了對違章建筑、違法用地的防控、制止及拆除力度。

2.開展宣傳培訓，營造社會氛圍

以年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為契機，借全省開展“三改一拆”“無違建”創(chuàng)建等工作東風，利用廣播、電視、報紙等媒體宣傳國土資源法律法規(guī)政策，重點宣傳執(zhí)法檢查的意義和重要性，進一步提高群眾參與土地保護的積極性和主動性。在此基礎上，對國土資源動態(tài)巡查情況進行周報；實行公開排名通報，每月公開通報各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）巡查發(fā)現(xiàn)違法用地總量排名；在《富陽日報》公開掛牌督辦重點違法用地，充分發(fā)揮警示作用。組織相關業(yè)務科室、各國土所工作人員參加國土資源部的衛(wèi)片執(zhí)法檢查視頻培訓工作會，并多次組織相關業(yè)務人員學習交流，提高業(yè)務能力、工作效率和工作質(zhì)量。

3.加強制度建設，規(guī)范執(zhí)法行為

進一步加大國土資源監(jiān)管工作力度，規(guī)范國土資源執(zhí)法行為。明晰大隊、國土所及各科室工作職責，出臺了《關于進一步明確國土資源違法案件立案查處工作職責的通知（試行）》《關于進一步規(guī)范土地違法行為處置工作的通知》，對違法用地處置進行規(guī)范，做到土地違法行為及時發(fā)現(xiàn)、制止、報告、查處等。區(qū)政府制定了《關于進一步落實耕地保護共同責任加強執(zhí)法聯(lián)動機制的通知》（富政辦〔2014〕119號），進一步落實耕地保護共同責任，加強各部門間的協(xié)調(diào)配合，有效遏制國土資源違法違規(guī)行為的發(fā)生。2012年以來，富陽區(qū)對573宗違法用地進行立案查處（其中礦山26宗），收繳罰沒款4975萬元，下達黨紀政紀處分建議書32份。通過衛(wèi)片執(zhí)法檢查、“兩違”整治、“三改一拆”，結(jié)合輿論監(jiān)督、組織約談和建章立制，推進違法用地整改。

4.強化督查通報，狠抓工作落實

通過定期督查、定期通報，有效推進衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的開展。由區(qū)委督查室、督違辦定期對全區(qū)年度衛(wèi)片執(zhí)法違法用地整改工作進行專項督查，及時掌握違法用地整改進度。對督查發(fā)現(xiàn)的問題提出整改意見，限期整改到位。根據(jù)整改情況，對整改進度、整改質(zhì)量較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及區(qū)級機關單位予以通報批評，并對主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領導進行約談。

二、當前基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察存在的問題

1.保護職能認識不到位

近年來，國土資源工作主要側(cè)重于保障職能，對土地資源特別是耕地和基本農(nóng)田的保護不夠重視。為加快城市建設，較多城市基礎設施和交通項目急需上馬，這些政府項目往往不等落實農(nóng)轉(zhuǎn)用指標或辦好農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)就開工，政府類基礎設施項目依然是衛(wèi)片執(zhí)法違法用地的主要類型，所占比例高、整改難度大。同時，由于利益驅(qū)動一些企業(yè)也未批先建和少批多用等產(chǎn)生違法行為。

2.新農(nóng)村政策執(zhí)行不到位

隨著新農(nóng)村建設的全面推進，新農(nóng)村項目違法用地日益增多，情況也比較復雜。產(chǎn)生這些違法用地的主要原因：一是少數(shù)行政村在新農(nóng)村建設中，追求實際效果、眼前效果。二是新農(nóng)村建設涉及城建、國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、基層政府等多頭管理，政策實施過程中不配套不協(xié)調(diào)。三是一些基層政府沒有盡到管理職責，出現(xiàn)部分村和農(nóng)戶“搭車建、跟著建、攀比建”現(xiàn)象，占用耕地甚至基本農(nóng)田。

3.行政處罰執(zhí)行不到位

申請法院執(zhí)行的案子，法院基本以“申請人的強制執(zhí)行申請客觀上無法執(zhí)行”為由，依法予以駁回。以富陽區(qū)為例，從2013年5月開始，法院裁定由國土局組織實施，實際上國土部門很難實施執(zhí)行到位。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)合防控機制雖已建立，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的支持與主動參與積極性不高，在違法用地查處、整改復耕上也存在畏難思想。部門之間欠溝通，雖然一直在倡導聯(lián)合辦案，但由于缺乏一個有效的權責對等的聯(lián)合辦案機制，單靠國土部門去主動找紀檢、監(jiān)察、公安、司法等部門溝通求助，而沒有對“不協(xié)作、不配合、不處理”的追責制約措施，往往就會出現(xiàn)“移送成功、處理成空”的現(xiàn)象，聯(lián)合辦案也就無從談起。

4.礦產(chǎn)資源盜采盜挖屢禁不止

近年來，由于石料建材供求旺盛，再加上黃沙市場整頓，導致出現(xiàn)大量盜采盜挖建筑石料等非法牟利行為，嚴重擾亂了礦產(chǎn)資源管理秩序，并影響“三江兩岸”保護和整治。為加強礦產(chǎn)資源保護力度，嚴厲打擊違法礦產(chǎn)資源盜采盜挖行為，富陽區(qū)在2012年出臺了《關于聯(lián)動處置礦產(chǎn)資源盜采盜挖行為的專題會議紀要》（富府紀要〔2012〕76號），自該機制建立并實施以來，全區(qū)共發(fā)布聯(lián)動處置指令80多次，開展聯(lián)合執(zhí)法50余次，當場扣押挖掘機33臺、鏟車1臺，已設置警示牌、擋墻60多處，依法查處盜采盜挖案件16起，收繳罰沒款62.5萬元。但受經(jīng)濟利益驅(qū)動，盜采盜挖行為仍時有發(fā)生。

5.執(zhí)法監(jiān)察力量薄弱

經(jīng)過人事制度改革，執(zhí)法監(jiān)察隊伍人員的能力素質(zhì)較以前有了很大的提高，執(zhí)法監(jiān)察大隊辦案人員偏少，基層國土所人員年齡普遍偏老業(yè)務素質(zhì)不高，在實際辦案的具體細節(jié)上、違法當事人的心理把握上、調(diào)查取證的一次性成功率上、收集證據(jù)的完整性上，仍然存在亟待加強的地方。執(zhí)法設備保障尚需加強，執(zhí)法巡查車輛得不到保障，車改后執(zhí)法監(jiān)察大隊、基層國土所都是利用私有的交通工具進行執(zhí)法巡查，沒有執(zhí)法巡查專用車，執(zhí)法監(jiān)察的應急能力和快速反應能力產(chǎn)生了一定的影響。

6.執(zhí)法監(jiān)察履職還不夠到位

從近幾年衛(wèi)片執(zhí)法檢查、國家審計和前不久開展的土地變更調(diào)查情況看，國土資源違法違規(guī)問題易發(fā)多發(fā)的勢頭還沒有得到有效控制。分析其原因，主要是因為執(zhí)法不嚴格，在執(zhí)法監(jiān)察工作中還不同程度地存在“四個不到位”問題。一是巡查防范還不到位。國土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查的主體作用還未能得到切實有效發(fā)揮，執(zhí)法巡查零報告、定期報告和專項報告制度落實不到位，未能有效實現(xiàn)對各類違法占地和違法勘查、開采礦產(chǎn)資源等行為的早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早處置。二是案件查處還不到位。在違法案件查處中普遍存在“以罰代法”的問題，以罰款代替拆除、沒收、復墾等行政處罰措施，對相關責任人的行政和刑事責任追究也不到位，案件查處工作還沒有完全起到警示和震懾違法違規(guī)行為的作用，反而導致了“違法成本”低于“守法成本”的負面效應，嚴重影響了國土資源行政執(zhí)法的嚴肅性。三是責任落實還不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“守土有責、守土盡責”的觀念尚未真正樹立起來，國土部門與相關部門之間的共同監(jiān)管責任機制尚未完全建立起來。四是履職能力水平還不高。2014年出臺的《國土資源行政處罰辦法》和《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》中有許多新的規(guī)定和要求，業(yè)務水平有待提高，有些案件未能嚴格按照規(guī)定程序辦理，執(zhí)法人員履職盡責，嚴格執(zhí)法的硬朗作風尚未完全形成。

三、對策研究

以落實國土資源執(zhí)法監(jiān)察共責任機制為核心，以“三改一拆”三年行動、無違建縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）創(chuàng)建為平臺，加強違法用地預防查處、化解信訪予盾和提高基層執(zhí)法隊伍建設，不斷加大執(zhí)法監(jiān)察工作力度。

1.加大宣傳力度

充分發(fā)揮輿論先導作用，進一步加大國土資源宣傳力度，積極開展執(zhí)法監(jiān)察“陽光工程”建，加大公開處罰、公開曝光的力度，宣傳和教育干部群眾，增強廣大干部群眾保護耕地、節(jié)約用地、依法用地的意識。同時注重典型案件的曝光，加大對重點典型案件的查處力度和對違法行為人的責任追究力度，對涉嫌刑事犯罪的案件，堅決移送公安、檢察機關。

2.加大巡查力度

積極貫徹落實“預防為主，事前防范與事后查處相結(jié)合”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察指導思想，建立健全國土資源違法行為處置工作機制，充分發(fā)揮基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察中隊的前哨作用，切實將執(zhí)法“關口”前移到基層一線，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處國土資源違法行為。結(jié)合“一鄉(xiāng)一所”建立，構建“關口前移、預防在先、分區(qū)監(jiān)管、包干負責、責任到人”的動態(tài)巡查網(wǎng)絡，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管的全區(qū)域無縫對接和全覆蓋。建立違法用地既成事實倒查機制，嚴格巡查責任追究，促進巡查工作落到實處。加強日常執(zhí)法，建立違法用地查處臺帳，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式分析評估日常執(zhí)法工作成效，對日常執(zhí)法工作履職不到位情況進行通報批評。

3.快速處置違法違規(guī)問題

對巡查、舉報等發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，根據(jù)《富陽市違法建筑違法用地快速處置辦法（試行）》（富政辦〔2013〕142號）和《關于進一步規(guī)范土地違法行為處置工作的通知》（富土資〔2014〕7號），堅決做到：第一時間發(fā)現(xiàn)，第一時間告知危害和法律后果，第一時間下達制止文書，第一時間報告所在基層政府及相關部門，及時處置苗頭性問題，把違法違規(guī)行為制止在源頭、解決在萌芽狀態(tài)。對巡查發(fā)現(xiàn)但又制止無效或查處無法實施的，在規(guī)定時限內(nèi)向本級政府和上級國土資源部門進行報告。同時，完善執(zhí)法聯(lián)動機制，對新增違法用地分別按警告、通報、公示三級進行預警，違法行為未整改到位的，相關單位暫停辦理各類行政審批及社會服務事項；仍不落實整改要求的，進行警示約談，監(jiān)察部門實行責任追究。

4.夯實基層基礎

一是進一步明確基層國土所執(zhí)法監(jiān)察工作職責。建立基層國土資源信訪工作“一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決”的工作機制，規(guī)范初信初訪。加強基層執(zhí)法隊伍建設，規(guī)范工作程序，細化工作流程，不斷提高業(yè)務素質(zhì)和工作水平，預防和減少執(zhí)法風險。二是抓好國土資源違法違規(guī)案件查處工作。依法依紀嚴肅查處國土資源違法違規(guī)案件，是遏制各類違法違規(guī)行為，保護有限國土資源的重要手段。繼續(xù)開展年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法案件查處，配合上級國土部門直接立案查處、掛牌督辦，加大對土地違法責任人的責任追究力度和國土資源違法犯罪刑事追究力度，爭取實現(xiàn)零的突破。選取典型、重大案例進行公開曝光，試行行政處罰決定書公示制度，對辦案結(jié)果進行公開推進陽光執(zhí)法。三是抓好業(yè)務培訓和執(zhí)法隊伍建設。抓好《國土資源行政處罰辦法》和《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》的學習和實踐，多層次多渠道開展業(yè)務培訓與知識更新，適時開展國土資源違法案件質(zhì)量檢查和案件評查工作，進行情況通報，評選優(yōu)秀案件予以示范和鼓勵，努力提高辦案質(zhì)量。掌握《規(guī)程》規(guī)定底線，認真履行法定職責任，杜絕六種情形：對發(fā)現(xiàn)的違法行為未依法制止的；應當立案查處，無正當理由未依法立案查處的；在制止及查處違法案件中受阻，依照有關規(guī)定應當向本級人民政府或者上級國土資源主管部門報告而未報告的；應當依法給予行政處罰而未依法處罰的；應當申請強制執(zhí)行、提出行政處分或者移送有關機關追究行政紀律或者刑事責任的，而未依法申請強制執(zhí)行、提出行政處分建議、移送有關機關的；其他徇私枉法、亂用職權、玩忽職守的情形，防止瀆職行為的發(fā)生。