李國(guó)榮 方靈麗

強(qiáng)化財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理

李國(guó)榮 方靈麗

近年來(lái)，政府各級(jí)財(cái)政科技部門(mén)和科研單位按照中央、國(guó)務(wù)院的要求和部署，積極研究探索科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作，開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，取得了一定成效。但是，隨著國(guó)家財(cái)政科技投入的持續(xù)加大，建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)宏偉目標(biāo)的提出，新形勢(shì)下如何進(jìn)一步加強(qiáng)和推動(dòng)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政科技資源的使用效率，更好地促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，依然是政府財(cái)政科技管理部門(mén)以及廣大高?？蒲袉挝幻媾R的重要課題，也是社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)事件。

管理涵義

（一）預(yù)算績(jī)效管理的基本內(nèi)涵

預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門(mén)不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。

預(yù)算績(jī)效管理改革是一項(xiàng)內(nèi)容豐富、覆蓋面廣、創(chuàng)新性強(qiáng)、牽涉各方利益調(diào)整的系統(tǒng)工程，涉及部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，由于績(jī)效管理改革涉及多方利益，均以法律手段來(lái)規(guī)范、推動(dòng)政府績(jī)效管理。2011年，財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作拉開(kāi)了序幕。

（二）科研項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性

習(xí)近平總書(shū)記在2016年全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)明確提出“深化改革創(chuàng)新，形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制?？萍紕?chuàng)新、制度創(chuàng)新要協(xié)同發(fā)揮作用，兩個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)。要以推動(dòng)科技創(chuàng)新為核心，引領(lǐng)科技體制及其相關(guān)體制深刻變革。要完善符合科技創(chuàng)新規(guī)律的資源配置方式，解決簡(jiǎn)單套用行政預(yù)算和財(cái)務(wù)管理方法管理科技資源等問(wèn)題。要改革科技評(píng)價(jià)制度，建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻(xiàn)、績(jī)效為導(dǎo)向的分類(lèi)評(píng)價(jià)體系，正確評(píng)價(jià)科技創(chuàng)新成果的科學(xué)價(jià)值、技術(shù)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值?！币虼?，合理優(yōu)化科技資源配置方式，建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻(xiàn)、績(jī)效為導(dǎo)向的分類(lèi)評(píng)價(jià)體系，就必須要大力推進(jìn)實(shí)施財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，將預(yù)算績(jī)效理念融入科研項(xiàng)目管理全過(guò)程，使項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目執(zhí)行、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及項(xiàng)目考核評(píng)價(jià)與結(jié)題驗(yàn)收共同構(gòu)成科研項(xiàng)目管理的有機(jī)組成部分，提高科研經(jīng)費(fèi)配置的精準(zhǔn)度、合理性、高效率，集中財(cái)力突破重大科技問(wèn)題。

現(xiàn)狀與問(wèn)題

對(duì)預(yù)算績(jī)效管理尚未形成科學(xué)共識(shí)。從總體上看，我國(guó)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作仍處于起步階段，財(cái)政科技主管部門(mén)以及科技界還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)相對(duì)滯后。全面推進(jìn)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，已成為當(dāng)前改進(jìn)財(cái)政科研項(xiàng)目與資金管理工作的重要內(nèi)容。因此，科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理理念應(yīng)當(dāng)融入科研項(xiàng)目管理以及預(yù)算管理的全過(guò)程，構(gòu)建項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審與預(yù)算安排、項(xiàng)目實(shí)施與預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目驗(yàn)收與預(yù)算考核評(píng)價(jià)一起成為科研項(xiàng)目管理的科學(xué)管理體系，逐步建立科研項(xiàng)目“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未成熟。目前，我國(guó)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作由于起步較晚，管理體制機(jī)制還未健全完善，預(yù)算績(jī)效理念還未牢固樹(shù)立與深入人心，科研項(xiàng)目管理存在“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的現(xiàn)象。尤其是由于科研活動(dòng)有其特殊的運(yùn)行規(guī)律，不同科研項(xiàng)目由于學(xué)科方向、研究領(lǐng)域、技術(shù)路徑、績(jī)效任務(wù)、科研產(chǎn)出等差異較大，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的不確定、不可控因素較多，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)任務(wù)的分類(lèi)考核、結(jié)果量化考核等預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)機(jī)制難以科學(xué)、客觀建立，且與預(yù)算管理有效結(jié)合的體制機(jī)制尚未形成成熟的模式與管理經(jīng)驗(yàn)。

管理重點(diǎn)

科研項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，是整個(gè)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)的前提，包括績(jī)效內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目承擔(dān)單位在編制科研項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，要根據(jù)項(xiàng)目主管部門(mén)確立的項(xiàng)目任務(wù)需求、科研規(guī)律與特點(diǎn)以及預(yù)算編制的總體要求，科學(xué)、客觀、合理地測(cè)算資金需求，編制預(yù)算績(jī)效計(jì)劃與績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)應(yīng)與項(xiàng)目研究任務(wù)目標(biāo)高度相關(guān)，并且是具體的、在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中通過(guò)努力可實(shí)現(xiàn)的、項(xiàng)目完成后可考核評(píng)價(jià)的。預(yù)算績(jī)效計(jì)劃要詳細(xì)說(shuō)明項(xiàng)目承擔(dān)單位及負(fù)責(zé)人為達(dá)到績(jī)效目標(biāo)擬采取的工作程序、方式方法、資金需求、信息資源等，并有明確的職責(zé)和分工。績(jī)效目標(biāo)不符合要求的，項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)要求承擔(dān)單位進(jìn)一步調(diào)整、修改與完善。

科研項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理。預(yù)算績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理是科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。各級(jí)項(xiàng)目主管部門(mén)和預(yù)算單位要建立科研項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程與績(jī)效目標(biāo)實(shí)施完成情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，促進(jìn)科研績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。跟蹤監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績(jī)效運(yùn)行目標(biāo)與預(yù)期績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，要及時(shí)采取措施予以糾正。

科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的確立?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。建立符號(hào)由于科研活動(dòng)基本規(guī)律與特點(diǎn)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)施科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。在科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮科研活動(dòng)的長(zhǎng)期探索性、社會(huì)公益性、創(chuàng)新創(chuàng)造性等特點(diǎn)。項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后，要及時(shí)對(duì)科研項(xiàng)目任務(wù)完成和績(jī)效目標(biāo)結(jié)果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)科研項(xiàng)目的創(chuàng)新性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益性。

科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的完善。預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)是科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的核心。2011年財(cái)政部頒布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)?？蒲许?xiàng)目承擔(dān)單位及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要在項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，提交績(jī)效評(píng)價(jià)總結(jié)報(bào)告，要將實(shí)際取得的績(jī)效與績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，分析原因總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

建立科研項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給項(xiàng)目承擔(dān)單位與負(fù)責(zé)人，要求其根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，完善項(xiàng)目管理制度，改進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理措施，增強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任，提高財(cái)政資金使用效率。項(xiàng)目主管部門(mén)要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化科技資源配置。逐步提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，尤其是一些社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的重大科研項(xiàng)目支出績(jī)效情況（非涉密項(xiàng)目），依法向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其限期整改。不進(jìn)行整改或整改不到位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況調(diào)整項(xiàng)目或相應(yīng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，直至取消該科研項(xiàng)目。

政策建議

建立與科研規(guī)律相適應(yīng)的預(yù)算績(jī)效機(jī)制。全面推進(jìn)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任和效率意識(shí)，就必須建立健全與科研活動(dòng)基本規(guī)律相適應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。科學(xué)研究是一項(xiàng)探索客觀規(guī)律、實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)造創(chuàng)新、堅(jiān)持社會(huì)公益導(dǎo)向、科研人員智力高度投入的活動(dòng)，其科研活動(dòng)存在研究過(guò)程、技術(shù)路徑、目標(biāo)結(jié)果等諸多不確定因素。因此，在建立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制、實(shí)施科研項(xiàng)目績(jī)效過(guò)程中，制度既要體現(xiàn)寬容失敗的包容性，同時(shí)又要建立鞭策與制約“科研懶人”現(xiàn)象的監(jiān)督機(jī)制。

先行試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理。實(shí)施科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制尚待進(jìn)一步建立健全、科研人員的預(yù)算管理績(jī)效意識(shí)尚待進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范。各級(jí)財(cái)政科技管理部門(mén)和科研單位要結(jié)合實(shí)際情況，勇于探索，先易后難，可優(yōu)先選擇社會(huì)公益性較強(qiáng)的財(cái)政科研項(xiàng)目、重大科研項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)。鼓勵(lì)試點(diǎn)科研單位大膽創(chuàng)新，按照自身特點(diǎn)，制定分類(lèi)預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)體系，運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的方法，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明導(dǎo)向，先行先試積累經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效管理工作。

強(qiáng)化監(jiān)管，建立科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。績(jī)效問(wèn)責(zé)是提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的激勵(lì)約束機(jī)制，要建立“誰(shuí)花錢(qián)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中未能達(dá)到績(jī)效任務(wù)目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的科研單位、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)及其責(zé)任人員實(shí)行績(jī)效問(wèn)責(zé)，形成預(yù)算績(jī)效管理的制度剛性力。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效管理要符合真實(shí)、客觀、公平、公正的要求，評(píng)價(jià)指標(biāo)要科學(xué)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要準(zhǔn)確，評(píng)價(jià)方法要合理，評(píng)價(jià)結(jié)果及管理信息要依法公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。

作者單位：李國(guó)榮，中國(guó)水稻研究所；方靈麗，浙江工商大學(xué)