杭州市國土資源局余杭分局 馬美芬

宅基地使用權(quán)登記發(fā)證中存在的問題

杭州市國土資源局余杭分局 馬美芬

我國處在城市化過程中，長期以來農(nóng)村居民點無效擴張導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地使用效率低下，一戶多宅、多占超占、違法建設(shè)的現(xiàn)象比較突出，大量的宅基地需求，導(dǎo)致大量耕地資源被占用，造成一方面農(nóng)村人均耕地資源在減少，另一方面大量宅基地閑置浪費。深入研究農(nóng)村宅基地登記發(fā)證過程中遇到的問題，剖析其產(chǎn)生的原因并提出解決的辦法，對于加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作具有十分重要的意義。

一、農(nóng)村宅基地發(fā)證中存在的問題

1.違法用地

農(nóng)村宅基地違法用地存在兩種情況：一是少批多占，二是未批先建。由于歷史的原因和管理的松懈，有些至今尚未依法進行處理，嚴(yán)重制約著加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證的工作步伐。

2.農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)

根據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟成員內(nèi)流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格禁止不同集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)。事實上，農(nóng)民私下出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股聯(lián)營等流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為普遍，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展較好、縣城近郊，農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象更為突出。在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的宅基地的實際使用者并不是本集體經(jīng)濟組織的成員，甚至不是農(nóng)村村民，有的是城鎮(zhèn)戶口或者外市、外省的農(nóng)業(yè)戶口。有的是城鎮(zhèn)居民或外籍農(nóng)業(yè)戶口在農(nóng)村購買宅基地；有的是原集體經(jīng)濟組織成員變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，但宅基地一直未收回、征用，仍由原使用者使用；還有的是由于繼承或者贈與，出現(xiàn)宅基地使用者為非農(nóng)戶口。

3.“一戶多宅”現(xiàn)象存在

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”，但由于各種原因，在實際中存在著不少村民“一戶多宅”的現(xiàn)象，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因有很多，具體包括：一是建新未拆舊，近年來隨著農(nóng)村物質(zhì)生活水平的不斷提高，農(nóng)民為改善居住條件而建新房，由于管理松懈造成新房建成，舊房未拆，形成事實上的一戶多宅；二是由于村民繼承祖上房屋造成一戶多宅；三是由于村民接受贈與造成的一戶多宅；四是村民由于購買住宅造成的一戶多宅。根據(jù)現(xiàn)行的法律政策，一戶只能申請登記一宗宅基地，而且其用地面積不得超過各省、直轄市現(xiàn)定的用地面積，農(nóng)村村民，一戶多宅現(xiàn)象普遍存在，目前還有很多農(nóng)村宅基地?zé)o法進行土地登記。

4.土地權(quán)屬糾紛

根據(jù)《土地登記辦法》第十八條規(guī)定，土地權(quán)屬有爭議的，不予登記。農(nóng)村宅基地存在土地權(quán)屬糾紛尚未解決的主要原因是農(nóng)民自覺申請土地權(quán)屬糾紛調(diào)處的積極性不高。農(nóng)民也知道毗鄰之間存在權(quán)屬糾紛，就無法申請土地登記，一怕鄰里之間調(diào)解不成而進一步激化矛盾；二怕權(quán)屬糾紛調(diào)解不成而引發(fā)官司和難以支付訴訟費用。政府部門調(diào)解力度不夠，使有些多年的權(quán)屬糾紛案件至今還懸而未決，造成土地登記無法進行。

5.農(nóng)村房屋空置確權(quán)問題

由于種種原因，目前在農(nóng)村出現(xiàn)了很多空房，具體情形如農(nóng)村父母雙故后遺留的閑置房屋；已經(jīng)取得城市戶口的原村民在農(nóng)村的舊房等。這些房屋一般沒有人居住，逐漸破舊，不僅影響規(guī)劃，而且占用了農(nóng)民集體寶貴的宅基地，實踐中無法收回。

二、產(chǎn)生上述問題的原因

浙江省關(guān)于農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定使用耕地的，最高不得超過一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超過一百四十平方米，山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過一百六十平方米。杭州大部分地區(qū)屬于平原地區(qū)的村莊，面積一般在一百二十五平方米左右，但農(nóng)民因為生活需求，需要占用一定面積飼養(yǎng)家禽、家畜，堆放柴草、糞堆，放置農(nóng)機具，這有限面積的確很難容納這些生產(chǎn)和生活資料。所以，這是超占、多占、一戶多宅現(xiàn)象存在的根本原因。

長期以來，由于農(nóng)村宅基地缺乏有效的法律約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部依法管地用地意識淡薄，部分農(nóng)村缺少嚴(yán)密的村鎮(zhèn)規(guī)劃，村組干部對村內(nèi)的空閑地和舊宅基地，未能及時進行開發(fā)整理，長時間由原戶居住，一些村民因各種原因?qū)r(nóng)村自己的宅基地進行變賣，村干部不及時制止，也未向土地管理部門匯報，導(dǎo)致形成既定事實。

個別國土資源管理部門在宅基地管理中，只注重宅基地的審批、劃撥和面積核對，在批準(zhǔn)后缺少嚴(yán)格的監(jiān)督和約束制度，特別是在建成后沒有定期深入現(xiàn)場督促拆除舊房屋，限期交出舊宅基地，這樣在農(nóng)村形成了占新不騰舊現(xiàn)象。

長期以來，由于國土資源法律法規(guī)、政策宣傳不到位，部分農(nóng)民對居住多年的宅基地便產(chǎn)生了私有觀念，認(rèn)為宅基地是私有財產(chǎn)，可以出租和買賣，其他任何人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得收回。農(nóng)村因為多種原因，一些父母和兒女們分戶居住，父母輩去世后，其居住的宅基地由其兒女們繼承，這樣對已擁有一處宅基地的兒女們，就形成了一戶多宅的占有者。

農(nóng)村造成空房閑置的原因，一是農(nóng)村村民父母雙故后遺留的閑置房屋。二是農(nóng)民進城務(wù)工并已經(jīng)在城里購買了房屋，取得了城市戶口，原先在農(nóng)村居住的房屋成了空房。三是過去大部分房子都是瓦房，隨著農(nóng)村人口的增加和農(nóng)民收入的提高，開始注重改善自己的生活和交通條件，于是，他們就離開舊宅，選擇交通方便，自然條件較好的地方建起了鋼筋水泥樓房。在農(nóng)村的舊房多數(shù)都用來堆放柴草、雜物，形成了空置。

三、加快推進宅基地發(fā)證的對策和建議

1.分時段處理農(nóng)村宅基地超占問題

實踐中，由于種種原因，農(nóng)村村民超占宅基地的現(xiàn)象很普遍。在宅基地確權(quán)登記時應(yīng)根據(jù)不同的時間段做出處理。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，可以按現(xiàn)有實際使用面積進行登記。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實際使用面積進行登記。1987年《土地管理法》實施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實際批準(zhǔn)面積進行登記。其面積超過各地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按有關(guān)規(guī)定作出處理，并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進行登記。

2.規(guī)范登記行為解決一戶多宅的登記問題

一戶村民申請第二宗宅基地登記，土地登記機構(gòu)在登記發(fā)證過程中，要真正做到嚴(yán)格把關(guān)、讓農(nóng)民持證用地，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的法律政策為基礎(chǔ)，根據(jù)產(chǎn)生一戶多宅的不同原因，分別進行處理：一是建新未拆舊造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在村民未拆除其舊宅之前，土地登記機構(gòu)暫不受理。二是因繼承造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，土地登記機構(gòu)可以受理。農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否作為遺產(chǎn)依法繼承，我國《繼承法》沒有明確規(guī)定，但《繼承法》明確規(guī)定房屋可以繼承，繼承人繼承了房屋的同時，也自然對房屋所占范圍的土地進行了使用，所以繼承了房產(chǎn)的同時也包括了地產(chǎn)。根據(jù)《國土資源部關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》的規(guī)定，除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理。三是村民接受贈與造成“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，土地登記機構(gòu)不得受理，否則將容易導(dǎo)致大量名為贈與，實為買賣的現(xiàn)象出現(xiàn)。四是村民由于購買住宅造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在國家規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)的法律或政策出臺之前，土地登記機構(gòu)不得受理。

3.進一步規(guī)范農(nóng)村空置房屋確權(quán)

對于村民父母雙故后遺留的閑置房屋，應(yīng)當(dāng)按照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十條關(guān)于“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，將土地權(quán)利確定給合法的繼承人；對于已經(jīng)取得城市戶口的原村民在農(nóng)村的舊房，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十八條“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由集體收回”的規(guī)定，將土地權(quán)利確定給原房屋所有人。如果空房坍塌、拆除，則不應(yīng)當(dāng)確定宅基地使用權(quán)。已經(jīng)確定登記使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體報經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后，收回土地，并向土地登記機關(guān)申請注銷土地登記。

4.進一步健全基層土地管理制度，強化基層執(zhí)法力量

要進一步健全基層國土資源管理機制，強化基層執(zhí)法力量，通過定期開展培訓(xùn)，提高基層國土所工作人員素質(zhì)，完善基層土地管理工作準(zhǔn)則，強化指導(dǎo)和規(guī)范作用，加強執(zhí)法力度的同時做好司法常識宣傳，避免新的問題發(fā)生。對于已經(jīng)存在的宅基地違法用地、權(quán)屬存在爭議等問題、產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，要按照《土地權(quán)屬爭議調(diào)處辦法》依法進行處理。關(guān)于復(fù)雜疑難的權(quán)屬問題，做好土地權(quán)屬爭議的查詢處置工作，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定處理政策，分階段進行處理后補辦用地手續(xù)，再進行土地登記。