王敬宇（安徽大學管理學院　安徽　合肥　230601）

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公共圖書館“理事會失靈”問題前瞻*
——以公司董事會為鏡像

王敬宇（安徽大學管理學院安徽合肥230601）

[摘要]借助公司董事會鏡像，可以前瞻性地觀測我國公共圖書館“理事會失靈”問題：理事會規(guī)模偏大，效率低下；難以承擔戰(zhàn)略管理職能；圖書館理事身處關(guān)系社會之中，同時受到信息不對稱、德性和能力不足的限制，在履職過程中往往表現(xiàn)出沉默、從眾、缺乏公益精神的行為，使得理事會成為管理層的“橡皮圖章”。因此，公共圖書館需要借鑒公司董事會治理實踐，從理事會職能、規(guī)模、機制以及理事德性和能力等方面，提前采取措施予以積極預防。

[關(guān)鍵詞]公共圖書館理事會失靈董事會治理

1　引　言

自從黨的十八屆三中全會提出“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)……推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會”以來，各地公共圖書館在黨委、政府的部署下，開始穩(wěn)步有序地組建理事會。從目前已經(jīng)組建起來的理事會實際運行來看，已經(jīng)顯示出一些“理事會失靈”問題，如公共圖書館理事會職能定位混亂[1]、難以承擔戰(zhàn)略決策職能[2]、實際成為館長主導下的理事會[3]、理事參與熱情和動力不足[4]，等等。

基于歷史更為長久的公司法人治理視角來看，上述問題不過是公共圖書館理事會處于初建階段的部分癥候，“理事會失靈”的諸多問題勢必隨著法人治理改革的深入而充分暴露。由于法人治理結(jié)構(gòu)下的公司董事會和公共圖書館理事會在其運作的基本原則方面存在諸多相似，二者均處于法人內(nèi)部控制系統(tǒng)的核心位置、均采取一人一票的集體合議和共管模式、均對法人單位的正當運行負最后責任[5]，因此，本文期望從公司董事會治理的鏡像中，前瞻性地觀測尚未暴露或尚未引起重視的公共圖書館“理事會失靈”的諸多問題，以便更好地防患于未然，更好地服務(wù)于文化事業(yè)單位法人治理改革。

2　公司董事會鏡像下的公共圖書館“理事會失靈”問題前瞻

公司董事會治理研究主要存在職能、結(jié)構(gòu)、行為、認知等維度，因此本文即基于上述維度，觀照和預測公共圖書館初步顯現(xiàn)和尚未顯現(xiàn)的“理事會失靈”問題。

2.1公司董事會職能鏡像

公司董事會治理的規(guī)范理論認為，董事會應(yīng)當承擔兩項核心職能：監(jiān)控職能、戰(zhàn)略管理職能。監(jiān)控職能主要體現(xiàn)為遴選公司經(jīng)理，監(jiān)督評估經(jīng)理層業(yè)績，并據(jù)此支付報酬，決定經(jīng)理層去留。戰(zhàn)略管理職能體現(xiàn)為制訂公司戰(zhàn)略目標、年度財務(wù)預決算方案、利潤分配方案，決定公司的經(jīng)營計劃、投資方案等重大事項，并確保其獲得有效執(zhí)行。但是，公司董事會治理的實證研究顯示：董事會不僅難以承擔戰(zhàn)略管理職能，即便是承擔監(jiān)控職能其實也勉為其難[6]。造成此種現(xiàn)象的最重要原因在于，董事會并不熟悉公司運轉(zhuǎn)情況，其與經(jīng)理層之間存在嚴重的信息不對稱[6]。因此，有一部分學者甚至懷疑董事會存在的必要性，指責董事會只是“公司圣誕樹上的裝飾品，是沒有任何實際目的的、裝飾性的、華而不實的、舉止文雅的小玩意”[7]。上述董事會治理的規(guī)范理論和實證結(jié)果之間的差異，其實已經(jīng)體現(xiàn)為董事會治理的各典型立法例之間的差異和演化歷程，亦即：規(guī)定董事會同時承擔戰(zhàn)略管理和監(jiān)控職能，其實是1855年《英國有限責任法》及二戰(zhàn)之后德國雙層董事會制度所采取的“傳統(tǒng)主流模式”，而在以美國（起初也實行英國模式）為代表的“現(xiàn)代模式”中，董事會的戰(zhàn)略管理職能業(yè)已受到弱化，“日常的戰(zhàn)略管理，無論是在事實上還是在規(guī)范上（通過董事會的名義授權(quán)），并不在董事會手中。董事會的職能和角色變成了監(jiān)督、設(shè)計和系統(tǒng)維護”[8]。由此可見，世界上典型的公司董事會治理立法例在其演化過程中，已經(jīng)傾向于弱化董事會的戰(zhàn)略管理職能、保留董事會的監(jiān)控職能。

目前，我國各地已經(jīng)籌建起來理事會的公共圖書館，在其章程中對理事會職能的規(guī)定還顯得較為混亂，存在“決策監(jiān)督型”“議事決策監(jiān)督型”“咨詢監(jiān)督型”等多種不同類型，其中“決策監(jiān)督型”依然是圖書館理事會制度的主流模式。就其實際運作而言，圖書館理事會職能的履行與其紙面上的規(guī)定尚存在相當距離。一方面，圖書館理事會應(yīng)當承擔監(jiān)控職能，決定館長、副館長的任免，對館長和管理層的年度工作進行績效評估，但是目前圖書館理事會對于館長、副館長的任免，實際上“只能對行政主管部門提名推薦的人選加以審議，而不能有別的途徑，比如不能面向全社會公開遴選，不能接受行政主管部門以外的提名推薦等”[9]；圖書館理事會對于管理層的績效評估，目前主要還處于理論研究層面，重點介紹國外圖書館績效評估的理論與實踐、探討我國公共圖書館績效評估模式的構(gòu)建和指標體系的設(shè)計等問題，距離實質(zhì)性的運用尚需時日。另一方面，圖書館理事會承擔本圖書館的戰(zhàn)略管理職能，審議或決定本圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃、財務(wù)預決算報告和其他重大業(yè)務(wù)事項?？墒?，實踐表明，占據(jù)理事會絕大多數(shù)的外部理事，往往并不熟悉公共圖書館的內(nèi)部信息，單憑一年召開幾次理事會會議，其實很難形成有效的決策意見[10]。

公共圖書館理事會在履行戰(zhàn)略管理和監(jiān)控職能方面的困境，顯然與事業(yè)單位法人治理改革尚處于推進階段，政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革（如人事體制、財政體制）還不到位存在密切關(guān)聯(lián)。從公司董事會職能鏡像來看，賦予公共圖書館理事會以監(jiān)控職能，尚有可能隨著政府治理轉(zhuǎn)型中的不成熟因素的逐步消失而得以維系，但是，指望公共圖書館理事會在缺乏信息基礎(chǔ)的情況下，通過每年幾次會議決定圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃等重大事項，實屬寄予過高期望，制度設(shè)計者們可能將戰(zhàn)略管理這項職能看得過于簡單了。

2.2公司董事會結(jié)構(gòu)鏡像

公司董事會結(jié)構(gòu)問題主要涉及董事會規(guī)模、董事會構(gòu)成、董事會領(lǐng)導權(quán)對于公司治理績效的影響。目前，學界關(guān)于后兩者與公司治理績效的關(guān)系還難以取得一致意見，眾多實證研究得出正相關(guān)、負相關(guān)、U型相關(guān)、微弱相關(guān)、不相關(guān)等多種結(jié)論。但是，關(guān)于董事會規(guī)模與公司治理績效的關(guān)系問題，研究結(jié)論則相對集中。因此本文主要以董事會規(guī)模為鏡像，觀測公共圖書館“理事會失靈”問題。

關(guān)于董事會規(guī)模與公司治理績效的關(guān)系，國內(nèi)外眾多學者通過對眾多國家的公司治理進行實證研究，得出較為一致的結(jié)論，即董事會規(guī)模與公司績效呈負相關(guān)關(guān)系[11]，其中Lipton和Lorsch進一步認為，董事會人數(shù)最好是8人或9人，一旦超過10人，董事會將逐漸失去效率，且容易被CEO控制[12]；Jensen也認為，董事會人數(shù)超過7人或8人時，它們有效運轉(zhuǎn)的可能性就越小，同時也容易被CEO控制[12]；于東智研究指出，董事會規(guī)模與公司績效之間存在顯著的倒U型曲線關(guān)系，當董事會人數(shù)小于9時，增加董事會規(guī)模將有利于提高公司績效，超過9人以后，增加董事會規(guī)模將妨礙公司績效的提高，我國上市公司也大都選擇9人的董事會規(guī)模[13]。不過，也有部分研究持不同意見，如Coles等認為，董事會規(guī)模與公司價值或績效之間存在U型的非線性關(guān)系[14]；Bhagat和Black認為董事會規(guī)模與公司績效的關(guān)系取決于績效指標的選取，采用不同的績效指標可能獲得不同的結(jié)論[15]。

通過互聯(lián)網(wǎng)查詢（截至2015年11月22日）可看出，我國公布圖書館理事會人數(shù)的36家公共圖書館理事會平均規(guī)模為12.1人，11人以上（≥11人）的理事會占77.8%，9人以下（≤9）的理事會占22.2%（未發(fā)現(xiàn)10人的理事會規(guī)模），規(guī)模最大的15人理事會占27.8%。盡管我國公共圖書館理事會規(guī)模與公共圖書館績效之間的關(guān)系還有待進一步觀察和研究，但是基于公司董事會規(guī)模鏡像來看，我國公共圖書館理事會的平均規(guī)模明顯偏大，超過2/3的公共圖書館理事會規(guī)模大于我國上市公司董事會偏愛的9人規(guī)模，接近1/3的公共圖書館理事會人數(shù)超過我國有限責任公司董事會人數(shù)的最高限額（13人），因此可以進一步預測，我國公共圖書館理事會的工作效率可能普遍較低，將會進一步阻礙我國公共圖書館績效的提升。

2.3公司董事會行為鏡像

公司董事會行為問題牽涉諸多層面，如董事能力、董事德性、董事會機制、董事會文化、董事會會議頻率，而且這些層面又是相互聯(lián)結(jié)在一起的。

首先，基于董事能力、董事德性視角來看，大多數(shù)董事都身兼數(shù)職，他們往往“很少了解企業(yè)所處的行業(yè)、市場的環(huán)境、技術(shù)發(fā)展的趨勢，也沒有經(jīng)營管理方面的知識，經(jīng)常是‘稀里糊涂’地作為資本的代表參與到企業(yè)中來，‘稀里糊涂’地開會、茫然不知地人云亦云、舉手決策”[16];同時，企業(yè)和董事（特別是獨立董事）之間往往缺乏利益連帶機制，這就造成董事很少有動力為企業(yè)作出貢獻。更有甚者，人們還經(jīng)常在公司治理的丑聞中發(fā)現(xiàn)董事會成員存在“錯置的忠誠”：“公司內(nèi)部董事的職業(yè)生涯和報酬要歸功于CEO，而獨立董事也對CEO懷有感激之情，所以他們存在回饋與報答的心理，很容易將他們對CEO的支持看作其最高的倫理動機”[17]。

其次，基于董事會機制、董事會文化視角來看，公司經(jīng)理往往為董事會制定日程，大部分會議也僅僅是討論日常事務(wù)，管理層并不尊重董事會的知情權(quán)，董事們有時候在會議前一天才拿到會議材料，難以形成對議事內(nèi)容的獨特見解，董事會會議的大量時間被浪費在對既定結(jié)果的認可上[16]。公司經(jīng)理通常是董事會的當然成員，在公司經(jīng)理在場的情況下，董事們其實很難對其提出質(zhì)疑或批評意見，如“歐洲一家著名公司的董事質(zhì)疑了CEO及其帶領(lǐng)公司的方向，當時沒有得到其他董事的支持，看到的只是沉默……后來董事召開行政會議，沒有CEO在場，圓桌上的董事們便一致同意了他此前的意見”[18]。巴菲特也曾直言：“在過去的40年中，我曾經(jīng)在19個上市公司的董事會待過。我必須悲哀地承認：在很多時候，當我意識到CEO的提議是有違股東利益時，我選擇了沉默”，“主要原因不在于法律的漏洞，而在于董事會氣氛。在一個和諧的董事會例會上，幾乎不可能讓一個家教良好、受過上等教育的紳士舉起手說‘我認為應(yīng)該更換首席執(zhí)行官’或者說‘我不同意剛才CEO所做的陳述’，這是令人尷尬和需要勇氣的?！盵16]

最后，基于董事會會議頻率視角來看，高頻率的董事會會議往往是公司經(jīng)營業(yè)績下滑的反應(yīng)，董事會會議頻率與公司的前期經(jīng)營業(yè)績存在顯著的負相關(guān)關(guān)系，而與公司的當期、下期業(yè)績存在著不同的相關(guān)關(guān)系：顯著正相關(guān)[19]、微弱正相關(guān)[20]、微弱負相關(guān)[21]。由此說明，董事會對于公司經(jīng)營而言，往往是一種事后的“滅火裝置”，很少成為事前的“預防裝置”，董事們不是“知道的太少”，就是“知道的太晚”，而且多方證明，董事會的工作效率大多比較低下。

目前，關(guān)于公共圖書館理事會行為方面的報道和研究還比較少見，已經(jīng)引起關(guān)注的問題主要牽涉理事激勵和理事會文化：一方面，理事會成員是不受薪的公益職位，外部理事多是社會知名人士，他們事務(wù)繁忙，能夠投入到理事職務(wù)上的時間和精力是有限的，用來熟悉復雜的公共圖書館事務(wù)的時間則更加有限。盡管獻身于公益事業(yè)能夠獲得聲譽激勵，但這樣的聲譽激勵機制在目前未必能產(chǎn)生效果[10]，遑論我國目前尚未建立起完善的社會榮譽機制[1]。另一方面，來自政府部門的圖書館理事往往難以突破自身身份和政府代言人的限制，“不可能站在圖書館的立場為圖書館說話，因此很多時候不發(fā)言，不投票，不表態(tài)，起不到真正的作用”[22]。

基于公司董事會行為鏡像來看，公共圖書館理事會不僅會出現(xiàn)上述兩方面的問題，而且很可能進一步表現(xiàn)出如下“失靈”現(xiàn)象：（1）圖書館理事能力、理事德性難以達到履行職務(wù)的要求：盡管公共圖書館外部理事大多是知名人士，但是對于公共圖書館事務(wù)往往并不熟悉；業(yè)務(wù)專家和知名人士也未必具有相當?shù)墓婢?。?）盡管公共圖書館理事會受到圖書館管理層干涉的程度，與公司董事會受到公司經(jīng)理的干涉程度相比要輕微得多，原因在于傳統(tǒng)事業(yè)單位的自上而下的微觀管理體制的延續(xù)，但是公共圖書館理事會受到信息不對稱、館長作為當然理事出席會議等因素的影響，通常難以對圖書館管理層的工作進行質(zhì)疑和批評，在中國的關(guān)系社會、人情社會可能尤其如此。（3）公共圖書館理事會往往是公共圖書館績效的事后“滅火裝置”，而很少成為事前“預防裝置”，并且公共圖書館理事會本身的工作效率也很可能是普遍低下的。

2.4公司董事會認知鏡像

公司董事會認知問題主要涉及“認知偏誤”對董事會決策的影響，在眾多認知偏誤因素中，對公共圖書館理事會治理具有較高鏡鑒價值的主要有“群體思維”“羊群效應(yīng)”“框定依賴”“錨定效應(yīng)”等。

所謂“群體思維”，是指“群體基于從眾的壓力，對不尋常的、少數(shù)人或不受歡迎的觀點得不出客觀的評價，其結(jié)果導致個體的創(chuàng)造性、獨特性和獨立思考能力丟失，使得群體決策失去優(yōu)勢”[23]。根據(jù)學界研究，“群體思維”還會進一步導致“羊群效應(yīng)”，表現(xiàn)為“行為主體放棄獨立思考，觀察和模仿他人作出決策，或者過度依賴輿論而不考慮自身信息或自身判斷的一種非理性行為”[24]。在公司董事會決策過程中，常見的現(xiàn)象是董事會成員鑒于對自身獨特意見或離經(jīng)叛道行為的顧慮，傾向于在討論過程中附和董事長、總經(jīng)理等“領(lǐng)頭羊”的權(quán)威意見。在中國的差序格局社會結(jié)構(gòu)下，董事會成員還經(jīng)常礙于“關(guān)系”，放棄其獨立判斷，引發(fā)群體決策中的羊群行為，從而對于公司治理產(chǎn)生顯著負面影響[25]。

所謂“框定依賴”，是指人們面對同一問題的不同表達方式時，可能作出不同甚至相反的選擇[26]。“錨定效應(yīng)”是指人們在判斷過程中，最初得到的信息會制約人們對事件的估計，人們通常以一個初始值為開端進行估計和調(diào)整，以獲得問題的解決答案[26]。由于董事會的大多數(shù)成員并不熟悉公司日常事務(wù)，他們在行使決策、監(jiān)督職權(quán)時往往依賴經(jīng)理人員篩選、提供必要的信息，如一項研發(fā)計劃，“如果經(jīng)理人員認為推進該計劃有助于鞏固其在公司內(nèi)部的地位，往往會將計劃給公司帶來的利益放在明顯的位置，而將可能帶來的不利方面（如成本費用及失敗的可能性等）放在次要地位。其備選方案及分析報告的呈報方式，就很容易通過董事會成員思維的框定依賴或錨定效應(yīng)最終傳導到董事會的決策層面”[24]。

目前，對公共圖書館理事會認知問題尚未引起關(guān)注。不過，基于公司董事會認知鏡像來看，公共圖書館理事會同樣有可能表現(xiàn)出“群體思維”“羊群效應(yīng)”“框定依賴”“錨定效應(yīng)”等現(xiàn)象。公共圖書館理事會成員很可能鑒于從眾的壓力，不敢輕易發(fā)表獨特意見，從而簡單附和理事長、政府理事、館長等更具影響力的權(quán)威意見，也很可能會受到“關(guān)系”因素的影響，放棄自己的獨立思考，造成群體決策失去優(yōu)勢。同時，公共圖書館理事會成員還有可能由于對公共圖書館事務(wù)不夠了解而受到圖書館管理層提供的信息或方案的“框定”或“錨定”，從而總是習慣于“通過”或“同意”圖書館管理層的各項工作或決策意見。

3　結(jié)論與啟示

基于公司董事會鏡像，觀照我國公共圖書館理事會運作，可以前瞻性地預測我國公共圖書館“理事會失靈”問題：理事會規(guī)模偏大，效率低下；難以承擔戰(zhàn)略管理職能；圖書館理事身處關(guān)系社會之中，同時受到信息不對稱、德性和能力不足的限制，在履職過程中往往表現(xiàn)出沉默、從眾和缺乏公益精神的行為，使得理事會成為管理層的“橡皮圖章”，甚至成為法人治理結(jié)構(gòu)中的“擺設(shè)”。

鑒于公司董事會治理的典型實踐，針對上述公共圖書館“理事會失靈”問題，可以采取以下措施予以積極預防：縮小公共圖書館理事會規(guī)模，借鑒上市公司偏愛的董事會人數(shù)（9人），根據(jù)公共圖書館實際調(diào)適理事會規(guī)模；重點強化公共圖書館理事會的監(jiān)控職能，對缺乏優(yōu)秀表現(xiàn)的理事會而言，在重視戰(zhàn)略管理職能的同時，可以通過授權(quán)管理層的方式，適度剝離理事會的戰(zhàn)略管理職能；更加重視圖書館理事的德性和能力建設(shè)，同時也需要在制度建設(shè)過程中，打破圖書館理事的德性完美、能力完美的神話；通過理事會機制建設(shè)、文化建設(shè)，促使圖書館理事通過多種途徑了解圖書館事務(wù)，緩解理事會和管理層的信息不對稱格局；可以在理事會會議中設(shè)置批判式評價程序、理事長或館長適時回避理事會會議、要求管理層提供更多管理信息和備選方案[24]，努力避免理事會認知偏誤帶來的不利影響，同時引導理事會和管理層邁向更加健全的伙伴關(guān)系。

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Prospective Study on the Malfunction of the Board of Trustees in the Public Library——Reflecting from the Perspective of Corporate Board Governance

[Abstract]From the perspective of corporate board governance, the malfunction of the board of trustees of public library is foreseeable: it has quite a big membership and low efficiency, is hard to bear strategic management function, its members are socially interactive, and would be affected by information asymmetry, inadequate in capability and virtue and they tend to keep silent, echo the views of others and lack public spirit in the performance of duties, all of these reduce itself to a management ''rubber stamp''. Therefore, by drawing on the experiences of corporate board governance, precautions in terms of function, scale, mechanism, and board members' virtue and capability must be taken to prevent possible malfunction of the public library.

[Key words]Public library; Malfunction of the board of trustees; Board governance

[中圖分類號]G251

[文獻標識碼]A

*本文系安徽大學博士科研啟動項目“公共行政學的語言哲學研究”，項目編號：02303319；安徽大學青年骨干教師培養(yǎng)項目，項目編

[作者簡介]

[ 收稿日期：王敬宇 男，1981年生，現(xiàn)工作于安徽大學管理學院，講師。2015-12-22 ]