杭州、南京、寧波、無錫四城市信息中心聯(lián)合課題組

建立健全公共信用修復(fù)機制

杭州、南京、寧波、無錫四城市信息中心聯(lián)合課題組

國務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確提出，要“建立健全信用修復(fù)機制”。落實上述工作，首先要厘清政府部門能夠主導(dǎo)哪些信用修復(fù)。所以，我們提出了公共信用修復(fù)的概念。

公共信用修復(fù)的內(nèi)涵

公共信用修復(fù)是指在行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，信用主體針對已被認(rèn)定的失信行為，按照有關(guān)部門制定的規(guī)則、制度和流程，采取承諾、改正、補償?shù)却胧?，維護和改善自身信用狀況的過程。它將傳統(tǒng)的單向式和封閉性管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式管理和公眾廣泛參與的公共治理模式，是降低社會治理成本的一種有效手段。廣義的信用修復(fù)包括了信用信息修復(fù)和信用行為修復(fù)兩個方面，鑒于信用信息修復(fù)已相對成熟，本研究主要就信用行為修復(fù)展開系統(tǒng)研究。

公共信用修復(fù)主要涉及到明確的參與主體、健全的制度體系、暢通的實施渠道、完善的監(jiān)管體系四個要素層面。參與主體，包括信用主體、監(jiān)管主體和實施主體，其中信用主體是信用關(guān)系的當(dāng)事人，是信用關(guān)系的承載者和信用活動的主體，具有修復(fù)權(quán)；監(jiān)管主體是對信用修復(fù)工作進(jìn)行管理和監(jiān)督政府部門。制度體系，應(yīng)包含國家層面的立法和地方層面的法律法規(guī)兩相配套的體系。實施渠道，應(yīng)確保信用主體能對負(fù)面信用信息進(jìn)行及時補救，暢通失信行為信息征集渠道，公開信用修復(fù)評估標(biāo)準(zhǔn)和修復(fù)流程，落實信用修復(fù)承諾機制。監(jiān)管體系，要建立信用修復(fù)守信承諾制度、修復(fù)行為認(rèn)定機制和信用修復(fù)過程中的失信行為懲戒機制等一系列制度規(guī)范；要建立監(jiān)管機構(gòu)，并配置專職人員，如有必要還可設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察部門，負(fù)責(zé)廉政效能檢查；要構(gòu)建形式多元、規(guī)范有序的異議上報處置渠道，保障失信主體對自身信用修復(fù)的知情權(quán)，設(shè)立信用修復(fù)社會監(jiān)督機制。

公共信用修復(fù)的認(rèn)定

從定性角度看，失信行為是否可修復(fù)，應(yīng)當(dāng)取決于信用主體的主觀修復(fù)意愿、行為本身的社會危害程度、行為發(fā)生的客觀原因和對失信行為的認(rèn)知程度四個方面。

信用主體的主觀修復(fù)意愿。除法律法規(guī)規(guī)定已失效的失信行為記錄以外，失信行為是否可被修復(fù)，由信用主體的主觀修復(fù)意愿所決定，其他任何機構(gòu)或個人都無權(quán)對該失信行為進(jìn)行修復(fù)。所以，失信行為是否可修復(fù)的前提是信用主體的自主申請。

失信行為本身的危害程度。判別失信行為是否可被修復(fù)，應(yīng)當(dāng)從其對社會危害程度和影響范圍等因素考慮，可將失信行為劃為較輕、一般、較重和嚴(yán)重失信四個等級。其中，違反法律法規(guī)的失信行為按照其嚴(yán)重程度從低到高分別劃分為一般失信、較重失信和嚴(yán)重失信三個等級；將社會上一些不文明、不誠信但尚未構(gòu)成違法違規(guī)的行為列為較輕失信等級。列入較輕或一般兩個等級的失信行為，可以被修復(fù)。

失信行為發(fā)生的客觀原因。一是屬于“主觀過錯”而造成失信結(jié)果的行為；二是屬于“非主觀過錯”而發(fā)生，且已實際造成失信結(jié)果的行為。從失信行為是否可被修復(fù)的角度考慮，第一種情形的失信行為，其信用主體對該行為造成的后果有充分的預(yù)知，修復(fù)措施應(yīng)當(dāng)具有較強的針對性；第二種情形的失信行為，其信用主體對該行為造成的后果認(rèn)識不足，修復(fù)措施應(yīng)當(dāng)以教育和警示為主。

信用主體對失信行為的主觀認(rèn)知程度。信用修復(fù)還需要對未來失信行為發(fā)生的預(yù)期進(jìn)行約束和判斷。信用主體需要通過信用修復(fù)承諾的方式，對計劃被修復(fù)的失信行為有清醒的認(rèn)知，對失信行為造成的社會危害和影響范圍有清楚的認(rèn)識，使得未來同類型失信行為發(fā)生的概率能夠因為其主觀認(rèn)知而有所降低。行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域失信行為是否被修復(fù)，應(yīng)由程序到位、結(jié)果到位兩個方面作為決定因素，將承諾到位作為有益補充。

公共信用修復(fù)的流程設(shè)計

結(jié)合我國社會信用體系建設(shè)的實際情況和發(fā)展階段，公共信用修復(fù)機制可以采取公共行為的糾錯式信用修復(fù)（信用主體按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定在一定的時間內(nèi)，對在行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域已實際發(fā)生的失信行為進(jìn)行事后糾正）和補償式信用修復(fù)（由政府部門根據(jù)自身行政管理需要，在某一特定時期內(nèi)，允許信用主體通過參加公益活動、參與社區(qū)勞動等行為，減輕或抵消其因不當(dāng)公共行為造成的負(fù)面影響，僅針對失信程度較輕、社會負(fù)面影響較低的公共行為）兩種模式?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)堅持“糾錯式修復(fù)為主導(dǎo)，補償式修復(fù)相配套”的原則，把糾錯式修復(fù)作為主要手段，并通過加強研究和宣傳，逐步試點推進(jìn)補償式修復(fù)措施。

糾錯式信用修復(fù)流程，主要涵蓋修復(fù)申請和信用承諾、信用修復(fù)審查、信用修復(fù)和公示、信用修復(fù)結(jié)果調(diào)查、信用修復(fù)結(jié)果公告5步程序。其中“信用修復(fù)審查”環(huán)節(jié)，針對兩種不同的情況應(yīng)該有不同的工作流程，具體流程如下：（一）實施主體對信用修復(fù)申請材料進(jìn)行形式審查，不符合申請條件的，駁回申請并說明理由。對于公共失信行為修復(fù)，信用主體只提交信用修復(fù)自身材料、信用承諾書，但未提交行政司法部門的書面信用修復(fù)證明的，公共信用信息服務(wù)機構(gòu)則駁回信用修復(fù)申請。（二）標(biāo)注待修復(fù)的失信行為。將需要信息提供主體協(xié)查的待修復(fù)行為信息發(fā)送到相關(guān)單位協(xié)查；不需要協(xié)查的待修復(fù)行為則明確標(biāo)注。

補償式信用修復(fù)流程，主要涵蓋發(fā)布修復(fù)行為目錄、修復(fù)申請和信用承諾、審核確認(rèn)和任務(wù)分發(fā)、組織實施、監(jiān)督實施和修復(fù)確認(rèn)、修復(fù)公示和注銷6步程序。其中“監(jiān)督實施和修復(fù)確認(rèn)”環(huán)節(jié)，信用主體在收到并確認(rèn)告知書后，在規(guī)定時間內(nèi)，到指定地點實施修復(fù)行為。

公共信用修復(fù)的監(jiān)管體系

信用修復(fù)具有重塑信用的作用，只有建立良好的制度，形成合理的管理體系，依法、依規(guī)開展監(jiān)管，才能使得信用修復(fù)機制充分有效運行。

信用修復(fù)的監(jiān)管原則，一是健全制度，依法監(jiān)管；二是內(nèi)外結(jié)合，審慎適度；三是分類管理，公平對待；四是公正透明，創(chuàng)新手段。

信用修復(fù)的架構(gòu)體系，需采用外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管相結(jié)合的方式。外部修復(fù)監(jiān)管機制要確定實施主體和監(jiān)管對象，根據(jù)它們之間的關(guān)系采用不同的監(jiān)管手段：信用管理局的監(jiān)管對象為修復(fù)實施機構(gòu)、失信信息提供主體、修復(fù)主體。失信信息提供主體的監(jiān)管對象為修復(fù)主體，接受信用管理局對其的工作考核及修復(fù)異議、投訴協(xié)調(diào)，其上級主管部門接受社會大眾的異議投訴，監(jiān)管其信用修復(fù)有關(guān)工作。修復(fù)主體接受失信信息提供主體和信用管理局的聯(lián)合管理審查，可向信用管理局、上級主管部門進(jìn)行結(jié)果異議、工作投訴等。社會大眾可向信用管理局發(fā)出修復(fù)結(jié)果異議，具有向信用管理局、上級主管部門投訴的權(quán)力。監(jiān)管體系架構(gòu)圖如下設(shè)置：

內(nèi)部修復(fù)監(jiān)管機制則主要是信用管理局、失信和修復(fù)信息提供主體內(nèi)部建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度，設(shè)置相關(guān)機構(gòu)，明確落實責(zé)任。信用管理局下屬信用中心，負(fù)責(zé)落實部分監(jiān)管措施和提供支撐；建立專門的監(jiān)察部門，負(fù)責(zé)效能廉政等方面監(jiān)察；設(shè)置異議和投訴受理部門，接受社會大眾和修復(fù)主體的異議、投訴。失信信息提供主體內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門，嚴(yán)控信用修復(fù)工作流程，進(jìn)行規(guī)范、效能、廉政等方面監(jiān)察。修復(fù)信息提供主體建立嚴(yán)格的修復(fù)行為認(rèn)定、證明開具制度，完善有關(guān)機制。

圖信用修復(fù)外部監(jiān)管關(guān)系圖

完善公共信用修復(fù)機制

加強對信用修復(fù)的法律保障。建議適時出臺《在行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)信用修復(fù)機制的指導(dǎo)意見》，按照“先行先試、逐步推廣”的原則，允許行業(yè)和地區(qū)能夠根據(jù)自身信用體系建設(shè)推進(jìn)情況先行先試，尤其是要鼓勵創(chuàng)建全國社會信用體系建設(shè)示范的城市能夠開展公共信用修復(fù)實踐探索。地方層面可以選擇一些領(lǐng)域先行試點，出臺特定領(lǐng)域信用修復(fù)的實施意見，規(guī)范公共信用修復(fù)的方式和流程。建議在商業(yè)金融領(lǐng)域優(yōu)先引導(dǎo)相關(guān)機構(gòu)開展信用修復(fù)。同時，廣泛征求民意，篩選出百姓認(rèn)同的信用修復(fù)對照關(guān)系，制定《失信行為的信用修復(fù)指導(dǎo)目錄》。

健全工作開展的組織機構(gòu)保障。首先要明確工作組織保障，建議公共信用修復(fù)由信用辦主導(dǎo)，公共信用信息平臺的管理機構(gòu)作為修復(fù)的實施主體；商業(yè)信用修復(fù)由信用協(xié)會發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，推動行業(yè)自律，加強行業(yè)監(jiān)督。同時要強化對政府部門信用修復(fù)工作的考核監(jiān)督，約束相關(guān)部門和機構(gòu)加強配合，確保修復(fù)工作順利實施。此外，還要加強信用修復(fù)宣傳力度，通過媒體、宣講會等各種平臺，積極向社會公眾宣傳信用修復(fù)相關(guān)知識，提高群眾對自身信用知情權(quán)、修復(fù)權(quán)及監(jiān)督權(quán)方面的認(rèn)識。

強化對信用修復(fù)認(rèn)定的研究。在對失信行為的程度界定上，以及是否可修復(fù)的認(rèn)定和修復(fù)舉措實施上，引入專業(yè)部門的設(shè)計，權(quán)衡利益關(guān)聯(lián)方的博弈，廣泛征求社會各界的認(rèn)可。本著“先易后難、先粗后細(xì)、逐步完善”的原則，組織力量對行業(yè)領(lǐng)域現(xiàn)有的法律規(guī)章進(jìn)行梳理，對照行政權(quán)力，將行政處罰條款進(jìn)行逐一分析研究，設(shè)計量化指標(biāo)，并對失信行為賦值。充分利用大數(shù)據(jù)的模擬和效果驗證，在制度設(shè)計前提供佐證和依據(jù)，在制度實施中進(jìn)行效果后評價，并不斷的調(diào)整、補充和完善，以達(dá)到制度設(shè)計的最佳效果。