單　民（最高人民檢察院檢察理論研究所副所長）

外部監(jiān)督視野下刑事訴訟檢察監(jiān)督的問題與完善*——基于內(nèi)外監(jiān)督一體化之考量

單民（最高人民檢察院檢察理論研究所副所長）

一、引言

作為國家的法律監(jiān)督機關，檢察機關法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，不僅關系到檢察事業(yè)的繁榮發(fā)展，而且關系著公正、高效、權威的社會主義司法制度在中國的建立。當前，在刑事司法實踐中，檢察監(jiān)督內(nèi)部化、縱向化、碎片化傾向較為嚴重，檢察機關對刑事訴訟活動的監(jiān)督存在監(jiān)督程序不完善、監(jiān)督結構單一、監(jiān)督手段不足等一系列問題，尤其是外部監(jiān)督乏力，監(jiān)督線索來源匱乏，內(nèi)外監(jiān)督一體化缺位等，極大地制約了檢察機關監(jiān)督效能的發(fā)揮。有鑒于此，檢察機關應加強對外部監(jiān)督的重視，建立刑事訴訟的外部監(jiān)督導入機制，適時、適度引入外部監(jiān)督，豐富并完善外部監(jiān)督載體，積極探索建立內(nèi)外一體化的刑事訴訟監(jiān)督工作機制，以充分整合內(nèi)外法律監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，全面提升檢察機關刑事訴訟監(jiān)督的能力和水平。

二、刑事訴訟檢察監(jiān)督的意義及內(nèi)涵

黨的十八屆三中、四中全會對深化司法體制改革作出了一系列的重要部署，這對我國檢察體制的改革影響深遠。改革涉及的內(nèi)容方方面面，具體到刑事訴訟領域，就是檢察機關如何科學行使職權，處理好偵查權、檢察權和審判權之間的內(nèi)在關系，使其更加符合訴訟規(guī)律和檢察規(guī)律，更好地服務于刑事司法活動。應當說，在當下司法體制改革的大背景下，對檢察機關在刑事訴訟中的權力行使進行科學界定不僅具有理論意義，而且具有重大的實踐價值。

作為國家法律監(jiān)督機關，檢察機關擔負著法律監(jiān)督之重任。法律監(jiān)督職能可以解讀為兩個重要層面，一是檢察機關的訴訟職能，二是檢察機關的訴訟監(jiān)督職能。在刑事司法活動中，訴訟監(jiān)督職能是指檢察機關依托刑事訴訟對公安、法院等人員司法辦案進行監(jiān)督，其旨在防止刑事偵查權和審判權的濫用，將打擊犯罪和保護人權統(tǒng)一起來。這其中，監(jiān)督的主體是檢察機關，具體表現(xiàn)為擁有各項訴訟監(jiān)督職能的檢察機構和部門。監(jiān)督對象為刑事訴訟過程中公安機關及法院的違規(guī)及違法行為。2012年修訂的刑事訴訟法不僅凸顯了人權保障和程序公正的價值理念，而且對檢察機關刑事訴訟監(jiān)督職能的內(nèi)容和程序進行了完善。作為新修訂的刑事訴訟法的司法解釋，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定了“刑事訴訟監(jiān)督”專章，對監(jiān)督的范圍、手段、方式等程序要素作了具體化的規(guī)定。基于此，刑事訴訟監(jiān)督應堅持懲治犯罪和保障人權相統(tǒng)一的價值目標，以程序公正為指引，遵從訴訟監(jiān)督規(guī)律，重構刑事訴訟監(jiān)督的正當程序運行機制，并逐步由機制層面深化到制度層面。

三、當前檢察機關開展刑事訴訟監(jiān)督存在的問題及其原因

（一）存在的主要問題

就當前檢察機關履行的刑事訴訟監(jiān)督職能而言，雖然取得了一定效果，客觀上對公安、法院等機關的刑事訴訟活動形成一定程度的制約，但總體而言，監(jiān)督效力仍顯不足，而且其監(jiān)督形式主要還是以檢察機關的內(nèi)生性監(jiān)督方式為主，即主要是檢察機關各職能部門對刑事訴訟展開監(jiān)督，其在實施監(jiān)督時不能充分引入外部監(jiān)督要素，形成內(nèi)外監(jiān)督一體化的格局，主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，從刑事訴訟監(jiān)督程序上看，現(xiàn)行的刑事訴訟檢察監(jiān)督機制存在一定的缺陷，制約了檢察機關充分發(fā)揮刑事訴訟監(jiān)督職能。檢察機關監(jiān)督的具體程序設計過于簡單，大部分只有原則性和授權性規(guī)定，同時對監(jiān)督權的履行缺乏精細化、科學化的程序保障。在程序啟動上，主要以檢察機關內(nèi)部主動發(fā)現(xiàn)訴訟違法行為并啟動訴訟監(jiān)督程序為主。但由于檢察機關難以滲透至訴訟的各個細微過程，并有效發(fā)現(xiàn)刑事訴訟中的違法行為，一直以來缺乏豐富的監(jiān)督線索來源，主要是缺乏開放的外部監(jiān)督線索收集工作機制，比如當事人對案件辦理過程提出異議，律師針對具體的違法行為出具法律意見以及人民監(jiān)督員依法發(fā)現(xiàn)訴訟違法行為等都沒有被制度化納入檢察機關訴訟監(jiān)督的線索受理中，并科學地對這些外部監(jiān)督線索進行采集、研判和處理。另外，對檢察機關進行相關訴訟監(jiān)督行為的效力如何沒有直接予以規(guī)定，被監(jiān)督對象不接受監(jiān)督也沒有相應的懲戒法律后果。一些訴訟監(jiān)督的程序設計為檢察機關事后監(jiān)督，監(jiān)督渠道、平臺、機制、手段等均不完善，導致檢察機關對實時性、多樣性、變化性的訴訟違法行為難以發(fā)揮有針對性、及時性和有效性的監(jiān)督效能。如對于涉及違法拘留、扣押、凍結等人身自由和財產(chǎn)權利的強制性偵查措施，一旦違法實施，將立即侵犯相對人的合法權益，檢察機關即使事后提出糾正意見，對于當事人來說其損害也是于事無補的。

其次，從監(jiān)督結構和體系上看，檢察機關原先的刑事訴訟監(jiān)督職能主要是圍繞檢察機關批準逮捕、公訴等內(nèi)部職能而次第展開。但是批準逮捕和公訴職能運行機制行政化、縱向化、封閉化等特點明顯，檢察機關在履行上述訴訟職能的同時如何才能做好訴訟監(jiān)督，僅靠自身的內(nèi)部力量顯然是不夠的，需要積極引入外部力量，通過整合內(nèi)外監(jiān)督要素，形成監(jiān)督合力。但實際上，檢察機關過去開展的訴訟監(jiān)督活動是依附于訴訟行為本身，并難以獨立自主地予以展開。一方面體現(xiàn)為訴訟監(jiān)督主體與訴訟辦案主體多數(shù)均為案件的同一辦理人，其弊端是訴訟監(jiān)督行為難以超脫于訴訟行為而進行客觀、中立的事實和價值判斷。另一方面由于訴訟行為偏向于行政化、縱向化、封閉化，訴訟監(jiān)督行為也受此牽連，即檢察訴訟監(jiān)督?jīng)]有形成一套獨立的價值和空間運行體系，甚至在一些地方成為檢察機關可有可無，裝點門面的“面子工程”，一定程度上讓訴訟監(jiān)督陷入了自說自話的形式化泥潭。因此，應將檢察機關訴訟行為與訴訟監(jiān)督行為進行適度的制度分離，確保訴訟監(jiān)督擁有獨立的主體和其自身的運行空間。更為重要的是要建立外部監(jiān)督導入機制，積極引入訴訟當事人、律師、人民監(jiān)督員等多元的外部監(jiān)督主體，從更開放的視野，更多元的監(jiān)督元素，以及更科學的監(jiān)督方式層面將刑事訴訟內(nèi)外監(jiān)督資源充分整合起來，形成內(nèi)外一體化的監(jiān)督格局。

再次從監(jiān)督效果看，刑事訴訟檢察監(jiān)督的權威性和公信力不足，甚至有成為檢察工作“副業(yè)”和“輔助”業(yè)務之傾向。檢察實務工作中，存在著“重辦案、輕監(jiān)督”、“重配合，輕制約”和“重打擊、輕保護”等問題①范宏昕：《刑事訴訟監(jiān)督規(guī)律之探析》，《時代法學》，2014年第6期。。關鍵是檢察機關實施的訴訟監(jiān)督多為內(nèi)部監(jiān)督，且缺乏程序和效力上的保障，監(jiān)督行為明顯缺乏剛性力、執(zhí)行力，得不到被監(jiān)督主體的有效遵守。如，當檢察機關發(fā)現(xiàn)偵查機關、審判機關訴訟違法行為時，過多強調(diào)與偵查、審判機關的協(xié)作配合，不能果斷并依法予以糾正其錯誤，而是往往以口頭糾正代替書面糾正，甚至有的私下打招呼，幫助被監(jiān)督主體逃避監(jiān)督，這些現(xiàn)象的發(fā)生，嚴重影響了訴訟監(jiān)督的威信，導致了檢察機關實施的訴訟監(jiān)督手段偏軟，缺乏對被監(jiān)督主體的剛性約束力。雖然立法規(guī)定被監(jiān)督機關應對檢察機關的監(jiān)督意見作出及時反饋，但對反饋的時點、節(jié)點、方式均為做出硬性規(guī)定，同時對拒絕及時反饋的行為也沒有規(guī)定相應的制裁措施，“檢察機關的監(jiān)督并不必然地啟動糾錯和追責程序，糾正違法和檢察建議的執(zhí)行仍然依賴被監(jiān)督者的自覺性”②侯智，劉慶利：《檢察權運行保障機制研究》，《人民檢察》，2014年第3期。，導致檢察機關刑事訴訟監(jiān)督活動始終面臨著訴訟違法行為知情難、調(diào)查核實難、糾正難等問題。

（二）制約刑事訴訟檢察監(jiān)督的深層原因

造成刑事訴訟檢察監(jiān)督存在上述問題的原因是多方面的，有人的主體要素的原因，也有制度機制自身的原因，既有檢察機關內(nèi)部刑事訴訟監(jiān)督制約機制發(fā)揮不充分的因素，也有外部監(jiān)督制約缺乏引入等因素。

首先，從較為深層次的原因考慮，制約刑事訴訟檢察監(jiān)督規(guī)范、科學發(fā)展的根本性原因是：對刑事訴訟檢察監(jiān)督的規(guī)律認識模糊甚至有所違背。即無論是法學理論界和檢察實務界都或多或少地忽略了對刑事訴訟檢察監(jiān)督規(guī)律的深入研究，“訴訟監(jiān)督是我國檢察機關的特色，也應遵循相應的規(guī)律，而我們長期以來對此研究不足。③龍宗智：《探討檢察規(guī)律深化理論研究》，《人民檢察》，2011年第3期?！庇械纳踔劣迷V訟規(guī)律代替訴訟監(jiān)督規(guī)律；而理論是實踐的先導，正是對訴訟監(jiān)督規(guī)律研究的薄弱或存在誤區(qū)，導致刑事訴訟監(jiān)督成為訴訟的附屬工作，缺乏獨立性，極大影響了檢察機關的法律監(jiān)督地位和法律捍衛(wèi)者的公正形象。 具體而言，漠視或違背刑事訴訟監(jiān)督規(guī)律的問題，可從以下兩方面來看： 第一，將刑事訴訟職能與刑事訴訟監(jiān)督職能混為一體。在檢察機關內(nèi)部，往往由一個部門同時承擔兩種性質不同的職能，如偵查監(jiān)督部門在履行審查批捕職能時，還履行立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督等職能，公訴部門除履行審查起訴職能外，還履行偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督等職能，監(jiān)所檢察部門既要履行刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能，還承擔著對監(jiān)管場所職務犯罪偵查等職能，結果是角色混亂和沖突，“往往導致顧此失彼、互相沖突、此消彼長的弊端，同時也無法確保監(jiān)督權的超然、中立和公正行使”④呂濤、朱會民：《檢察權運行機制的基本要素探析》，《人民檢察》，2012年第3期。。 第二，將刑事訴訟程序與刑事訴訟監(jiān)督程序合二為一。從立法現(xiàn)狀看，大多數(shù)刑事訴訟監(jiān)督程序隱含于刑事控訴程序之中，法律并沒有對刑事訴訟監(jiān)督進行專門獨立的程序設計，模糊了刑事訴訟監(jiān)督應有的法律地位，導致在訴訟監(jiān)督實踐中，也機械地按照“分工負責、互相配合、互相制約”的刑事訴訟規(guī)律來推進刑事訴訟監(jiān)督工作，因此，缺乏科學、獨立、規(guī)范、有效的刑事訴訟監(jiān)督程序已成為影響刑事訴訟監(jiān)督權獨立有效行使的重要原因?？傊瑱z察機關在訴訟監(jiān)督過程中主要是按照其訴訟辦案的思路和角度進行考量，把監(jiān)督工作與辦案工作相混同，忽視了訴訟監(jiān)督的特殊性和其應有之規(guī)律。這種基于辦案的相對封閉化的思路將檢察機關監(jiān)督引入了主要依靠自身內(nèi)部力量進行監(jiān)督的誤區(qū)，沒有充分挖掘外部監(jiān)督的源泉，從而拓寬監(jiān)督線索，提高監(jiān)督質效。

其次，對檢察機關刑事訴訟監(jiān)督的體系架構不科學，重視以檢察機關各部門為主的督察性監(jiān)督，而輕檢察機關之外其他監(jiān)督主體的制約性監(jiān)督。更為重要的是檢察機關在實際工作中沒有把內(nèi)部監(jiān)督權力要素和外部權利制約要素充分整合到一起形成內(nèi)外一體化的監(jiān)督合力。當前的刑事訴訟檢察監(jiān)督總體上屬于內(nèi)部督察型監(jiān)督，即由檢察機關相關職能部門從工作中主動發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對象在刑事訴訟中的違法行為并予以監(jiān)督，這也可以稱為職能性督察，其是一種事后監(jiān)督、回頭監(jiān)督，很難實現(xiàn)同步監(jiān)督，事中監(jiān)督。因此，完全依靠內(nèi)部監(jiān)督并不能很好的解決訴訟監(jiān)督這個難題，在內(nèi)部監(jiān)督的同時也要從延伸檢察職能角度發(fā)揮外部監(jiān)督主體對訴訟的制約作用，如發(fā)揮當事人監(jiān)督、律師監(jiān)督、人民監(jiān)督員等對訴訟的監(jiān)督制約，這需要從制度和具體工作機制上對外部監(jiān)督予以自覺地引導、規(guī)范。

四、檢察機關引入刑事訴訟外部監(jiān)督的機制及路徑

（一）構建訴訟監(jiān)督的外部監(jiān)督程序啟動機制，實現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)督的程序對接

當前，檢察機關履行訴訟監(jiān)督職能，主要是通過其內(nèi)部各部門對公安機關、法院等違法訴訟活動進行直接監(jiān)督。而對當事人、律師以及其他外部監(jiān)督主體對刑事訴訟過程的監(jiān)督?jīng)]有應有之關注。 在刑事訴訟中，既存在著檢察機關對偵查機關、審判機關等訴訟過程的監(jiān)督，它體現(xiàn)為檢察機關對被監(jiān)督對象的權力監(jiān)督關系。也存在檢察機關之外案件當事人、律師、人民監(jiān)督員等外部監(jiān)督主體對刑事訴訟的客觀制約，其體現(xiàn)為外部主體對刑事訴訟的權利制約關系。上述兩個方面均統(tǒng)一于檢察機關追訴犯罪以及對犯罪嫌疑人的人權保障當中。關鍵是要建立內(nèi)部權力監(jiān)督與外部權利制約的程序對接機制，實現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)督一體化，提高監(jiān)督質效。一方面從外部監(jiān)督程序的啟動上，可從監(jiān)督的條件以及監(jiān)督的時點、節(jié)點入手制定監(jiān)督程序，規(guī)范外部監(jiān)督行為。如規(guī)定當事人、律師等在訴訟中、訴訟后發(fā)現(xiàn)訴訟違規(guī)及違法行為可向檢察機關申訴或舉報，要求采取監(jiān)督措施，并將監(jiān)督情況反饋至外部監(jiān)督主體。另一方面從內(nèi)外監(jiān)督的程序對接上，首先要暢通外部監(jiān)督的信息渠道，確保外部監(jiān)督信息順利傳導至檢察機關。其次應建立外部監(jiān)督的信息收集和反饋平臺。通過建立信息化的平臺機制，促進監(jiān)督信息的互聯(lián)互通，同時加強對外部監(jiān)督信息的分析、研判，切實解決刑事訴訟監(jiān)督信息不對稱的問題，推進內(nèi)外監(jiān)督一體化進程。另外監(jiān)督的效果也十分重要，檢察機關在獲取外部監(jiān)督主體提供的監(jiān)督線索后應迅速組織力量展開監(jiān)督，并將監(jiān)督效果及時反饋外部監(jiān)督主體。

（二）深化案件管理職能，發(fā)揮案件管理對于外界監(jiān)督的導入功能

案件管理作為檢察機關內(nèi)部監(jiān)督機制的一項創(chuàng)新⑤最高人民檢察院于2003年下發(fā)《關于加強案件管理的規(guī)定》以來，各地檢察機關加快了改革案件管理機制的步伐?！丁笆濉睍r期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了建立“統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評的執(zhí)法辦案管理新機制”。2011年11月，最高人民檢察院設立了“案件管理辦公室”，標志著案件管理機制改革步入新的發(fā)展階段。（尹吉：《檢察機關案件集約化管理研究—以現(xiàn)代管理學偉視角》，《人民檢察》，2012年第15期），其本質是一種對檢察權實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制約的管理方式，在一定程度上確保了檢察權的規(guī)范化運行。一方面，通過對案件管理職能的不斷深化為外部主體搭建信息化、常態(tài)化以及制度化的溝通平臺。隨著監(jiān)督內(nèi)涵的持續(xù)深化，案管部門成為檢察機關內(nèi)部“案件信息”的集合地，成為檢察權內(nèi)部、以及內(nèi)外之間信息互通共享的中介和橋梁。而“信息”的互通共享，既可以打破檢察機關內(nèi)部各部門之間的信息壁壘，統(tǒng)合內(nèi)部權力監(jiān)督資源，更可以從外部角度，通過承擔律師接待、案件查詢、案件信息公開等與案件相關工作實時、準確地獲取外部主體對案件辦理過程中的意見和相關訴求，方便檢察機關對這些訴求進行分析、整理，主動發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。另一方面，對外部主體針對具體案件直接提出的監(jiān)督意見和建議，可以通過案件管理的專門程序渠道輸送到辦案部門和相關領導，方便對被監(jiān)督的事項和對象進行及時處理。所以，要以信息對稱的理念以及內(nèi)外監(jiān)督一體化的模式來改革案管機制。比如，及時公開案件信息以方便外部監(jiān)督主體獲取信息；創(chuàng)新信息交換傳導機制，確保司法系統(tǒng)內(nèi)部以及內(nèi)外之間在信息共享基礎上，建立更為廣泛、更具深度的互動合作關系。既注重內(nèi)部權力機構對刑事訴訟的監(jiān)督，也注重外部主體通過內(nèi)部案件管理機制的監(jiān)督滲透，建構更為廣泛、開放、透明和穩(wěn)定的對刑事訴訟的立體化的監(jiān)督體系，實現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化、監(jiān)督內(nèi)容的專業(yè)化和監(jiān)督效果的社會化，不斷提升檢察機關司法公信力。

（三）以強化訴訟參與為契機，完善外部監(jiān)督機制

引入外部監(jiān)督，檢察機關應倡導刑事訴訟程序公開、透明和參與之價值，積極搭建外部監(jiān)督平臺，主動引入外部監(jiān)督。提升訴訟參與度是保障訴訟民主和公正的應有之義，關鍵是如何以加強訴訟參與為契機引入外部主體對刑事訴訟的監(jiān)督？即訴訟參與要結合怎樣的監(jiān)督活動載體才能更好地推進外部監(jiān)督，并發(fā)揮其應有效果。根據(jù)參與刑事訴訟的主體及內(nèi)容不同，主要可從以下幾個方面完善外部監(jiān)督機制。

一是完善律師意見聽取機制。刑事訴訟應充分保障各方參與訴訟的權利，維護各方自由表達的平等機會，這才將有利于實現(xiàn)外部權利主體對司法公權力的監(jiān)督。律師作為刑事訴訟的重要參與成員之一，其代表了當事人的利益，其主要任務是利用自己的法律知識有效維護當事人的利益，同時其也秉持客觀公正義務。律師作為一個專業(yè)群體，親自接觸刑事訴訟全過程，具有發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯誤的客觀傾向，同時受當事人委托又具有全力維護當事人利益訴求的主觀傾向。因此，律師意見不僅具有專業(yè)性而且具有務實性和針對性。我國2012年修訂的刑事訴訟法在第86條、159條、170條和269條分別規(guī)定了檢察機關在審查批準逮捕、直接受理案件的偵查終結前、審查起訴階段可以或應當聽取辯護律師意見的規(guī)定。另外，2015年9月16日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)的《關于依法保障律師執(zhí)業(yè)權利的規(guī)定》第23條第3款也指出，“辯護律師申請排除非法證據(jù)的，辦案機關應當聽取辯護律師的意見，按照法定程序審查核實相關證據(jù)，并依法決定是否予以排除?！本蜕鲜龇煞ㄒ?guī)已明確的階段或環(huán)節(jié)，對于辯護律師提出的意見，檢察機關應當認真聽取，尤其是對于訴訟過程中提出的違規(guī)或違法行為線索，檢察機關應當根據(jù)實際情況進行摸排、調(diào)查研究，及時將處理情況予以反饋。

二是建立當事人及相關方的投訴處理機制。從現(xiàn)有法律規(guī)定看，公民對任何違法行為包括訴訟違法行為都有糾舉、控告之權利。因此，刑事訴訟當事人作為訴訟的直接利益攸關方，由于各類違規(guī)或違法行為的存在可能使其處于正在遭受侵害或遭受侵害之威脅，他們可對這類違法訴訟行為予以舉報、投訴，并要求公權力機關對此進行處理。檢察機關作為刑事訴訟的法定監(jiān)督機關，在訴訟前或訴訟中應該告知案件當事人及其近親屬具有向檢察機關舉報訴訟違法行為的權利，檢察機關有義務及時采取應對舉措，全力維護當事人之利益。

三是健全人民監(jiān)督員監(jiān)督機制。人民監(jiān)督員是檢察機關為監(jiān)督自身行為而作出的制度創(chuàng)新。這里，人民監(jiān)督員不僅可以監(jiān)督檢察機關自身在刑事訴訟中的違法行為，還可以對其他司法機關在訴訟中的違法行為提出意見，當然這種監(jiān)督只是提出意見建議，其本身不具備直接監(jiān)督的權力。但這為檢察機關開展訴訟監(jiān)督提供了廣泛的外部監(jiān)督視角，豐富了監(jiān)督的活動載體，提升了刑事訴訟的參與度，實現(xiàn)了人民監(jiān)督員主體對刑事訴訟的零距離監(jiān)督。

（責任編輯朱騰飛）

*本文為作者主持的最高人民檢察院檢察理論研究所2016年度重大課題項目：《實證視野下檢察機關刑事法律監(jiān)督權的改進與完善》（課題號：JL2016A03）的階段性研究成果，同時也是是湖南大學“腐敗預防與懲治協(xié)同創(chuàng)新中心子平臺”研究成果。