趙春杰

上海政法學(xué)院，上海　201701

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外來人員教育政策下的完善與展望
——居住證“授權(quán)”方案

趙春杰

上海政法學(xué)院，上海201701

從整體上看，上海市將不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，然而“兩為主”政策下的民辦農(nóng)民工學(xué)校不能系統(tǒng)、規(guī)范、有質(zhì)量的教育學(xué)生，這類學(xué)校的運行規(guī)范沒有法律上的強制規(guī)定，也沒有被納入教學(xué)考評之中，因此義務(wù)教育法下的中學(xué)教育可以說是僅僅“合法”，但是效用卻微乎其微，學(xué)生成為了立法缺陷上的犧牲品。未成年保護(hù)法規(guī)定：“國家、社會、學(xué)校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權(quán)”，然而有實現(xiàn)權(quán)力的渠道不一定表示他們能在現(xiàn)實中享有權(quán)利。義務(wù)教育法規(guī)定要實現(xiàn)九年義務(wù)教育，可是現(xiàn)實中讓一位在上海居住了很久的學(xué)生上到初三卻要求其回家中考，回到老家后便需盡快適應(yīng)當(dāng)?shù)亟逃h(huán)境，這對于他來說是合法但是不公平的，可以說是一種明文規(guī)定上的“侵權(quán)”。然而在短期內(nèi)完善有關(guān)規(guī)定允許義務(wù)教育擴展至中考甚至是擴展義務(wù)教育年限至高中階段是不太可能的。為此，筆者提出可以在短期內(nèi)可以居住證“授權(quán)”方案允許在本地有一定居住年限的上海市居住證持有者的子女享有在本地參加中考的資格，當(dāng)然長久看來另需法律層次上的保障，這需要社會共同的努力。

“限權(quán)”的義務(wù)教育；一票否決制；居住證“授權(quán)”方案

一、外來務(wù)工子女教育的現(xiàn)狀

(一)農(nóng)民工子弟學(xué)校

縮小社會階層間的差距取決于在生命階段早期緩解分層力量的影響①。自政府出臺的多項城鄉(xiāng)、教育一體化文件以來，上海市加強了對外來人員子女教育工作的扶持，現(xiàn)行政策形成了以流入地政府管理為主，公辦學(xué)校接納為主，民辦學(xué)校接收為輔的解決外來人員子女教育問題的新格局。然而這樣的以戶籍制度、居住證積分政策等依然成為阻礙推進(jìn)公民平等地享有教育資源的“韁繩”。由于沒有法律的具體的保障性條款，目前政府對民辦民工子弟學(xué)校的政策比較模糊，是“既不扶持又不砍掉”②。大部分民辦民工子弟學(xué)校存在資金短缺的、辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)、管理水平有限、師資不足難以確保教學(xué)質(zhì)量等問題。學(xué)校沒有被有效的歸入到教學(xué)考評體系之中，雖然政府對每個學(xué)生都有一筆財政上的撥款，但由于沒有相關(guān)法律的強制性規(guī)定，沒有責(zé)任到人的追責(zé)機制依然使得民辦民工子弟學(xué)校不能保障資金的應(yīng)然投入以及有質(zhì)量的教學(xué)。

(二)被“限權(quán)”的義務(wù)教育

由于受社會身份、經(jīng)濟地位以及現(xiàn)有政策等因素的約束，外來人員子女在享有教育資源上相當(dāng)匱乏。義務(wù)教育法雖然規(guī)定學(xué)生國家實行九年制義務(wù)教育制。但是現(xiàn)行的“兩為主”的政策主要是針對義務(wù)教育階段，但沒有涉及到中考以及日后的升學(xué)制度，外來人員子女日后的學(xué)業(yè)難以保障。按照上海的現(xiàn)有政策，居住證積分不滿120分的家庭子女到了初三，他們將不得不選擇回原籍繼續(xù)讀書、直接就業(yè)，或者在上海就讀職業(yè)中學(xué)、技校或中專(即所謂“三?！?。在上海購買房產(chǎn)的多數(shù)是外地人，為了方便工作他們把孩子接到這里來，然而政策上的限制使得絕大多數(shù)人面臨希望渺茫的升學(xué)率和回報率較低的教育，在經(jīng)過“理性”權(quán)衡之后，他們只能選擇放棄。可以說他們既是城市的”邊緣人”，也是家鄉(xiāng)的”異鄉(xiāng)人”；既難以進(jìn)入城市的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，也無法融入家鄉(xiāng)的教育和升學(xué)系統(tǒng)，只能成為身份模糊的夾縫中人"，這種身份認(rèn)同的危機會直接影響他們的生存狀態(tài)和人格特點③。

另外后文將會在居住證“授權(quán)”方案中系統(tǒng)性地述評到現(xiàn)有的“限權(quán)”政策，即違反計劃生育的“一票否決制”對于外來人員子女教育的消極影響，以及基于此政策下的對策。

二、農(nóng)民工子女教育研究的問題與對策

作為一項學(xué)術(shù)研究，除了有學(xué)術(shù)積累、知識生產(chǎn)的職能外，還需要在推動政策發(fā)展和服務(wù)社會的過程中實現(xiàn)經(jīng)世濟民的效用。

(一)樹立大局觀和教育平等的意識

要轉(zhuǎn)變觀念，強化優(yōu)質(zhì)和均衡發(fā)展觀念、責(zé)任意識和教育優(yōu)先的育人理念。從構(gòu)建和諧社會的角度，把外來人員子女教育放在全民教育均衡化的背景下考慮，掃除教育上的“隔離性平等”，實現(xiàn)教育的多元融合?？梢钥吹浇逃裙卜?wù)與戶籍相脫離已是大勢所趨。有資料表明針對弱勢群體的早期干預(yù)比后期干預(yù)能夠產(chǎn)生更大的收益。在促進(jìn)公正與社會正義的同時這些干預(yù)將會帶來社會與經(jīng)濟方面的雙重收益④。九年義務(wù)教育由憲法、法律所保障，但它的問題是：不像直接排斥那樣，而是在權(quán)利平等的名義下通過在獲得教育機會之上設(shè)立門檻來實現(xiàn)瓦解底層家庭的教育雄心和期望，從而隱蔽地達(dá)到維護(hù)既得利益方得以鞏固子代家庭地位的目的。

(二)進(jìn)行農(nóng)民工學(xué)校辦學(xué)體制與機制的改革

我國現(xiàn)行的相關(guān)法律條文并沒有對作為流入地的學(xué)校的運行制度規(guī)定剛性的約束，民辦民工子弟學(xué)校的不合理監(jiān)管體制有待建設(shè)，即使學(xué)校有不合理的行為，也很難承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。為此，應(yīng)該把農(nóng)民工學(xué)校的教育經(jīng)費使用、教學(xué)質(zhì)量評估等納入教育主管部門的考核、監(jiān)管依據(jù)。

另一方面需要對民辦民工子弟學(xué)校的發(fā)展要加大扶持的力度，要給予政策和經(jīng)費上的支持，更要給予法律層次上的保障。對現(xiàn)存的民辦民工子弟學(xué)校要加強督導(dǎo)和完善，采取“提”(提高質(zhì)量)、“并”(與民辦學(xué)校合并)、“轉(zhuǎn)”(條件成熟的轉(zhuǎn)民辦)“停”(資質(zhì)差的停辦)和“收”(辦學(xué)薄弱的政府出資“收購回收”)等辦法，逐步統(tǒng)一將民辦民工子弟學(xué)校的辦學(xué)制度化，解決外來人員子女的教育問題。

(三)居住證“授權(quán)”方案

曾有學(xué)者提出，制定外來人員子女在流入地城市參加高考的改革路線圖，其基本思路是依照農(nóng)民工市民化改革的進(jìn)程，逐步推進(jìn)本地求學(xué)本地高考制度。農(nóng)民工市民化是解決農(nóng)民工問題推進(jìn)城市化進(jìn)程的根本方案，也是農(nóng)民工群體逐漸轉(zhuǎn)為市民化的必然結(jié)果。依照能力和意愿相結(jié)合的原則，綜合考慮將外來人員群體分為三個群體：可市民化的外來人員、完全流動的外來人員和過渡階段的外來人員⑤對于可市民化的外來人員通過設(shè)置合理的準(zhǔn)入門檻，明確規(guī)范準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對符合要求的外來人員賦予市民的身份，對于給予市民化的外來人員，其隨遷子女將享受資源均等的待遇，可以在遷入地參加中、高考?；谠撍悸?，結(jié)合目前實際的上海政策，筆者提出以下的觀點，希望能夠起到發(fā)人深省的效果。目前上海的政策導(dǎo)向是將孩子的中高考資格與居住證積分等級相掛鉤，滿120標(biāo)準(zhǔn)分的家庭子女可以在本地享有中高考的資格。但實際上滿120分的硬性標(biāo)準(zhǔn)還是攔住了許多外來人員子女的求學(xué)之路，有許多在上海生活許久的家庭，其子女也連續(xù)接受本地化的教育，在“臨考之際”不得不提前服從于政策的安排，對于他們來說這就是一種法律上的限權(quán)，而且這樣的限權(quán)是沒有救濟的渠道的，因為我國尚未建立違憲審查制度。需要強調(diào)的是短期之內(nèi)，在筆者看來，為進(jìn)一步落實城鄉(xiāng)一體化政策，政府可以以條例等規(guī)定方式允許：在持有上海居住證滿5年以上，并且其子女已連續(xù)在本市學(xué)校入讀5年以上者可以參加中考、高考。這樣的考慮是為優(yōu)先照顧那些家庭基本會在上海落戶，自小就在上海長大的學(xué)生。另外有一點需要明確指出，現(xiàn)行政策對違反計劃生育者實行“一票否決制”，即違反政策的父母將會被取消轉(zhuǎn)戶籍的資格，并且居住證所含有的積分將被否定，可以說該政策否決的不僅是轉(zhuǎn)戶口、居住證積分的問題，它否定了一個學(xué)生在上海繼續(xù)發(fā)展的未來，因為在實質(zhì)上它變相的剝奪了外來人員在家庭在上海的基本受教育權(quán)，況且對于學(xué)生來說他是與該項政策沒有牽連的。目前該政策已經(jīng)被“二胎”政策所取代，但是與法律“不溯及既往”原則不同的是，它所帶來的負(fù)面影響依舊存在，現(xiàn)實中相關(guān)在辦理轉(zhuǎn)戶籍的工作中，“二胎”政策依然成為排擠外來務(wù)工家庭的成文規(guī)定，公眾對此也是苦于沒有救濟的途徑，因此此項政策的徹底“撤除”還需要政府、學(xué)者、公眾的共同努力。因此各地政府也要積極創(chuàng)造條件，按照權(quán)責(zé)對等的原則，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍。

[注釋]

①Entwisle D R，Olson L S.First Grade and Educational Attainment by Age 22：A New Story[J].American Journal of Sociology，2005，110(5)(5)：1458-1502.

②沈年耀 進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題現(xiàn)狀及對策[J].特區(qū)經(jīng)濟，2007.8.

③楊東平，柴純青.深入推進(jìn)教育公平(2008)[M].北京：社科文獻(xiàn)出版社，2008.

④Goldsmith P R.Schools or Neighborhoods or Both? Race and Ethnic Segregation and Educational Attainment[J].Social Forces，2009，87(4)：1913-1941.

⑤劉傳江.中國農(nóng)民工市民化研究[J].理論月刊，2006(10)：5-12.

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2095-4379-(2016)28-0013-02

趙春杰(1996-)，男，漢族，河南人，上海政法學(xué)院本科在讀，法學(xué)學(xué)位、管理學(xué)學(xué)位，研究方向：法學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)。