■ 王 彬姜廣新由寶劍

基于“全面預算”理念的衛(wèi)生行業(yè)預算管理

■ 王 彬①姜廣新②由寶劍③

醫(yī)院預算管理 部門預算 全面預算管理

根據國務院2014年修訂的《中華人民共和國預算法》和原衛(wèi)生部規(guī)劃財務司編著的《醫(yī)療機構財務會計內部控制規(guī)定講座》，提出衛(wèi)生行政主管部門基于“全面預算”理念完善部門預算、構建對公立醫(yī)院監(jiān)控體系的具體做法，以明晰衛(wèi)生行政主管部門和公立醫(yī)院在該管理體系中的定位，滿足衛(wèi)生行業(yè)管理需要，促進公立醫(yī)院精細化管理。

Author’s address：The First Hospital of Jilin University, No.71,Xinmin Road, Changchun, 130021, Jilin Province, PRC

全面預算管理與大多數事后管理工具不同，是事前、事中、事后管理。衛(wèi)生行政主管部門可以將全面預算管理作為管控醫(yī)療行業(yè)的一個重要抓手，尋找控制衛(wèi)生費用的方法和途徑。根據國務院2014年修訂的《中華人民共和國預算法》和原衛(wèi)生部規(guī)劃財務司編著的《醫(yī)療機構財務會計內部控制規(guī)定講座》要求，基于“全面預算”理念構建預算管理體系要解決三方面問題：第一，衛(wèi)生行政主管部門作為一個完整的組織，如何開展自身全面預算管理；第二，衛(wèi)生行政主管部門在指導實施全面預算管理工作中應該承擔的角色和做法；第三，醫(yī)院全面預算管理與政府部門預算管理的銜接。

1 衛(wèi)生行政主管部門全面預算管理操作方法

本研究中衛(wèi)生行政主管部門主要指國家和各省、市、縣的衛(wèi)生行政主管部門。站在行業(yè)管理角度，衛(wèi)生行政主管部門一方面要從財政角度出發(fā)，以價值量為主要內容開展部門預算，完成本部門以及所屬單位的“部門預算”；另一方面，要從全面管理的角度管理本部門及醫(yī)療衛(wèi)生計生行業(yè)的經濟和業(yè)務數據，需要構建一個較為完善的信息管理體系和具體操作流程，并建立相應規(guī)章制度。

1.1 構建衛(wèi)生行政主管部門全面預算管理組織體系

全面預算管理形式由單位組織形式決定，而預算編制的組織形式、編制方法和程序決定著預算組織的工作效率。當前衛(wèi)生行政主管部門管理模式下，應盡量簡化預算組織的管理工作機構，使其更加高效。衛(wèi)生行政主管部門需要建立或者明確一套完整的全面預算管理組織體系，在衛(wèi)生行政主管部門現有機構基礎上，賦予相應部門相應管理權限，將全面預算管理決策、管理、工作、執(zhí)行、監(jiān)督等職能賦予相應職能部門，使其擁有全面預算相關管理功能，形成多部門參與的良好局面。

一般來講，組織體系中衛(wèi)生行政主管部門領導辦公會具有預算最終決策權，可以賦予其預算管理委員會職權。第二層是工作機構預算管理辦公室，一般設在財務部門。第三層是衛(wèi)生行政主管部門所有機關及其所屬單位，既是基礎資料提供機構，又是編制機構。第四層是監(jiān)督機構，一般由監(jiān)審部門組成。

1.1.1 衛(wèi)生行政主管部門領導辦公會（預算管理委員會）職責。審議決定所轄機關及所屬單位全面預算管理方案；審議決定所轄機關及所屬單位年度業(yè)務目標；審議批準年度全面預算方案；審議決定全面預算考評方案；審議批準其它與全面預算相關的需要審議批準的事項。

1.1.2 衛(wèi)生行政主管部門財務部（預算管理辦公室）職能。制定并組織實施部門預算管理制度；組織預算編制及編制方案；批復本衛(wèi)生行政主管部門預算，組織本部門預算執(zhí)行，進行預算

監(jiān)管；組織開展本部門預算績效管理；組織開展本部門預算監(jiān)督檢查和管控；進行預算公開；研究建立預算項目庫；研究提出改進和加強部門預算管理意見和建議；其他預算管理工作。

衛(wèi)生行政主管部門領導辦公會（預算管理委員會）可以根據實際情況，授權監(jiān)審部門對預算執(zhí)行情況進行適時審計，并進行監(jiān)督和檢查。預算部門和其他相關責任部門必須積極配合。

1.2 構建衛(wèi)生行政主管部門全面預算管理制度體系

因為全面預算管理本身就是一項系統(tǒng)工程，所以衛(wèi)生行政主管部門開展全面預算管理工作除了要在國家、財政及行業(yè)財經法規(guī)、制度的前提下開展工作外，還要在內部管理制度的配合下，建立起一套完整的規(guī)章制度。衛(wèi)生行政主管部門全面預算管理是一個完整的閉環(huán)管理體系，從預算編制開始，經過審批、執(zhí)行控制、預算分析、預算調整，最后還要預算考評。衛(wèi)生行政主管部門全面預算管理制度體系圍繞開展全面預算管理而系統(tǒng)建立，需要建立衛(wèi)生行政主管部門全面預算管理通則、實施細則（操作辦法）和行業(yè)全面預算管理通則、實施細則（操作辦法），以保障全面預算管理工作順利開展。

1.3 構建衛(wèi)生行政主管部門全面預算管理流程體系及操作流程

預算工作涉及到預算的具體編制、執(zhí)行控制、分析、調整和考評等環(huán)節(jié)。預算編制環(huán)節(jié)涉及到上級下達指標、制定預算目標、下發(fā)預算模板、根據上年預算編制情況進行預算編制，最后進行預算匯總和分解下達；預算執(zhí)行控制則包括各部門對數據進行處理、預算執(zhí)行申請、預算執(zhí)行審批、預算執(zhí)行查詢和預算執(zhí)行控制；預算調整部分包括預算調整申請、預算調整審批和預算調整查詢；預算分析考評包括預算執(zhí)行情況對比分析考評、預算執(zhí)行考評、各部門預算考評和其他考評等。

一般工作流程：（1）“一上”預算。根據部門預算編制依據、原則和要求。衛(wèi)生行政主管機關部門和預算管理單位編制“一上”部門預算，6月20日前報衛(wèi)生行政主管部門財務部。（2）財務部門審核匯總機關部門和所屬單位“一上”部門預算，研究提出意見和建議，提請衛(wèi)生行政主管部門領導辦公會審議，并根據審議意見，組織進一步修改完善后，于7月31日前報財政部門。（3）“一下”預算。財務部門根據財政部門“一下”預算控制數，按規(guī)定程序報告后，除特殊情況外，于11月20日前向機關部門和所屬單位下達“一下”預算控制數。（4）“二上”預算。根據“一下”預算控制數，機關部門和所屬單位編制“二上”預算，12月1日前報財務部門。財務部門審核匯總機關部門和所屬單位“二上”預算，研究提出意見和建議，提請衛(wèi)生行政主管部門領導辦公會審議。根據審議意見，財務部門組織進一步修改完善后，于12月10日前報財政部門。（5）“二下”預算。財務部門根據財政部門批復的預算（即“二下”預算）情況，向衛(wèi)生行政主管部門領導辦公會報告。

1.4 構建衛(wèi)生行政主管部門全面預算管理報告體系

根據國家政策和財政部門有關規(guī)定編制預算說明模板，結合相應制度建立全面預算管理報告體系，便于預算公開。

2 衛(wèi)生行政主管部門對醫(yī)院及行業(yè)全面預算管理的指導做法

由于衛(wèi)生行政主管部門執(zhí)行的是《行政單位財務規(guī)則》和《行政單位會計制度》，而全面預算管理是一種內部管理制度，所以它并不適用于衛(wèi)生行政主管部門對全行業(yè)進行宏觀管理。但全面預算管理依然可以作為衛(wèi)生行政主管部門對醫(yī)院微觀管理和對下屬醫(yī)院調控的工具。

2.1 衛(wèi)生行政主管部門全面預算管理指導做法

國家衛(wèi)生計生委頒布的《公立醫(yī)院預決算報告制度暫行規(guī)定》被視為醫(yī)院全面預算管理行業(yè)性指導文件。為了提升全國公立醫(yī)院管理水平，建議應從制度和做法上進一步推出公立醫(yī)院全面預算管理實施辦法指導意見或實施細則，在成功探索實踐經驗的基礎上，將全面預算管理工具進行全面推廣。

2.2 指導建立全國醫(yī)院全面預算管理監(jiān)管體系

對于各等級衛(wèi)生行政主管部門來講，要監(jiān)控本層級下的醫(yī)院管理和醫(yī)療情況，除了建立信息化監(jiān)控體系平臺外，還需要在醫(yī)院端建立醫(yī)療指標體系預算，配合經濟指標，監(jiān)控衛(wèi)生費用預算情況，創(chuàng)立以業(yè)務量為驅動的主管部門監(jiān)管體系，以滿足現行醫(yī)改需求。

3 醫(yī)院全面預算管理與政府部門預算銜接

公立醫(yī)院必須按照規(guī)定每年向主管部門、財政部門報送部門預算。因為部門預算和醫(yī)院全面預算口徑不同，所以在銜接時需要特別處理。

3.1 預算編報時間銜接

根據部門預算編制要求，一般在當年7月份報送“一上”預算，在每年11月份報送“二上”預算，一般需要到下一年度4月份前后才能批復。由于該過程時間過長，導致與醫(yī)院全面預算編制時間不符，造成許多問題。建議把醫(yī)院全面預算編制時間安排與部門預算報送時間進行同步，這樣既可以使上報部門預算依據充分，提高上報數據準確性，又可以避免一年內安排兩次預算編制工作；加強歷史數據分析，總結業(yè)務規(guī)律，采用科學預算

編制方法，彌補由于編制時間提前而導致數據準確性不足。“一上”預算上報后，如果醫(yī)院經營計劃、內外環(huán)境等發(fā)生重大變化，建議在醫(yī)院及部門“二上”預算中加以調整；如沒有重大變化，建議在醫(yī)院預算各責任中心之間進行適當調整。通過預算編制時間調整，既可以保證醫(yī)院全面預算和部門預算數據保持一致，避免部門預算流于形式，又可以使醫(yī)院全面預算與部門預算相互補充、相互銜接。另外，在部門預算批復前，先執(zhí)行醫(yī)院全面預算，批復后根據部門預算微調醫(yī)院全面預算[1]。

3.2 預算項目管理銜接

醫(yī)院建立全面預算管理項目庫，并制定相應全面預算項目管理辦法。每年在進行部門預算項目申報時，從醫(yī)院全面預算管理項目庫中進行選擇，經專家論證及院長辦公會通過后上報主管及財政部門，其余項目作為醫(yī)院全面預算管理項目，由醫(yī)院自籌資金安排。醫(yī)院項目庫的建立、管理應嚴格按照醫(yī)院全面預算項目管理辦法進行，以避免由于盲目和沖動，致使項目準備不充分，預算執(zhí)行效果不好[2]。

3.3 預算編報方法銜接

醫(yī)院全面預算是以醫(yī)院業(yè)務量驅動的預算，最終的反映是醫(yī)院財務預算，包括預計資產負債、預計收支結余、預計現金流量等，所以將醫(yī)院全面預算看作是部門（事前）決算，因此，醫(yī)院全面預算與部門決算口徑就應達到一致。解決方法是建立部門現金流量預算，收支預算統(tǒng)一按照權責發(fā)生制原則填報，部門現金流量預算按照收付實現制填報，既滿足了政府管理需要，也實現了醫(yī)院全面預算管理與部門預算的銜接。

[1] 王舜娟,田新宇,張祖輝.公立醫(yī)院全面預算與部門預算的關系與銜接[J].中國衛(wèi)生經濟,2013，32(2):89-90.

[2] 王占凱.淺議高校部門預算與校內全面預算的有效銜接[J].淮南職業(yè)技術學院學報,2014(6):35-37.

Comprehensive budget management based budget management in healthcare industry

/ WANG Bin, JIANG Guangxin, YOU Baojian// Chinese Hospitals. -2016,20(4):69-71

hospital budget management, departmental budget, comprehensive budget

Based on the Law of Budget revised by the State Council in 2014 and the “Interim Regulations on Budget and Final Accounts Report of Public Hospitals” issued by the National Health and Family Planning Commission of the People’s Republic of China, a comprehensive budget based promotion department budget and strengthening public hospital monitoring system were proposed to assure the role of budget management in public hospital and healthcare administrative department and to match the demands of healthcare administrative management and hospital lean management.

2016-02-16](責任編輯 鮑文琦)

中國衛(wèi)生經濟學會第十五批招標課題“全面預算管理”[衛(wèi)學字2014(16)號]

①吉林大學白求恩第一醫(yī)院，130021 長春市新民大街71號

②吉林大學口腔醫(yī)院，130021 吉林省長春市清華路1500號

③西安交通大學第一附屬醫(yī)院，710061 陜西省西安市雁塔西路277號

姜廣新：吉林大學口腔醫(yī)院財務科長、高級會計師

E-mail：54827797@qq.com