江西省司法廳課題組

普遍建立法律顧問制度的實踐與探索*——以江西省為例

江西省司法廳課題組

我國法律顧問制度是隨著法治建設(shè)的進步而不斷發(fā)展完善的?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出的“普遍建立法律顧問制度”，既是推進全面依法治國的重要舉措，也是推動形成全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境的具體行動。

一、江西省法律顧問制度的現(xiàn)狀及問題

（一）法律顧問制度的現(xiàn)狀

1. 推進黨委政府法律顧問制度，提升依法執(zhí)政、依法行政工作水平。一是省領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)率先建立法律顧問制度。2014年7月，江西省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于組建江西省法律顧問團的通知》，同時出臺了省法律顧問團工作規(guī)則，組建省法律顧問團。顧問團由省內(nèi)法律專家、執(zhí)業(yè)律師等24人組成，司法廳廳長、副廳長分別兼任團長、副團長，專門為省領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)（省委、省人大及其常委會、省政府、省政協(xié)）重大決策提供法律專業(yè)咨詢服務(wù)。為規(guī)范顧問團工作，提高服務(wù)質(zhì)量，省法律顧問團辦公室制定了《江西省法律顧問團承辦事項集體討論制度（試行）》《江西省法律顧問團受理事項辦法（試行）》《江西省法律顧問團成員承辦事項的辦法及流程（試行）》《江西省法律顧問團成員工作業(yè)績考核辦法（試行）》等工作制度。自成立以來，省法律顧問團成員參加了省委、法治江西建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組織的征求意見會6次，為省委辦公廳擬出臺的6件重要規(guī)范性文件和省政府法制辦6件地方性法規(guī)提供法律論證，代理省政府行政復(fù)議辦公室2件行政復(fù)議案件，參加省人大組織的立法論證會11次， 3名顧問團成員參加了省委政法委組織的省級評查案件活動，效果良好。二是深入推進三級政府法律顧問制度建設(shè)。江西省政府法制辦、省司法廳、省編辦、省財政廳制定《關(guān)于建立政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》（贛府法辦字〔2015〕45號），將健全政府法律顧問制度作為普遍建立法律顧問制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在各級黨委、政府的重視下，截至目前，全省11個設(shè)區(qū)市、100個縣（市、區(qū)）黨政機關(guān)均已建立法律顧問制度，1530個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、781個設(shè)區(qū)市黨政機關(guān)、4982個縣直部門建立了法律顧問制度，分別占單位總數(shù)的99.74%、99.62%、97.51%。其中，南昌、宜春、吉安市全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立法律顧問制度；鷹潭市全部縣（市、區(qū)）、市直部門建立法律顧問制度。省司法行政機關(guān)做好表率，帶頭建立法律顧問制度，2014年8月，江西省司法廳印發(fā)了《關(guān)于在全省司法行政系統(tǒng)普遍建立法律顧問制度的通知》。2014年底，全省司法行政系統(tǒng)133個單位已經(jīng)全部聘請了法律顧問。在服務(wù)保障社會公正、促進社會誠信、維護社會秩序“三大重點任務(wù)”中，法律顧問積極跟進，通過介入重要立法活動、重大決策事項、疑難矛盾糾紛，當好參謀助手。近兩年來，全省法律顧問參與重大決策法律咨詢、服務(wù)6400余件，審查規(guī)范性文件和合同草案7200余件，參與重大矛盾糾紛調(diào)解4100余件，參與重大信訪案件處理3100余件，開展較大型法治宣傳活動5600余次。

2.引導(dǎo)企事業(yè)單位建立法律顧問制度，助推企事業(yè)單位健康發(fā)展。一是全力推進國有企業(yè)法律顧問制度。截至2015年10月，省出資監(jiān)管企業(yè)及其子公司實行法律顧問制度的企業(yè)達到40家（出資監(jiān)督管企業(yè)18家，重點子企業(yè)22家），各企業(yè)共有專職法務(wù)人員118人，具有企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格或法律職業(yè)資格的92人，其中省國資委出資監(jiān)管企業(yè)已基本建立完善的法律顧問制度。二是認真做好事業(yè)單位法律顧問工作。2015年6月，江西省教育廳、省司法廳聯(lián)合出臺《關(guān)于全省教育系統(tǒng)建立學(xué)校法律顧問制度的意見》，截至2015年10月，全省95所普通高校均已建立法律顧問制度。衛(wèi)生、文化等系統(tǒng)的事業(yè)單位也紛紛采取多種形式推進法律顧問工作。三是成立專業(yè)團隊服務(wù)企業(yè)。組建“百名律師服務(wù)團”為非公企業(yè)提供普法宣傳、法律咨詢、法律維權(quán)以及法律會診等服務(wù)。全省各級司法行政機關(guān)引導(dǎo)廣大律師以法企聯(lián)姻、企業(yè)大走訪、為創(chuàng)業(yè)實體提供定點服務(wù)、與創(chuàng)業(yè)者結(jié)對子開展法律服務(wù)等方式為主要載體，積極服務(wù)企業(yè)健康發(fā)展。

3.探索村（居）社區(qū)建立法律顧問制度，健全公共法律服務(wù)體系。深入推進村社區(qū)法律顧問制度。省司法廳于2016年6月召開全省村（社區(qū)）法律顧問工作推進會，省法治江西建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省司法廳、省財政廳、省民政廳于2016年7月聯(lián)合出臺《關(guān)于建立村（社區(qū)）法律顧問工作制度的意見》，加快推進村（社區(qū)）法律顧問工作。截至目前，全省17077個村、居（社區(qū)），有8351個建立了法律顧問制度，建成率為49%。萬年縣探索開展“一村一顧問”工作，每名律師擔任2～3個村居法律顧問，各駐村（居）律師經(jīng)常深入村居了解情況，掌握群眾訴求，每月至少到村居服務(wù)一天（不少于8小時），義務(wù)為村（居）開展法制宣傳、提供法律咨詢。江西紅陽光律師事務(wù)所律師9名律師與南昌市東湖區(qū)滕王閣街道9個社區(qū)結(jié)對,成為社區(qū)居民的“法治娘舅”。新余市試點設(shè)立“法律診所”志愿服務(wù)站，招募18名執(zhí)業(yè)律師組成法律服務(wù)志愿者，進駐全市各社區(qū)“法律診所”志愿服務(wù)站，常年定期定點（每周六上午9:00-11:00）為來訪群眾提供法律咨詢和進行法律宣傳教育，給社區(qū)群眾送去最實惠的法律大餐，打通法律服務(wù)最后一公里。

（二）普遍建立法律顧問制度存在的問題

當前，我省普遍建立法律顧問制度工作穩(wěn)步推進，法律顧問通過介入重要立法活動、重大決策事項、疑難矛盾糾紛、企業(yè)經(jīng)營管理和公民個人生活，發(fā)揮了積極作用。但在推進過程中，普遍建立法律顧問制度還面臨著一些困難和問題。

第一，社會整體法治意識有待進一步提高。近年來，伴隨著法治建設(shè)的進程，全社會的法治意識不斷增強。但必須看到，在法律顧問領(lǐng)域，“有事找律師”的習(xí)慣還沒有建立，對法律顧問制度的價值和作用的認識還不到位。這在某種程度上影響了普遍建立法律顧問制度的全面推進。2014年，全省內(nèi)資企業(yè)40.1萬家，但律師和基層法律服務(wù)工作者擔任企業(yè)法律顧問僅有9856家，占比2.5%。

2012～2014年全省內(nèi)資企業(yè)與聘請法律顧問比較圖（單位：家）

第二，法律顧問的作用有待進一步發(fā)揮。少數(shù)單位存在對法律顧問“顧而不問”“聘而不用”的情況。一是一些行政人員因害怕擴大法律顧問工作范圍會給自己造成不必要的麻煩，而往往將法律顧問工作局限在為政府提供法律咨詢、參與行政復(fù)議及行政訴訟等一些簡單、傳統(tǒng)法律服務(wù)事項上。二是極少數(shù)行政人員把普遍建立法律顧問制度當作提高政績的手段，把實施法律顧問制度簡單地等同于出臺一個法律顧問文件，常常出現(xiàn)“雷聲大雨點小”的現(xiàn)象，法律顧問制度流于形式。三是部分企事業(yè)單位聘請法律顧問是為了所謂的“面子”，覺得那么大規(guī)模的單位沒有一個法律顧問有點說不過去。少數(shù)企事業(yè)單位負責人對法律顧問抱有戒心，擔心法律顧問泄露企業(yè)商業(yè)秘密。四是一些單位領(lǐng)導(dǎo)輕視法律顧問的作用，認為法律顧問就是打官司，擔任法律顧問也就是在必要時充當一下“消防員”的角色，被動的提供一些法律服務(wù)，限制了法律顧問專業(yè)性的有效發(fā)揮。

第三，法律顧問隊伍素質(zhì)有待進一步提升。我省律師和基層法律服務(wù)工作者等法律服務(wù)隊伍偏弱，少數(shù)法律服務(wù)人員綜合素質(zhì)不高，難以適應(yīng)普遍建立法律顧問工作需要。一是法律服務(wù)隊伍規(guī)模難以滿足法律顧問市場需求。江西省現(xiàn)有11個設(shè)區(qū)市、100個縣（市、區(qū)）、1395個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處），近3000個省、市、縣三級政府職能部門，1.7萬個社區(qū)和行政村，還有幾十萬個企事業(yè)單位，而2015年度我省的執(zhí)業(yè)律師和基層法律服務(wù)工作者加起來僅有6000余人，若全面推進法律顧問制度建設(shè)，法律服務(wù)隊伍規(guī)模將難以滿足實際需求。二是法律服務(wù)人員綜合素質(zhì)有待進一步提高。法律顧問工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，擔任法律顧問應(yīng)當具備較高的法律知識、專業(yè)水準，要求有較強的執(zhí)業(yè)能力及豐富的社會經(jīng)驗，這就對法律服務(wù)人員擔任法律顧問所應(yīng)當具有的綜合素質(zhì)提出了高要求。如，江西省懂外語、懂經(jīng)濟、懂外貿(mào)的高端律師人才極度缺乏，2015具有碩士或雙學(xué)士以上學(xué)歷的只有400余人，能以外語為工作語言的律師人才更是缺乏。三是律師業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出。南昌、贛州律師占江西省律師的51%，業(yè)務(wù)收入占全省的40.3%，我省縣區(qū)律師無論是人員數(shù)量還是業(yè)務(wù)收入所占比例都不到20%，還有20多個縣僅有一家律師事務(wù)所，部分縣區(qū)長期沒有新律師加入，斷層較為嚴重，縣區(qū)法律顧問人員較少與法律顧問需求量大的矛盾較為突出。

2014年各設(shè)區(qū)市律師人數(shù)一覽表（單位：人）

2014年各設(shè)區(qū)市基層法律服務(wù)工作者人數(shù)一覽表（單位：人）

第四，法律顧問工作保障水平有待進一步提高。一是總體規(guī)劃和頂層設(shè)計不夠明確具體，從目前實踐來看，還主要停留在地方和基層探索的層面，客觀上制約了法律顧問制度的普遍建立和作用發(fā)揮。二是執(zhí)業(yè)環(huán)境有待加強。部分顧問單位不能提供基本的辦公條件，法律顧問查閱有關(guān)文件資料困難，極少數(shù)法律顧問在履行顧問職責時得不到應(yīng)有的安全保障。同時，法律服務(wù)市場不夠規(guī)范，法律服務(wù)人員執(zhí)業(yè)權(quán)利得不到應(yīng)有的保障，法律服務(wù)人員執(zhí)業(yè)權(quán)益保障有待進一步加強。三是經(jīng)費保障有待加強。雖然江西省《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的意見》中明確“落實法律顧問工作經(jīng)費，法律顧問按服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量領(lǐng)取服務(wù)報酬，并由聘用單位報銷差旅費用等，法律顧問經(jīng)費列入年度財務(wù)預(yù)算”。但實踐中，由于沒有建立明確的法律顧問經(jīng)費標準，部分單位法律顧問費用較低，甚至有極個別單位把法律顧問工作當成律師的公益活動。部分顧問律師特別是社會執(zhí)業(yè)律師的工作量與顧問費用明顯不對等，一定程度上挫傷了法律顧問的工作積極性。

二、普遍建立法律顧問制度的目標和主要任務(wù)

普遍建立法律顧問制度的目標應(yīng)由黨委政府主導(dǎo)、有關(guān)單位積極參加，以建立法律顧問制度為抓手，建立覆蓋省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及其部門和國有企事業(yè)單位、人民團體、村（居）民委員會組織的法律顧問網(wǎng)絡(luò)，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和公眾法律需求相適應(yīng)的法律服務(wù)體系。

（一）黨委、政府法律顧問制度的目標和主要任務(wù)

目標：通過3年努力，實現(xiàn)法律顧問制度在黨委、政府及其部門的全覆蓋。推動法律顧問介入各級黨委、政府執(zhí)政決策、行政執(zhí)法等各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，推進黨委依法執(zhí)政、政府依法行政，實現(xiàn)法治江西。

主要任務(wù)：1．加快推進法律顧問制度在各級黨委、政府的全覆蓋。目前，江西省11個設(shè)區(qū)市、100個縣黨政機關(guān)已全部建立了法律顧問制度。但各市、縣級黨政部門建立法律顧問制度進度不平衡，有的市、縣對執(zhí)法部門建立法律顧問制度工作比較重視，而對在黨委、政府部門普遍建立法律顧問制度重要性認識不足，加上經(jīng)費保障等方面限制，導(dǎo)致工作進展離我省3年全覆蓋目標還有較大差距。各級黨委、政府要進一步引導(dǎo)各黨政部門通過外聘律師或建立公職律師制度等多種形式，進一步加大推進力度。2．充分發(fā)揮法律顧問服務(wù)黨委、政府依法執(zhí)政行政的職能作用。江西省的黨委、政府法律顧問職責主要包括九個方面：對重大行政決策、重大決定提供合法性、合理性審查意見或進行法律風(fēng)險評估；對規(guī)范性文件草案進行合法性、合理性審查或法律論證并提供法律意見和建議；為對外交往和重大項目洽談中涉及的重要法律問題提供咨詢、論證意見；起草或協(xié)助起草、修改、審查行政合同、協(xié)議以及其他法律事務(wù)文書；代理訴訟、仲裁和其他非訴法律事務(wù)，維護黨委、政府的合法權(quán)益；參與重大、疑難行政復(fù)議案件的處理并提供法律意見、建議；參與重大、疑難涉法信訪問題的接待和協(xié)助辦理工作，提供法律咨詢服務(wù)；協(xié)助開展法律知識教育培訓(xùn)和法制宣傳工作；承辦黨委、政府交辦的其他涉法事務(wù)。

（二）企業(yè)法律顧問制度的目標和主要任務(wù)

目標：以進一步健全完善企業(yè)法律風(fēng)險防范機制為核心，通過推動企業(yè)建立法律顧問制度提高依法治企的能力水平。

主要任務(wù)：1.服務(wù)企業(yè)依法治理。依法治企是市場經(jīng)濟的需要，也是企業(yè)管理能力和管理水平現(xiàn)代化的基本要求。企業(yè)管理層在企業(yè)治理過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。一旦企業(yè)管理層漠視法律風(fēng)險，看法、判斷失誤或者違反法律法規(guī)經(jīng)營管理，將會給企業(yè)帶來無法挽回的損失。法律顧問通過參與企業(yè)經(jīng)營管理和決策，提出法律意見，為企業(yè)依法規(guī)范管理提供可靠的法律支撐。2.健全完善法律風(fēng)險防范機制。企業(yè)的經(jīng)營管理涵蓋并購合作、重組整合、項目投資、員工管理、知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密保護等多個方面，時時刻刻面臨著法律風(fēng)險。因此，健全完善法律風(fēng)險的防范機制是企業(yè)建立法律顧問制度的核心目標。一是建立法律風(fēng)險的事前預(yù)防機制。在企業(yè)重大經(jīng)濟活動和重大經(jīng)營管理決策前，引入法律顧問法律審查機制，將法律風(fēng)險發(fā)現(xiàn)在前，化解在前；二是建立法律顧問的事中控制機制。法律顧問參與到企業(yè)業(yè)務(wù)流程和經(jīng)營管理活動中，梳理識別操作過程中可能隨時出現(xiàn)的法律風(fēng)險；三是建立法律顧問的事后救濟機制。對于企業(yè)面臨的法律問題和法律糾紛，法律顧問通過代理訴訟、仲裁、調(diào)解等形式維護企業(yè)合法利益。3。維護國有資產(chǎn)安全。國有企業(yè)改革是事關(guān)企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的重大決策事項。目前我省國企改制重組正在有序進行，如何避免因企業(yè)改革工作中出現(xiàn)因違法違規(guī)決策或經(jīng)營不善造成的國有資產(chǎn)流失，保護國有資產(chǎn)安全是法律顧問的重要職責。法律顧問參與到國有企業(yè)改革全過程，通過參與決策、監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行、處理可能出現(xiàn)的風(fēng)險，依法保護國有資產(chǎn)出資人的合法權(quán)益，維護國有資產(chǎn)安全。

（三）村居法律顧問制度的目標和主要任務(wù)

目標：通過法律顧問為村、居（社區(qū)）基層群眾提供各類法律服務(wù)，將法律服務(wù)、法治宣傳與促進村、居（社區(qū)）依法管理相結(jié)合，使廣大基層組織和人民群眾法治意識不斷增強，依法維權(quán)能力不斷提高，從而促進村、居（社區(qū)）和諧穩(wěn)定發(fā)展。

主要任務(wù)：1.積極開展法治宣傳教育、培育法治文化。法律顧問通過開展以案釋法等群眾喜聞樂見的活動進行有針對性的法治宣傳教育，在潛移默化中樹立并養(yǎng)成群眾的法治觀念，在村、居（社區(qū)）群眾中培育辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治文化氛圍。2.化解矛盾糾紛，提高依法管理的水平。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，村、居（社區(qū)）矛盾糾紛呈現(xiàn)復(fù)雜性和艱巨性的特點，老百姓傳統(tǒng)文化價值理念的局限，很多群眾不愿意“對簿公堂”，訴訟的司法形式并不能解決所有的矛盾糾紛。法律顧問秉著“以和為貴”“禮先法后”的原則，動之以情、曉之以理，用通俗易懂的方式進行調(diào)解，既化解了矛盾，又不傷感情，從而維持公序良俗。3.提高村、居（社區(qū)）依法管理水平。村、居（社區(qū)）作為基層自治組織，一舉一措都直接關(guān)系廣大群眾的根本利益。如村、居（社區(qū)）集體資產(chǎn)的管理、村、居（社區(qū)）集體企業(yè)的經(jīng)營管理、村、居（社區(qū)）征地拆遷工作、集體土地的流轉(zhuǎn)都可以直接找法律顧問咨詢法律意見，實現(xiàn)村、居（社區(qū)）重要決策可以足不出戶，請法律顧問“把脈”，提高村、居（社區(qū)）依法管理的水平。

三、充分發(fā)揮普遍建立法律顧問制度的作用

普遍建立法律顧問制度是一項全新的制度設(shè)計，更是一項長期的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。要通過提升認識、健全制度、強化保障等方式，以強化法律顧問作用的有效發(fā)揮作為重要抓手，不斷推動普遍建立法律顧問制度。

（一）強化全社會樹立法治意識，提高對普遍建立法律顧問制度的思想認識

要深入開展法治宣傳教育，注重對法治理念、法治思維和法治信仰的培育,通過多種形式和途徑,弘揚社會主義法治精神,培育社會主義法治文化,使人民群眾充分相信法律、自覺運用法律,形成遇事找法、解決問題靠法的行為習(xí)慣。

要推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部、國家公職人員帶頭運用法治思維、法治方式管理一切社會事務(wù)，為全社會作出示范、樹立標桿。完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法守法用法考評機制，把依法決策、依法管理、依法辦事能力和個人遵守黨紀國法的情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部年終綜合考評的重要內(nèi)容。

要加強普遍建立法律顧問制度的宣傳。通過各種渠道和途徑，廣泛宣傳普遍建立法律顧問制度的重要意義，宣傳法律顧問制度在推進法治國家、法治政府、法治社會中的重大作用，使公民、法人和其他組織提高對法律顧問的重視程度，逐步實現(xiàn)運用法治思維和法治方法化解社會矛盾，持續(xù)展示法律顧問的作用和價值，增強全社會對法律顧問工作重要性的認識。

（二）推動頂層制度設(shè)計，把普遍建立法律顧問制度納入總體規(guī)劃

實踐中，通過黨委政府的高位推進，是推進普遍建立法律顧問制度的有效方法和路徑。從江西省來看，《中共江西省委關(guān)于全面推進法治江西建設(shè)的意見》提出，“普遍建立法律顧問制度。建立以政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的政府法律顧問隊伍。完善和推廣建立法律顧問團制度。各級黨政機關(guān)和人民團體普遍設(shè)立公職律師或聘請法學(xué)專家、學(xué)者、律師擔任法律顧問，推動律師和法律工作者擔任村（居）等基層組織法律顧問。鼓勵企業(yè)設(shè)立公司律師。加快實現(xiàn)黨政機關(guān)、人民團體、國有企事業(yè)單位和村（居）委會法律顧問制度全覆蓋。”省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的意見》明確要求，“通過2至3年的努力，形成覆蓋省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及其部門和國有企事業(yè)單位、人民團體、村（居）民委員會組織的法律顧問網(wǎng)絡(luò)。其中，2014年底，省、市、縣（市、區(qū)）三級黨政機關(guān)全面建立法律顧問制度；2015年底，黨委政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度；2016年底，實現(xiàn)法律顧問制度在全省黨政機關(guān)、人民團體、國有企事業(yè)單位和村（居）委會全覆蓋?！闭鞘∥≌母呶煌苿?，江西省普遍建立法律顧問制度才得以快速發(fā)展，進入快車道。要深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，將普遍建立法律顧問制度納入法治建設(shè)的重要內(nèi)容，強化頂層設(shè)計、高位推動，加快法律顧問制度立法步伐，為推進普遍建立法律顧問制度提供法制保障和政策支撐。

（三）強化工作機制建設(shè)，推動普遍建立法律顧問制度落實

1.建立遴選機制，嚴格法律顧問的任職條件和選聘程序。一是在任職資格方面。選聘不同類型的法律顧問有不同的要求，但應(yīng)設(shè)立基本條件。如，江西省《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的指導(dǎo)意見》對擔任法律顧問的基本條件提出了明確要求，“遵守憲法法律，擁護黨的路線方針政策，有強烈的法律意識、大局意識和社會責任意識；具有良好的品行修養(yǎng)和職業(yè)道德操守；受過系統(tǒng)的法學(xué)專業(yè)知識教育，熟悉聘任單位所涉業(yè)務(wù)的法律法規(guī)，在行業(yè)內(nèi)有一定的專業(yè)影響力；具有履行法律顧問職責的良好體質(zhì)和心理素質(zhì)；黨政機關(guān)不得聘請受過處分、處罰或有不良行為記錄的律師、法學(xué)專家、基層法律服務(wù)工作者擔任法律顧問?！倍窃谶x聘程序方面。不同的單位可以采取不同的選聘方式和程序。如，江西省《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，法律顧問由聘任單位采取定向邀請、公開選聘和行業(yè)推薦、個人申報等方式，按照法律顧問基本條件擇優(yōu)聘任。但對于黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位而言，由于其聘用法律顧問的費用為政府財政資金，法律服務(wù)等公共服務(wù)將普遍納入政府采購范圍，應(yīng)通過招標等公開程序選聘，增加選聘透明度。同時，對違反有關(guān)規(guī)定，不能按協(xié)議履行職責的法律顧問，要建立并暢通退出機制。

2.建立工作參與機制。法律顧問工作職責必須法定化，顧問工作必須量化，且能依法參與顧問工作。各地推進普遍建立法律顧問制度過程中，都對法律顧問的職責作了規(guī)定，但具體到各單位工作實際，不是所有的涉法事務(wù)都需要法律顧問的參與。一般來說，法律顧問工作職責可考慮確?！八膫€介入”：一是介入地方立法。就是各級人大、黨政機關(guān)在地方性法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件的起草、審議過程中，要注重發(fā)揮法律顧問的作用。這是法律顧問最重要的職責。二是介入重大決策。就是黨政機關(guān)在作出重大決策前，要充分聽取法律顧問的意見建議。黨的十八屆四中全會《決定》也明確要求，要“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”。三是介入重點案件。針對當前經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的重點、難點、熱點問題，如，征地拆遷、環(huán)境污染、集體土地流轉(zhuǎn)等涉及民生和公眾利益的重大問題，應(yīng)該主動征求法律顧問的意見，必要時還應(yīng)要求法律顧問參與。四是介入重要信訪。法律顧問作為獨立的第三方參與重點信訪案件處理，更容易使信訪當事人產(chǎn)生信任感，有利于把涉法涉訴信訪案件導(dǎo)入法律程序，引導(dǎo)老百姓由“信訪不信法”變成“信法不上訪”。與此同時，在明確法律顧問職責的基礎(chǔ)上，要建立法律顧問工作操作規(guī)程，明確具體操作程序嚴格按操作規(guī)程辦事，真正做到未經(jīng)法律顧問審查的重大決策不出臺、未經(jīng)法律顧問審查的重要合同不簽訂、未經(jīng)法律顧問審查的法規(guī)性文件不審簽。

3.建立績效考評機制。要落實考評工作責任，科學(xué)設(shè)置考評內(nèi)容，認真研究制定考評具體標準，創(chuàng)新改進考評方式，將推進普遍建立法律顧問制度情況納入目標管理，注重日常跟蹤問效與年底集中考評相結(jié)合，注重考評結(jié)果運用，將普遍建立法律顧問制度情況納入法治建設(shè)考評。如，江西省《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，司法行政機關(guān)要制定考核考評辦法，將普遍建立法律顧問制度工作納入法治江西建設(shè)年度目標責任考核體系，嚴格考核，兌現(xiàn)獎懲。為此，江西省司法廳根據(jù)不同類型單位分別制定了普遍建立法律顧問制度考核辦法，設(shè)計了年度工作目標、考核內(nèi)容、評分標準以及考核方式，明確普遍建立法律顧問制度工作納入全省綜治考核范圍，作為其中一項內(nèi)容，增強各地、各單位對普遍建立法律顧問制度的重視，推動工作發(fā)展。

（四）加大保障力度，增強普遍建立法律顧問制度活力

1.落實組織保障。當前，各地普遍建立法律顧問制度的管理體制各不相同?；诜深檰柟ぷ鞯男再|(zhì)和獨立性要求，宜由司法行政機關(guān)負責普遍建立法律顧問制度的牽頭責任，負責法律顧問的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、管理，對法律顧問的聘任及工作開展情況進行指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。同時，要落實主體責任，強化組織保障，建立工作責任部門。黨群機關(guān)普遍建立法律顧問制度應(yīng)由各級黨群辦公室（廳）負責，政府及其所屬部門普遍建立法律顧問制度應(yīng)由政府法制辦公室負責，學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度應(yīng)由其主管部門負責，國有企業(yè)普遍建立法律顧問制度應(yīng)由所屬的國資、財政等主管部門負責，村（居）委會普遍建立法律顧問制度應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責。

2.落實職業(yè)保障。要保障律師從事法律顧問工作的相關(guān)權(quán)利。一是改善顧問律師的工作環(huán)境，有效落實律師的辦公場所，為律師配備工作所必須的交通、通信、電腦等硬件設(shè)施。二是要改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，保障法律顧問工作的順利進行。三是顧問律師在參與處理重大突發(fā)、敏感事件及重大群體上訪等矛盾較為沖突的事件中，要保障顧問律師的人身及財產(chǎn)安全。

3.落實經(jīng)費保障。經(jīng)費問題是影響普遍建立法律顧問制度可持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。要認真貫徹中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《司法部關(guān)于進一步加強和改進律師工作的意見》（中辦發(fā)[2010]30 號文件）的規(guī)定，“完善律師工作經(jīng)費保障政策。建立健全律師擔任政府法律顧問和從事公益性法律服務(wù)經(jīng)費保障機制，采用政府購買和財政補貼相結(jié)合的方式，對律師擔任政府法律顧問以及參與信訪、調(diào)解、社區(qū)工作等公益性法律服務(wù)給予必要的補貼。合理確定律師承辦法律援助案件經(jīng)費補貼標準?！?按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》 （國辦發(fā)［2013］96 號）文件精神，制定各地《政府向社會組織購買服務(wù)項目目錄》，并將法律顧問等公共法律服務(wù)納入購買目錄。按照市場價格規(guī)律，尊重市場經(jīng)濟，不斷提高法律顧問的勞動報酬，調(diào)動法律顧問的積極性。

（五）加強隊伍建設(shè)，提高法律顧問工作能力和水平

1.努力擴大律師等法律顧問隊伍規(guī)模。將律師等法律服務(wù)行業(yè)發(fā)展納入公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃，加大青年律師等法律服務(wù)人員培養(yǎng)力度，出臺扶持律師等法律服務(wù)行業(yè)發(fā)展政策，支持法律服務(wù)業(yè)發(fā)展。推動黨政機關(guān)和人民團體普遍設(shè)立公職律師，鼓勵企業(yè)設(shè)立公司律師，積極構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍。進一步規(guī)范基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)管理，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極穩(wěn)妥推進基層法律服務(wù)改革發(fā)展，建立與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)需求相適應(yīng)的基層法律服務(wù)工作者隊伍。加大對城鄉(xiāng)、區(qū)域法律服務(wù)資源統(tǒng)籌力度，鼓勵優(yōu)秀律師事務(wù)所設(shè)立分支機構(gòu)，解決基層和欠發(fā)達區(qū)縣法律服務(wù)人員資源不足問題。

2.強化顧問隊伍的教育培訓(xùn)。司法行政機關(guān)、律師協(xié)會和有關(guān)行業(yè)主管部門要加大對以律師為主等法律顧問的教育培訓(xùn)力度，優(yōu)化業(yè)務(wù)機構(gòu)，著力培養(yǎng)一批既懂政策、懂法律，又深諳國情、熟悉社會、了解民情的高素質(zhì)法律顧問隊伍。切實加強法律顧問工作的規(guī)范和管理，進一步加強法律顧問行風(fēng)建設(shè)，加強以忠誠、為民、法治、正義、誠信、敬業(yè)為主要內(nèi)容的職業(yè)道德修養(yǎng)，端正工作理念，提升工作公信力，提高綜合素質(zhì)和服務(wù)能力，確保公正廉潔、服務(wù)到位。同時，要進一步加大對法律顧問人員的監(jiān)管考核工作，制定考核細則，量化考核指標，把法律顧問服務(wù)質(zhì)量作為律師等法律服務(wù)工作人員年度檢查考核的重要內(nèi)容和評先評優(yōu)的重要依據(jù)。

3.建立法律顧問人才庫。通過選拔、推薦等方式，建立由律師、專家、學(xué)者組成的法律顧問人才庫。人才庫是動態(tài)的，它可以及時向社會公布，供顧問單位從中選聘，或優(yōu)先推薦人才庫中的人員給顧問單位。

（責任編輯朱騰飛）

*本文系司法部2015年全國司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項目編號15GH034。