呂素珍，楊曉橙，張海鵬，楊耀蘭，李健平，張少華（.玉溪市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南玉溪 6500；.紅塔區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南玉溪 6500；.玉溪市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，云南玉溪 6500；.元江縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南元江 65500）

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《動(dòng)物檢疫管理辦法》實(shí)施中出現(xiàn)的問題與修訂建議之我見

呂素珍1，楊曉橙1，張海鵬2，楊耀蘭3，李健平1，張少華4
（1.玉溪市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南玉溪 653100；2.紅塔區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南玉溪 653100；3.玉溪市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，云南玉溪 653100；4.元江縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南元江 652500）

摘 要：通過分析《動(dòng)物檢疫管理辦法》在當(dāng)前實(shí)施過程中存在的一些問題，結(jié)合工作實(shí)際，提出了完善人員管理及制度設(shè)計(jì)，落實(shí)貨主、承運(yùn)人法定責(zé)任，規(guī)范引入動(dòng)物審批，制定出臺(tái)禽蛋檢疫規(guī)程，明確水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫主管部門，增加畜禽標(biāo)識(shí)的監(jiān)管、處罰主體等建議。

關(guān)鍵詞：檢疫管理辦法；問題；建議

《動(dòng)物檢疫管理辦法》（以下簡稱《辦法》）自2010年3月1日施行至今已有5年時(shí)間，在加強(qiáng)動(dòng)物檢疫活動(dòng)管理，預(yù)防、控制、撲滅動(dòng)物疫病，保障動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品安全，保護(hù)人體健康，維護(hù)畜產(chǎn)品安全等方面起到了相當(dāng)大的作用，立法目的在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，養(yǎng)殖規(guī)模的擴(kuò)大，外來動(dòng)物疫病的暴發(fā)，使得監(jiān)管環(huán)境日趨復(fù)雜，把好檢疫及監(jiān)督關(guān)口對(duì)保障畜產(chǎn)品安全意義更為重大，因此《辦法》及其相關(guān)配套措施、政策、制度等也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

1　《辦法》存在的問題

1.1人員管理和制度設(shè)計(jì)問題

一是《辦法》第五條規(guī)定了動(dòng)物檢疫協(xié)檢員的合法地位，但相關(guān)的待遇、權(quán)限等問題缺乏規(guī)定或規(guī)定不具體。二是縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)官方獸醫(yī)人員在編不在崗的現(xiàn)象較突出，缺少人員的管理機(jī)制。

1.2貨主、承運(yùn)人應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)問題

《辦法》規(guī)定貨主、承運(yùn)人具有產(chǎn)地檢疫申報(bào)、引入動(dòng)物申報(bào)和隔離觀察、運(yùn)載工具消毒等義務(wù)，但未設(shè)定相應(yīng)的罰則，缺乏統(tǒng)一樣式的運(yùn)載工具消毒證明，監(jiān)管工作難以落實(shí)。

1.3引入動(dòng)物審批存在的問題

一是引種審批需要有實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行疫病檢測(cè)，但實(shí)踐中“實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)報(bào)告”難以獲取，動(dòng)物健康標(biāo)準(zhǔn)制定遲緩，對(duì)省內(nèi)引種未作規(guī)定；二是關(guān)于跨地區(qū)動(dòng)物流動(dòng)的問題，《辦法》及其上位法中沒有設(shè)定因跨地區(qū)動(dòng)物流動(dòng)引發(fā)疫病傳播的行政處罰。

1.4商品蛋檢疫問題

《辦法》中只對(duì)種蛋作出檢疫審批規(guī)定，而對(duì)商品蛋是否實(shí)施產(chǎn)地檢疫未作具體規(guī)定，國家也未制定出臺(tái)禽蛋的產(chǎn)地檢疫規(guī)程。

1.5水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫問題

水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)，但附則中第五十二條又明確委托同級(jí)漁業(yè)主管部門實(shí)施，工作協(xié)調(diào)存在問題。

1.6畜禽標(biāo)識(shí)問題

畜禽標(biāo)識(shí)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)繁多，對(duì)不佩戴動(dòng)物標(biāo)識(shí)的貨主缺乏法律處罰規(guī)定。

2　思考與建議

2.1從法律層面建立動(dòng)物協(xié)檢員管理制度

一是以法律的形式落實(shí)協(xié)檢員的地位、權(quán)限及待遇保障機(jī)制。建議在新修訂的《辦法》中明確動(dòng)物檢疫協(xié)檢員的法律地位，考慮偏遠(yuǎn)山區(qū)的官方獸醫(yī)人員嚴(yán)重匱乏，適當(dāng)賦予產(chǎn)地檢疫協(xié)檢員有權(quán)單獨(dú)出具在本縣內(nèi)流通的動(dòng)物檢疫合格證明的資格；建議采用政府購買公益性崗位的方式，聘請(qǐng)動(dòng)物檢疫協(xié)檢員并保障其待遇，中央年終按檢疫工作量給予一次性補(bǔ)貼（大中型動(dòng)物檢疫給予1元/頭，禽類0.05元/羽），由縣級(jí)統(tǒng)一考核發(fā)放。

二是將檢疫工作經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算。自2015年11月1日起，國家暫停征收動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫費(fèi)，但檢疫所需票證成本費(fèi)及動(dòng)物檢疫協(xié)檢員報(bào)酬無從落實(shí)。同時(shí)飼養(yǎng)、屠宰、流通環(huán)節(jié)及畜產(chǎn)品安全的檢疫監(jiān)管工作點(diǎn)多、涉及面廣、監(jiān)管難度大，而且有較強(qiáng)的時(shí)效性要求，需要有足夠的人員和經(jīng)費(fèi)來保障各項(xiàng)工作的正常開展。建議調(diào)整檢疫、防疫監(jiān)督經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由中央、省、市三級(jí)財(cái)政承擔(dān)，比例為50%、30%、20%。

2.2出臺(tái)對(duì)貨主（販運(yùn)戶）、承運(yùn)人的監(jiān)督管理辦法

《辦法》第八條至第十一條，規(guī)定了產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫中貨主的檢疫申報(bào)義務(wù)；第十九條、第二十條、第三十三條、第三十五條，規(guī)定了引入動(dòng)物的申報(bào)和隔離觀察義務(wù)；第四十四條、第四十五條規(guī)定了承運(yùn)人在承運(yùn)前有要求貨主出示《動(dòng)物檢疫合格證明》的義務(wù)，在裝載前和卸載后有消毒和無害化處理的義務(wù)。然而，實(shí)踐中的販運(yùn)活動(dòng)涉及面較大，時(shí)間上存在不確定性，監(jiān)管難度大，依靠貨主和承運(yùn)人自覺履行義務(wù)難以實(shí)現(xiàn)，且全國尚未制定統(tǒng)一樣式的消毒證明，對(duì)承運(yùn)病害動(dòng)物或產(chǎn)品的交通工具無暫扣規(guī)定，為實(shí)際的執(zhí)法工作中帶來一定的困難。建議在《辦法》中規(guī)定“查證驗(yàn)物”環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)以屠宰企業(yè)為責(zé)任主體，并在《畜禽屠宰管理?xiàng)l例》中進(jìn)一步明確各方職責(zé)；將運(yùn)載工具消毒證明正式納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一樣式；對(duì)不履行職責(zé)的承運(yùn)人確定處罰條款；在上位法中賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)載病害動(dòng)物或產(chǎn)品的工具進(jìn)行扣押的行政強(qiáng)制措施執(zhí)行權(quán)。

2.3完善動(dòng)物流動(dòng)檢疫審批程序

首先，國家只出臺(tái)了乳用動(dòng)物健康標(biāo)準(zhǔn)，其他動(dòng)物健康標(biāo)準(zhǔn)還沒有制定；其次，省內(nèi)符合條件的種畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)較多，引種成本較低、數(shù)量較大，而《辦法》對(duì)省內(nèi)引種和跨地區(qū)動(dòng)物流動(dòng)未作檢疫審批規(guī)定，相關(guān)監(jiān)管無依據(jù)；再次，實(shí)踐中具有疫病監(jiān)測(cè)資質(zhì)的實(shí)驗(yàn)室較少且檢測(cè)成本高，貨主出示“實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)報(bào)告”的情況極少。因此，建議將省內(nèi)引種和跨地區(qū)調(diào)運(yùn)動(dòng)物納入檢疫審批管理范圍，明確動(dòng)物引種和調(diào)動(dòng)審批所需材料，增加因不審批而引發(fā)動(dòng)物疫病傳播的罰則，完善相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，加強(qiáng)縣級(jí)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，增加設(shè)備配置，培養(yǎng)實(shí)驗(yàn)人才，保證實(shí)驗(yàn)室正常運(yùn)行，為動(dòng)物檢測(cè)工作提供有效支撐。

2.4制定出臺(tái)禽蛋產(chǎn)地檢疫規(guī)程

按照《辦法》第十六條的規(guī)定，出售種蛋之前，必須經(jīng)官方獸醫(yī)檢疫，取得《動(dòng)物檢疫合格證明》，但并未規(guī)定商品蛋需要檢疫并取得檢疫合格證明。實(shí)踐中，單位、學(xué)校等食堂對(duì)購買的商品蛋要求持有《動(dòng)物檢疫合格證明》，向無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)運(yùn)輸易感動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品也要求附有輸出地《動(dòng)物檢疫合格證明》，然而《辦法》未明確是否檢疫出證，無檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)，使得基層檢疫人員無法操作。建議制定出臺(tái)禽蛋產(chǎn)地檢疫規(guī)程或明確種蛋以外的商品蛋不實(shí)施檢疫。

2.5直接明確水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫由漁業(yè)主管部門具體實(shí)施

《辦法》第二十八條規(guī)定水產(chǎn)苗種的產(chǎn)地檢疫向所在地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)。實(shí)際工作中，大部分地區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖是由專門的水產(chǎn)部門而非動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理；動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)人員大多是獸醫(yī)專業(yè)的，對(duì)水生動(dòng)物的疫病研究不多，工作難以進(jìn)行。雖然《辦法》第五十二條作了說明，由地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)委托同級(jí)漁業(yè)主管部門實(shí)施，同樣是一個(gè)級(jí)別的部門，委托難以協(xié)調(diào)。建議直接規(guī)定水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫由漁業(yè)主管部門具體實(shí)施。

2.6明確銷售、運(yùn)輸未加施畜禽標(biāo)識(shí)動(dòng)物的監(jiān)管、處罰責(zé)任主體

按照有關(guān)規(guī)定，所有飼養(yǎng)畜禽都須加施畜禽標(biāo)識(shí)，但實(shí)踐中的運(yùn)輸監(jiān)管標(biāo)識(shí)信息查詢率不到10%。《辦法》并未明確規(guī)定監(jiān)管主體及對(duì)貨主未佩戴檢疫標(biāo)識(shí)的罰則；《畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案管理辦法》第二十八條雖然規(guī)定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)畜禽標(biāo)識(shí)的監(jiān)督管理工作，但無具體的罰則；《動(dòng)物防疫法》第七十四條規(guī)定按照《畜牧法》進(jìn)行處罰，《畜牧法》第六十八條規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門或者工商行政管理部門處罰，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員即使發(fā)現(xiàn)了違法行為也難以進(jìn)行有效監(jiān)管，該條規(guī)定并未起到有效的懲戒作用。建議統(tǒng)一畜禽標(biāo)識(shí)監(jiān)管和處罰主體，制定相應(yīng)處罰條款。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

中圖分類號(hào)：S851.34.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-944X（2016）01-0087-03

Problems in the Implementation and Suggestions in Revision of “Animal Quarantine Administrative Regulations”

Lü Suzhen1，Yang Xiao cheng1，Zhang Haipeng2，Yang Yaolan3，Li Jianping1，Zhang shaohua4
（1.Yuxi Animal Health Supervision Institute，Yuxi，Yunnan 653100；2. Hongta Animal Health Supervision Institute，Yuxi，Yunnan 653100；3 Yuxi Animal Disease Prevention and Control Center，Yuxi，Yunnan 653100；4. Yuanjiang Animal Health supervision Institute，Yuanjian，Yunnan 652500）

Abstract：The problems in implementation of Animal Quarantine Administrative Regulations were analyzed combined with the practice，and the related suggestions were put forward to improve the personnel management system design，implement the legal liability of the consigners and consignees，regulate approval for animal introduction，formulate the quarantine regulations for poultry and eggs， clarify the quarantine authority for origin quarantine in aquatic fi ngerlings fi elds，increase legal subjects for the supervision of animal identifi cation and punishment .

Key words：animal quarantine administrative regulations；problems；suggestions