周婧婧　馬　躍

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社會組織規(guī)范化建設(shè)問題研究
——以安徽省淮北市為例

周婧婧馬躍

（中共淮北市委黨校馬基室，安徽淮北235000）

摘要：由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織兼職中產(chǎn)生的不良社會影響日益凸顯，安徽省淮北市開展了清理整頓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部社會組織兼職工作。隨著清理整頓工作的不斷深入，也暴露出社會組織規(guī)范化建設(shè)面臨社會組織自主性較弱、行政化思維觀念濃厚、清理整頓手段“一刀切”和缺乏立法保障的困境。為此，應(yīng)通過增強社會組織自主性、轉(zhuǎn)變發(fā)展社會組織的觀念、建立分類管理模式和完善社會組織管理機制等措施，才能有效推進社會組織規(guī)范化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；社會組織；清理整頓；自主性；規(guī)范化建設(shè)

行政管理。

馬躍（1961-），男，安徽淮北人，中共淮北市委黨校副校長，教授。研究方向：當代社會問題。

近年來，隨著行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深入，我國社會組織逐漸發(fā)展壯大，其參與公共治理的功能和作用也日益受到關(guān)注。面對社會組織發(fā)展的老問題與新形勢，如何促進社會組織規(guī)范化建設(shè)，是一個的重要現(xiàn)實課題。

一、淮北市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社會組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的情況和原因

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社會組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的情況

從現(xiàn)實發(fā)展來看，淮北市許多社會組織的會長或法人代表往往是由其主管單位現(xiàn)職或已退休的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼職擔任。2013年底，淮北市依法登記的社會組織920個。其中，社會團體416個（市級181個、縣區(qū)級235個），民辦非企業(yè)單位504個（市級123個、縣區(qū)級381個）。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會團體中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的297人。其中，科級干部83人，縣處級以上干部214人。有5名黨政干部在民辦非企業(yè)單位中兼任負責人。兩項合計，共有302名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在市級社會組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社會組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的原因

1.從客觀看：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織兼職的根源在于官辦社會組織。官辦社會組織的產(chǎn)生及其存在，又源于我國的特殊國情發(fā)展歷程。20世紀80年代，生產(chǎn)領(lǐng)域與政治權(quán)力高度重合，“單位”作為一種單一的組織手段，是國家對社會進行直接管理的行政配置方式。單位組織的運作，擠占了社會組織的生存空間，降低了公民對社會組織的需求。隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，公民對社會組織的需求也越來越強烈。在當時環(huán)境下，為了適應(yīng)社會發(fā)展需求，生發(fā)出以國家意志為主導(dǎo)的社會組織形態(tài)。官辦社會組織按政府意愿從上而下成立，能夠更有效率地完成政府自身難以勝任的事務(wù)，而更重要的是，政府可以位居幕后，靈活調(diào)度，掌握大局。［1］因而，我國社會組織無論是在經(jīng)費來源、人員構(gòu)成和組織結(jié)構(gòu)方面，還是在運作模式和管理方式等方面，都有濃厚的行政色彩。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社會組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對于社會組織的產(chǎn)生和順利運行，具有不可替代的功能。

2.從社會組織層面看：社會組織發(fā)展的內(nèi)在需求。第一，在雙重管理體制下，社會組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由業(yè)務(wù)主管部門直接任免。第二，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個人影響力，促使社會組織選擇其擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些社會組織的自由產(chǎn)權(quán)極少，其財務(wù)與黨政機關(guān)之間牽扯不清，辦公場所、基礎(chǔ)設(shè)施，甚至工資薪酬，都由黨政機關(guān)提供。這些資源的獲得，很大程度上是由于這些社會組織中有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，即利用領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力、影響力和人脈資源，獲得財力、物力和政策支持。第三，集權(quán)式的社會組織治理結(jié)構(gòu)，更傾向于選擇黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。一些社會組織的治理結(jié)構(gòu)是根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門的授意形成，而不是通過選舉或其他自主方式產(chǎn)生。這樣的運作方式，不是純自治的，而更多的是集權(quán)的。這種集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，更愿意選擇具有集權(quán)管理水平的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

3.從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人主觀方面看：在社會組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人意愿的表現(xiàn)。第一，利益驅(qū)使。領(lǐng)導(dǎo)干部利用自身的權(quán)力或者影響力，幫助社會組織處理一些對外協(xié)調(diào)事務(wù)，并從中領(lǐng)取報酬。此外，有些領(lǐng)導(dǎo)干部兼職的意圖，實質(zhì)上是獲得公款吃喝和公款旅游的平臺。第二，心理需求，充實退休后生活。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在退休后普遍有一種孤獨感。在社會組織中任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，可以在一定程度上回歸到在職狀態(tài)，也豐富充實退休后的單調(diào)生活。

二、淮北市清理整頓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部社會組織兼職面臨的困境

根據(jù)安徽省紀委、省委組織部等五部門的規(guī)定及清理整頓工作的安排，淮北市成立了清理整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組。截至目前，已有229名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部退出社會組織兼職。其中，副廳級以上退（離）休的28人，副處級以上在職或退休的162人，副科級以上39人，38名領(lǐng)導(dǎo)干部按照干部管理權(quán)限正在履行兼職審批手續(xù)。由于兼職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部會有調(diào)離本市和死亡的情況發(fā)生，清理整頓的數(shù)據(jù)也在不斷變化。隨著清理整頓工作的不斷深入，也不斷暴露出社會組織規(guī)范化建設(shè)面臨的新問題。

（一）社會組織自主性較弱，清理整頓后處于半癱瘓狀態(tài)

清理整頓工作的主要目的，是使社會組織與黨政機關(guān)之間不存在直接的人事和財產(chǎn)關(guān)系，建立獨立的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和流程，不斷增強社會組織的競爭力。一些社會組織已與政府緊密聯(lián)系多年，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織中擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，已形成巨大影響力，無論是財務(wù)上，還是辦公用地、基礎(chǔ)設(shè)施都與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)。這些資產(chǎn)如何實現(xiàn)與政府的剝離，是考驗政府和社會組織的難題。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，第一，少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)兼職的社會組織，確實享受政府提供的辦公用房。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部甚至退休多年后，依然占用原任職時的辦公室，原單位依然向其提供車輛和服務(wù)人員。第二，一些協(xié)會有政府編制，有財政補助。一旦領(lǐng)導(dǎo)干部退出后，大多數(shù)社會組織就無法正常運作，半癱瘓甚至癱瘓等問題隨之而來。它涉及到與其相關(guān)的辦公用地搬遷、人員變動、基礎(chǔ)設(shè)施配套的重建等工作，這些都需要重新安排。由于社會組織本身的非營利性，一旦失去原本依靠領(lǐng)導(dǎo)干部“化緣”的資金支持，一些社會組織就會面臨無辦公處所、無會長、無經(jīng)費的半癱瘓局面。

（二）行政化思維觀念濃厚，管理部門執(zhí)行遇阻

1.政府對社會組織的認識，沒有跳出國家強、社會弱，或者國家弱、社會強的觀念。在清理整頓過程中，依然按照管理者甚至領(lǐng)導(dǎo)者的行政強制手段來實施，而不是以與自己合作的社會管理主體進行事先有效溝通，化解彼此間的諸多誤解或矛盾。這種以行政命令的方式將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織中兼職剝離出去，很容易引起社會組織內(nèi)部的不滿或緊張。此次清理工作遭遇“風波”，社會組織管理部門被推到風口浪尖上。該市民間組織管理局就受到一些匿名舉報等行為干擾并阻礙清理整頓工作的順利進行。

2.社會組織對政府的認識，仍停留在盲目攀附的思維中。一些社會組織誤認為其發(fā)展狀況，取決于參與的單位領(lǐng)導(dǎo)的分量，因而，寧肯弱化或放棄民間性，也要爭取和權(quán)力資源掛鉤的機會，以此希望有機會得到官方的庇護。從現(xiàn)實看，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織中兼任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，基本都是法定代表人。清理整頓的必要環(huán)節(jié)，是開展換屆工作，推選新會長，并履行變更法定代表人等手續(xù)。而簡單號令辭退后，一些領(lǐng)導(dǎo)干部都不約而同采取了“撂挑子”的行為，以辭職為由，不再過問物色新會長和籌備換屆事宜。但依照程序，必須有上一任會長主持工作，否則，新會長無法產(chǎn)生，換屆工作無法開展。目前，除個別社會責任心比較強的老會長正在積極籌備換屆外，大部分社會組織有關(guān)新會長的產(chǎn)生、選舉籌備和變更登記等工作都無法開展。

（三）清理整頓手段“一刀切”，部分行業(yè)協(xié)會運作難

傳統(tǒng)的管理理論認為，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經(jīng)濟的最大化。這種為了簡單便于操作的行政作為，往往是忽略現(xiàn)實的復(fù)雜性，優(yōu)惠政策一刀切，懲罰政策一刀切，是大而化之的制度慣性。

1.一刀切的行政決策方法并沒有獲得預(yù)期目標，反而損害了一些運轉(zhuǎn)正常的行業(yè)協(xié)會的工作秩序。例如，按照要求，淮北市所有在社會組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一律寫辭職報告。作為退休領(lǐng)導(dǎo)干部任職的淮北市大運河研究會會長，不僅本人致力于學(xué)術(shù)研究和著書，而且?guī)ьI(lǐng)整個研究會推動本市隋唐運河申請世界遺產(chǎn)工作，并申請成功，為淮北市文化發(fā)展做出很大的貢獻。管理部門強制辭退會長職務(wù)，已對后續(xù)推進全市旅游文化發(fā)展的工作造成很大的不便。

2.一刀切的行政手段沒有考慮部分行業(yè)協(xié)會的特殊性，導(dǎo)致其失去漸進式變革的機會。例如，屬于行業(yè)協(xié)會的檢察官協(xié)會，會員要求必須是在職檢察官，擁有檢察院編制和司法從業(yè)資格，經(jīng)人大批準方可。由于涉及職權(quán)問題，非檢察院工作人員是不能入會的。該類會是不可能完全還原為“民間”的。與此相似的還有法官協(xié)會等。一旦按照要求寫辭職報告，該協(xié)會成員將全部退出，那么，這個協(xié)會也就宣告死亡。

（四）社會組織缺乏立法保障，清理任務(wù)繁重

1.立法指導(dǎo)思想不夠明確，地方政府政策制定隨意性強。根據(jù)安徽省委組織部、省老干部局、省民政廳《關(guān)于進一步規(guī)范退離休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會團體兼職問題的通知》的最新規(guī)定，又有一些新變化。新規(guī)定中，理整頓對象除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外，還包括名譽職務(wù)、常務(wù)理事、理事等；除了各級黨政機關(guān)以及具有行政管理職能的事業(yè)單位、人民團體和其他參照公務(wù)員法管理機關(guān)、單位外，新增其他事業(yè)單位和國有企業(yè)也要進行清理規(guī)范。新的規(guī)定意味著清理整頓工作也在不斷變動。

2.缺乏立法規(guī)范，容易導(dǎo)致政府的短期非理性監(jiān)管行為。清理整頓政策出臺前期，執(zhí)行工作有序進行，但隨著時間推移和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注度下降，清理整頓工作往往不了了之，淪為形式。目前，清理整頓工作范圍廣，力度大，而淮北市民間組織管理局包括局長在內(nèi)的工作人員僅有4人。人員不足，也給進一步的清理整頓工作帶來更大的考驗，清理任務(wù)也更加繁重。

三、清理整頓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部社會組織兼職的基本策略

清理整頓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部社會組織兼職是社會組織規(guī)范化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一，對于促進政社分開、社會組織健康成長、減輕企業(yè)負擔、黨風政風和社會風氣的好轉(zhuǎn)都有較好的作用。

（一）增強社會組織的自主性，保障社會組織正常運作

1.創(chuàng)造有利于社會組織自主性的制度框架。從現(xiàn)實視角看，社會組織呈現(xiàn)出的“依附式自主”，還將在較長時期內(nèi)存續(xù)，而其未來發(fā)展的方向，取決于各個場域內(nèi)何種制度邏輯將占據(jù)主導(dǎo)地位。［2］在既定條件下，政府應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)階段所擁有的主導(dǎo)功能，創(chuàng)造有利于社會組織融合發(fā)展而非強化相互抵觸的基本制度框架，這將有助于社會組織提高運作上的獨立性。社會組織則應(yīng)尋找與政策的契合點，尋求自身自主性的發(fā)展空間，積極主動發(fā)揮其相對于政府部門的比較優(yōu)勢，強化獨立性。

2.采取漸進式規(guī)范化管理方式。社會組織只有解決了生存性依賴，才能完成基于組織公共目標和職能的功能性發(fā)揮。當前，政府部門應(yīng)采取漸進式規(guī)范化管理，在清理整頓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部社會組織兼職后，應(yīng)大量吸納體制外資源，稀釋原有體制內(nèi)的因素，從而使社會組織在資源配置上擺脫政府的束縛，增強自身的影響力，吸納部分體制外人士進入領(lǐng)導(dǎo)層、吸納體制外資金作為經(jīng)費。對于能夠提供公共服務(wù)的社會組織，政府部門可以采取第三方評估的方式進行購買，既能夠保證社會組織的正常運轉(zhuǎn)，同時也契合社會組織去行政化的目標。

（二）轉(zhuǎn)變發(fā)展社會組織的發(fā)展觀念，理順政府與社會組織的關(guān)系

社會組織和政府之間不是相互沖突、彼此替代的關(guān)系，而是相互補充、互為依存的合作伙伴關(guān)系。社會組織和政府的理念都是向社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，二者優(yōu)勢互補，在公共服務(wù)中各自發(fā)揮不同的作用，并且，社會組織能夠作為政府與民眾溝通的橋梁和紐帶。

1.政府與社會組織應(yīng)重新審視彼此關(guān)系。清理整頓工作的有序進行乃至社會組織的可持續(xù)發(fā)展，都需要進一步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念和態(tài)度。就社會組織而言，要摒棄自身發(fā)展必須依附于黨政部門權(quán)力資源的錯誤觀念，政府清理整頓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部社會組織兼職的目的，是為了社會組織更好地發(fā)展，擁有更大的成長壯大空間。就政府而言，發(fā)展社會組織，的確存在一定的風險。但是，不能僅因為存在風險而限制其發(fā)展。

2.加強政府與社會組織之間的溝通。在清理整頓工作中，第一，要發(fā)揮社會組織的自主功能，最大程度地減少和避免因此項工作而產(chǎn)生的不利影響。第二，政府要注重與社會組織進行良好溝通，及時將政府的意圖有效傳達出去，從而使政策得到社會組織乃至民眾的認可與理解，實現(xiàn)社會組織從擔心、拘謹?shù)街鲃影l(fā)展的觀念及行為轉(zhuǎn)變。消除社會組織對清理整頓領(lǐng)導(dǎo)干部兼職的恐慌心理與排斥態(tài)度，使社會組織明確自身定位，擺正自身位置，增強自信心。

3.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否已退出，應(yīng)以變更登記為準。辭職報告僅僅是不再兼任社會組織下任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的書面承諾，其退出社會組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作遠遠沒有完成，在未變更登記之前，他們依然還是社會組織的法定代表人或主要領(lǐng)導(dǎo)。作為一定歷史時期過渡性的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有責任按照相關(guān)規(guī)定完成社會組織的更新?lián)Q代，推動社會組織轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進社會組織回歸社會管理。

（三）建立分類管理模式，滿足社會發(fā)展需求

規(guī)范化建設(shè)，根本在于規(guī)范。為此，政府應(yīng)出臺限制性規(guī)定，而不是“一刀切”禁止。清理整頓工作面對的現(xiàn)實情況是復(fù)雜多樣的，社會組織規(guī)范化建設(shè)不可能一蹴而就，需要在期望和現(xiàn)實之間尋求“平衡點”。

1.建立規(guī)范化分類管理模式。面對龐雜多樣的社會組織，第一，清理整頓工作必須在認真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對于不同性質(zhì)的社會組織分門別類，出臺不同政策，區(qū)分哪些社會組織需要劃轉(zhuǎn)、整合、撤銷和保留。第二，登記管理機關(guān)要嚴把登記、評估、年檢等關(guān)口。對于不符合條件、管理不規(guī)范、不發(fā)揮作用的社會組織，有權(quán)要求限期整改、警告、處罰，直至注銷；對于管理規(guī)范、發(fā)揮作用好、社會美譽度高的社會組織，給予表彰和獎勵，而不能以是否有領(lǐng)導(dǎo)干部兼職作為唯一的考核標準。第三，鼓勵第三方評估機構(gòu)參與社會組織的評估。實行社會組織分類評估制度，對社會組織實施動態(tài)化評估，將第三方評估結(jié)果作為考核社會組織和領(lǐng)導(dǎo)干部兼職是否合格的重要評判依據(jù)。

2.行業(yè)協(xié)會應(yīng)實行漸進式轉(zhuǎn)型。從行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)來看，其與一般社會組織有很大區(qū)別。行業(yè)協(xié)會的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性的特質(zhì)，必然要求一定的行政化為其提供保障，由此也必然導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會與黨政機關(guān)的緊密聯(lián)系，這在現(xiàn)階段乃至較長一段時間內(nèi)是必要的。因此，從長期發(fā)展來看，社會組織行業(yè)協(xié)會需要逐漸轉(zhuǎn)移職能，才能逐漸改變目前單一的人員構(gòu)成，提升其職能發(fā)揮的效果。

3.鼓勵發(fā)展以老年群體服務(wù)為主的社會組織。老年人是一個衰弱的社會群體，全社會有責任加以保護。隨著淮北市社會的發(fā)展，離退休人口數(shù)量的增加，如何確保老年人生活得更加幸福、更加有尊嚴，具有重大的現(xiàn)實意義。對于一些以興趣愛好為主、老干部居多的社會組織，要考慮離退休干部生活的實際需求，諸如書法繪畫戲劇盆景根雕協(xié)會等社會組織，可以考慮退休干部繼續(xù)發(fā)揮余熱。

（四）完善社會組織管理機制，提高規(guī)范化管理水平

1.加快立法步伐。完善立法，不僅能夠明確社會組織的權(quán)利與義務(wù)，更重要的是，政府對社會組織管理以法律為依據(jù)，避免政策出臺的隨意性，從而真正做到規(guī)范化建設(shè)。從長遠來看，應(yīng)加快社會組織立法，保護社會組織生存和發(fā)展的合理空間。同時，必須完善社會組織配套法律法規(guī)，形成有機統(tǒng)一的社會組織法律體系。在法律法規(guī)中明確規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部社會兼職的條件、相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，社會組織管理部門也可由此做到有法可依、執(zhí)法必嚴，提高社會組織的管理效率。

2.完善社會組織管理體制。鑒于目前復(fù)雜繁重的清理整頓工作，治標更應(yīng)治本，第一，要將社會組織管理的登記、監(jiān)管和培育三個功能統(tǒng)一歸為民政部門所屬的獨立機構(gòu)并配備足夠人手。第二，探索建立社會組織負責人管理制度，規(guī)范社會組織負責人的崗位要求、資格認定、產(chǎn)生程序、任職年限等。［3］第三，降低社會組織的登記準入門檻，使社會組織發(fā)展合法化、透明化，更有利于政府部門充分掌握社會組織的領(lǐng)導(dǎo)干部兼職的有關(guān)信息，便于實施監(jiān)管。

3.加強社會組織自身建設(shè)。第一，建立現(xiàn)代法人治理機制和現(xiàn)代管理制度，吸納和培養(yǎng)優(yōu)秀管理人員加入到社會組織隊伍，建立一批專家隊伍，充分發(fā)揮專業(yè)人才的智庫作用，促進社會組織人才隊伍專業(yè)化職業(yè)化。第二，推進自律誠信建設(shè)。完善財務(wù)制度，社會組織的重要活動和財務(wù)收支狀況，要定期向社會公開，接受社會監(jiān)督。不僅要公開總賬和分類賬，而且要公布明細賬，這也是清理整頓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部社會組織兼職的評判標準之一。

參考文獻：

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責任編輯：韓萍

中圖分類號：C912.21

文獻標識碼：A

文章編號：1671-2994（2016）02-0173-04

收稿日期：2016-01-18

作者簡介：周婧婧（1985-），女，安徽潁上人，中共淮北市委黨校馬基室講師。研究方向：公共經(jīng)濟與

*本文系2015年度中共安徽省黨校系統(tǒng)重點課題（QS201517）的階段性成果。