文／陳少威

醫(yī)?！耙曂U費(fèi)年限”的確定與完善

文／陳少威

隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新常態(tài)、醫(yī)療費(fèi)用上漲、人口老齡化等因素的影響，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始進(jìn)入政策制定者的視野。在這一背景下,人們開(kāi)始反思“退休后不再繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”這一政策的合理性?！吨袊?guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》顯示，截至2015年末，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)中，參保職工21362萬(wàn)人，自2010年以來(lái)年均增長(zhǎng)3.7%；參保退休人員7531萬(wàn)人，自2010年以來(lái)年均增長(zhǎng)4.8%。退休人員增速相比在職參保人數(shù)增速的增加，導(dǎo)致基金收入減少、支出增加。但退休人員繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)尚未進(jìn)入實(shí)際制度設(shè)計(jì)階段，而與醫(yī)?；鹗罩顩r同樣有密切關(guān)聯(lián)的是醫(yī)保的“視同繳費(fèi)年限”問(wèn)題。如何確定“視同繳費(fèi)年限”對(duì)于參保人個(gè)人權(quán)益影響較大，對(duì)醫(yī)保基金收支狀況存在重要影響，對(duì)醫(yī)保制度的完善也有相當(dāng)?shù)囊饬x，需要予以重視。

“視同繳費(fèi)年限”的意義與功能

我國(guó)推行基本醫(yī)療保險(xiǎn)的基本依據(jù)是國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[1998]44號(hào)）。該文件規(guī)定：“退休人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，個(gè)人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)退休人員個(gè)人賬戶的計(jì)入金額和個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)的比例給予適當(dāng)照顧?！庇捎谠诨踞t(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)施前，職工的醫(yī)療待遇是由用人單位承擔(dān)的，自己不承擔(dān)直接的繳費(fèi)義務(wù)，因此在全國(guó)推行基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度時(shí)，為了保障退休人員的利益不受損，也為了新制度能夠順利推行，確立了“退休人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，個(gè)人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”的制度模式。

但是這一制度模式并不意味著，只要是退休人員就必然享受醫(yī)保待遇而無(wú)需承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)?！巴诵萑藛T參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，個(gè)人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”實(shí)際上承認(rèn)的是這樣的基本事實(shí)：退休人員雖然沒(méi)有繳費(fèi)，但他們?cè)谶^(guò)去通過(guò)“低工資、低福利”的勞動(dòng)為國(guó)家作出了貢獻(xiàn)。如果沒(méi)有這樣的工作年限和貢獻(xiàn)，就不能享受退休后不繳費(fèi)的醫(yī)保待遇?；谶@樣的理論基礎(chǔ)，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)施以后，針對(duì)制度實(shí)施后退休的人員，地方制定了“視同繳費(fèi)年限”政策，即新退休的人員如果其過(guò)去的工作年限雖然沒(méi)有實(shí)際繳納醫(yī)保費(fèi)但是能夠作為“視同繳費(fèi)年限”并達(dá)到相應(yīng)的年限要求，就可以享受退休后不繳費(fèi)的醫(yī)保待遇；如果沒(méi)有視同繳費(fèi)年限，或者視同繳費(fèi)年限與實(shí)際繳費(fèi)年限達(dá)不到規(guī)定的年限要求，則仍需要繳納醫(yī)保費(fèi)達(dá)到規(guī)定年限才能享受退休后不繳費(fèi)的醫(yī)保待遇。

2010年公布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》原則上繼承了這一制度。其第二十七條規(guī)定：“參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，按照國(guó)家規(guī)定享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇；未達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限的，可以繳費(fèi)至國(guó)家規(guī)定年限?！彪m然《社會(huì)保險(xiǎn)法》未對(duì)“累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限”作出進(jìn)一步規(guī)定，更未明確包括“視同繳費(fèi)年限”，但根據(jù)人社部《實(shí)施〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》(人力資源社會(huì)保障部令第13號(hào)）第七條規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)法第二十七條規(guī)定的退休人員享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的繳費(fèi)年限按照各地規(guī)定執(zhí)行”，實(shí)際上即承認(rèn)地方規(guī)定的“視同繳費(fèi)年限”。

“退休人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，個(gè)人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”必然對(duì)繳費(fèi)年限有嚴(yán)格的要求。對(duì)繳費(fèi)年限的確定，既需要尊重歷史，又要考慮現(xiàn)實(shí)和未來(lái)，因此應(yīng)規(guī)定較長(zhǎng)的繳費(fèi)年限；但是，現(xiàn)階段退休的人員不可能達(dá)到如此長(zhǎng)的繳費(fèi)年限，因此需要承認(rèn)其“視同繳費(fèi)年限”?！耙曂U費(fèi)年限”并沒(méi)有實(shí)際繳費(fèi)，因此“視同繳費(fèi)年限”的年限越長(zhǎng)，對(duì)基金的風(fēng)險(xiǎn)就越大。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)狀況，不少地方對(duì)視同繳費(fèi)年限制度進(jìn)行了完善。

“視同繳費(fèi)年限”制度的完善

改進(jìn)這一制度的基本方式是，增加實(shí)際繳費(fèi)年限的要求。要享受退休后不繳費(fèi)的醫(yī)保待遇，僅僅達(dá)到總的繳費(fèi)年限（包括視同繳費(fèi)年限和實(shí)際繳費(fèi)年限）尚不夠，必須同時(shí)達(dá)到地方規(guī)定的實(shí)際繳費(fèi)年限。這樣既對(duì)參保人員的歷史貢獻(xiàn)予以承認(rèn)，又在一定程度上保障了基金的安全。

例如，江蘇省人力資源社會(huì)保障廳《關(guān)于貫徹落實(shí)〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉醫(yī)療生育保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的暫行處理意見(jiàn)》（蘇人社發(fā)[2011]296號(hào)）規(guī)定，到達(dá)退休年齡的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員，退休前處于連續(xù)參保狀態(tài)，且累計(jì)繳費(fèi)年限男滿25年，女滿20年，實(shí)際繳費(fèi)年限達(dá)10年以上（含10年）的，退休后不再繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，享受退休人員醫(yī)療保險(xiǎn)待遇；辦理退休手續(xù)并享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，但未達(dá)到以上規(guī)定的參保人員，可按照統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例等在一次性補(bǔ)繳或繼續(xù)繳費(fèi)到規(guī)定年限后，享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。

青海省人力資源社會(huì)保障廳《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（青人社廳發(fā)[2011]99號(hào)）規(guī)定，對(duì)于退休后個(gè)人不再繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的城鎮(zhèn)職工，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限男滿30年、女滿25年，且在2015年底前退休的實(shí)際繳費(fèi)年限滿10年、2016年1月1日后退休的實(shí)際繳費(fèi)年限滿15年的，方可按規(guī)定享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)退休人員相關(guān)待遇；參保人員退休時(shí)，繳費(fèi)年限未達(dá)到上述規(guī)定最低繳費(fèi)年限的，單位須按本人退休前一個(gè)月的繳費(fèi)基數(shù)和參保地單位繳費(fèi)費(fèi)率，一次性補(bǔ)繳至規(guī)定的最低繳費(fèi)年限。

令人關(guān)注的是，青海省根據(jù)退休時(shí)間的不同，對(duì)實(shí)際繳費(fèi)年限提出了不同的具體要求，有積極意義。

有的地方雖然沒(méi)有明確提出具體的實(shí)際繳費(fèi)年限要求，但要求一定期限內(nèi)連續(xù)繳費(fèi)，實(shí)質(zhì)上對(duì)實(shí)際繳費(fèi)年限提出了更高的要求。例如，根據(jù)《威海市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》（威政發(fā)[2008]10號(hào)）：男性參保人員累計(jì)繳費(fèi)年限應(yīng)當(dāng)不少于25年，女性參保人員累計(jì)繳費(fèi)年限應(yīng)當(dāng)不少于20年，達(dá)到或超過(guò)最低繳費(fèi)年限的參保人員退休后，不再繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，“我市建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度后，參保人員連續(xù)繳費(fèi)或補(bǔ)足欠繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的，其醫(yī)療保險(xiǎn)制度建立前符合國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定的工齡，可計(jì)入基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限”。假設(shè)威海市1999年1月開(kāi)始實(shí)施基本醫(yī)療保險(xiǎn)，某職工2018年12月退休，要求該期間連續(xù)繳費(fèi)則意味著實(shí)際繳費(fèi)年限必須達(dá)到20年。江蘇省上述文件雖然也要求“退休前處于連續(xù)參保狀態(tài)”，但未規(guī)定“連續(xù)參?！钡钠鹗紩r(shí)間，不具有可實(shí)施性。

但目前仍有地方僅對(duì)總的繳費(fèi)年限有限制性要求，而未特別要求實(shí)際繳費(fèi)年限。

仍需探討的問(wèn)題

首先需要考慮的問(wèn)題是，承認(rèn)視同繳費(fèi)年限，實(shí)際上是由當(dāng)代的在職人員繳費(fèi)承擔(dān)對(duì)退休人員歷史貢獻(xiàn)的責(zé)任，是對(duì)歷史債務(wù)、社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型成本的承擔(dān)，這種責(zé)任承擔(dān)方式是否恰當(dāng)？基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中同樣存在“視同繳費(fèi)年限”的歷史責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)此作了明確規(guī)定，且規(guī)定“國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)”。那么基本醫(yī)療保險(xiǎn)中“視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”是不是也應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)？

其次，目前絕大部分地區(qū)對(duì)享受退休后不繳費(fèi)的醫(yī)保待遇所規(guī)定的總繳費(fèi)年限，對(duì)男性和女性的要求是不同的，且多數(shù)規(guī)定男性要比女性多5年。這一規(guī)定主要是基于男性比女性晚退休從而實(shí)際工作年限通常長(zhǎng)于女性這一現(xiàn)實(shí)，而不是基于各自的權(quán)利義務(wù)確定的。個(gè)別對(duì)兩者的繳費(fèi)年限要求相同，例如，汕頭市人民政府《關(guān)于職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限有關(guān)問(wèn)題的通知》（汕府[2013]143號(hào)）規(guī)定：退休人員參加職工醫(yī)保累計(jì)繳費(fèi)年限滿20年(含本統(tǒng)籌地區(qū)以外參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)際繳費(fèi)年限)、在本市實(shí)際參加職工綜合醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限達(dá)到10年的都可以享受退休后不繳費(fèi)的醫(yī)保待遇。在貫徹權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)方面，對(duì)男女要求同樣的繳費(fèi)年限相對(duì)于前一種做法更為公平。

由于目前女性退休人員至少比男性早5年退休，有的甚至早10年退休，且女性預(yù)期壽命比男性長(zhǎng)，由此導(dǎo)致女性退休后的生存年限要遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于男性，那么女性退休人員在退休年限中消耗的醫(yī)療費(fèi)用也將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于男性，相反卻要求男性的繳費(fèi)年限比女性長(zhǎng)難說(shuō)公平。考慮未來(lái)延遲退休年齡將男女一致，且基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中男女性繳費(fèi)年限要求也一致，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)中即便不要求享受退休后不繳費(fèi)醫(yī)保待遇的年限與繳費(fèi)年限的嚴(yán)格一致，也應(yīng)該向該方向靠攏，例如要求男女相同的繳費(fèi)年限，或者要求女性的繳費(fèi)年限相對(duì)更長(zhǎng)。

對(duì)于退休時(shí)不夠享受退休后不繳費(fèi)醫(yī)保待遇的處理，多數(shù)地方規(guī)定可以退休時(shí)的特定繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例一次性繳費(fèi)達(dá)到規(guī)定年限，對(duì)此方式的合理性也值得思考?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第二十七條規(guī)定的“未達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限的，可以繳費(fèi)至國(guó)家規(guī)定年限”，實(shí)際并未規(guī)定一次性繳費(fèi)方式?？紤]到每年繳費(fèi)基數(shù)均進(jìn)行調(diào)整，以參保人員退休時(shí)的繳費(fèi)基數(shù)一次性繳費(fèi)若干年限，實(shí)際上仍導(dǎo)致基金損失。因此對(duì)一次性繳費(fèi)方式不宜提倡，應(yīng)逐年（月）按時(shí)繳費(fèi)為妥；如果一定要實(shí)行一次性躉繳，應(yīng)當(dāng)測(cè)算出基數(shù)年均調(diào)整的幅度，以此計(jì)算出繼續(xù)繳納若干年醫(yī)保費(fèi)所需要的數(shù)額一次性繳納。

作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院