陳向武，孫敬秋，李瑞紅（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

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農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（十一）
——《行政處罰決定書》的應(yīng)用（之一）

陳向武，孫敬秋，李瑞紅
（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

執(zhí)法文書應(yīng)用

編者按：2012年9月，農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布了26種農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書基本格式。為使官方獸醫(yī)盡快掌握并規(guī)范制作執(zhí)法文書，2013年委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心編寫了規(guī)范制作執(zhí)法文書的培訓(xùn)講義，并在2013年第6期至2014年第3期《中國(guó)動(dòng)物檢疫》刊出。執(zhí)法文書應(yīng)用講義刊登后，深受讀者歡迎。并相繼接到眾多基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求再次刊登的意見(jiàn)。為了滿足基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的需要，本刊委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心對(duì)執(zhí)法文書講義進(jìn)行了修改和完善，現(xiàn)陸續(xù)刊出。

（續(xù)前）

執(zhí)法文書是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體實(shí)施法律的重要手段，是實(shí)施行政處罰的記錄和憑證，是體現(xiàn)執(zhí)法程序的載體，同時(shí)也是衡量行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平高低的重要指標(biāo)。為了提高行政執(zhí)法人員文書制作水平，本文結(jié)合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式和使用規(guī)范，通過(guò)對(duì)具體案例執(zhí)法文書應(yīng)用的分析，對(duì)案例中的執(zhí)法文書進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)，并制作了范本供讀者參考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所在市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該縣某街道市場(chǎng)肉販?zhǔn)Y某所出售的73千克豬肉無(wú)《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》，經(jīng)立案調(diào)查，查明：涉案豬肉在屠宰檢疫中檢疫為不合格，檢疫員未出具《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》。蔣某為貪圖便宜，將涉案豬肉從甲縣某屠宰場(chǎng)購(gòu)入銷售。甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為，蔣某的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)及第五項(xiàng)之規(guī)定，根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條的規(guī)定，給予蔣某沒(méi)收（銷毀）73千克病豬肉、并處1 500罰款的行政處罰。蔣某在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行了行政處罰決定書的義務(wù)。結(jié)案后，執(zhí)法人員進(jìn)行了組卷歸檔，檔案中有卷內(nèi)目錄1具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第8期86-88頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（一）——《卷內(nèi)目錄》的應(yīng)用。、案件登記表、行政處罰立案審批表2具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第9期85-87頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（二）——《行政處罰立案審批表》的應(yīng)用。、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄3具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第10期91-93頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（三）——《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》的應(yīng)用。、行政強(qiáng)制決定書4具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第12期90-92頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（四）——沒(méi)收銷毀動(dòng)物產(chǎn)品的法律文書應(yīng)用。、送達(dá)回證5具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第1期84-87頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（五）——《送達(dá)回證》的應(yīng)用。、陳述申辯筆錄6具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第3期89-92頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（六）——《陳述申辯筆錄》的應(yīng)用。、詢問(wèn)筆錄7具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第5期89-94頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（七）——《詢問(wèn)筆錄》的應(yīng)用。、案件處理意見(jiàn)書8具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第7期91-95頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（八）——《案件處理意見(jiàn)書》的應(yīng)用之一；第9期87-90頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（九）——《案件處理意見(jiàn)書》的應(yīng)用之二。、行政處罰事先告知書9具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第11期94-95頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（十）——《行政處罰事先告知書》的應(yīng)用。、行政處罰決定書、蔣某的檢查書、罰沒(méi)收據(jù)存根清單以及行政處罰結(jié)案報(bào)告等材料。

【執(zhí)法文書規(guī)范制作】

本文僅對(duì)本案中的《行政處罰決定書》進(jìn)行分析，就如何規(guī)范制作《行政處罰決定書》進(jìn)行闡述，并指出本案中應(yīng)用《行政處罰決定書》存在的問(wèn)題。

1　行政處罰決定書的制作規(guī)范

根據(jù)《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，執(zhí)法人員調(diào)查終結(jié)后，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，行政相對(duì)人確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定。對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十九條規(guī)定：農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)當(dāng)事人的陳述、申辯或者聽(tīng)證情況進(jìn)行審查，認(rèn)為違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，決定給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)制作《行政處罰決定書》。

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法的重要內(nèi)容，是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體執(zhí)法水平和依法行政能力的集中體現(xiàn)，而《行政處罰決定書》的規(guī)范使用是動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的重要環(huán)節(jié)。目前，在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，大多數(shù)《行政處罰決定書》內(nèi)容簡(jiǎn)單，難以讓行政相對(duì)人心服口服，從而影響行政決定的公信力，甚至引發(fā)行政爭(zhēng)議。究其原因主要是《行政處罰決定書》只簡(jiǎn)單闡述事實(shí)和理由，不對(duì)事實(shí)、證據(jù)以及作出行政處罰決定的理由加以論證。最常見(jiàn)的表述方式，如，“當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品的違法行為，有《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》《詢問(wèn)筆錄》在案佐證”。這種表述方式說(shuō)理不到位，對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有說(shuō)服力，也侵害了行政相對(duì)人的知情權(quán)。為了改變這種現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)部于2012年修訂的《行政處罰決定書》增加了說(shuō)理內(nèi)容，并以列舉的方式提示執(zhí)法人員如何規(guī)范制作說(shuō)理式《行政處罰決定書》。推行說(shuō)理式《行政處罰決定書》，不僅有利于樹立動(dòng)物衛(wèi)生行政主體公正執(zhí)法的形象，還有利于提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，同時(shí)可以減少行政糾紛。

在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，行政處罰決定書是指動(dòng)物衛(wèi)生行政主體依法適用一般程序，對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定的文書?！缎姓幜P決定書》由首部、正文、尾部三部分組成?！缎姓幜P決定書》制作范本見(jiàn)表1。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范和《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》（農(nóng)政發(fā)〔2012〕3號(hào)）的規(guī)定，《行政處罰決定書》應(yīng)當(dāng)按照下列要求制作：

1.1首部

首部由標(biāo)題、案號(hào)和當(dāng)事人的基本情況三部分組成。標(biāo)題通常分為兩行，居中寫明，一行為制作該執(zhí)法文書的執(zhí)法機(jī)關(guān)全稱，另一行是執(zhí)法文書的名稱，即“行政處罰決定書”。案號(hào)為“行政區(qū)劃簡(jiǎn)稱+執(zhí)法機(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱+執(zhí)法類別+罰+年份+序號(hào)”，以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名義實(shí)施行政處罰時(shí)，“執(zhí)法類別”可以省略，如，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所實(shí)施行政處罰制作的《行政處罰決定書》其案號(hào)可以編寫為：某動(dòng)監(jiān)罰〔2015〕1號(hào)。編寫案號(hào)時(shí)，序號(hào)前無(wú)需加零。根據(jù)當(dāng)事人的性質(zhì)不同，當(dāng)事人基本情況的書寫方式分為三種 ：一是當(dāng)事人為自然人的，寫明其姓名、性別、年齡、住址和身份證號(hào)碼等內(nèi)容。當(dāng)事人為個(gè)體工商戶的，以自然人對(duì)待，并以營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營(yíng)者為行政相對(duì)人，需要寫明經(jīng)營(yíng)者的姓名信息。但是，如果個(gè)體工商戶有字號(hào)或名稱的，以營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的字號(hào)或名稱為行政相對(duì)人，需要寫明營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的字號(hào)或名稱，并同時(shí)注明該字號(hào)或名稱經(jīng)營(yíng)者的姓名。如，某某養(yǎng)殖場(chǎng)（經(jīng)營(yíng)者：張三，同時(shí)寫明其性別、年齡、住址和身份證號(hào)碼等內(nèi)容）；二是當(dāng)事人為法人的，應(yīng)寫明該法人的名稱（營(yíng)業(yè)執(zhí)照上載明的名稱）、地址以及法定代表人的姓名和職務(wù)等內(nèi)容；三是當(dāng)事人為其他組織的，應(yīng)寫明該組織的名稱（營(yíng)業(yè)執(zhí)照上載明的名稱）、地址以及負(fù)責(zé)人的姓名和職務(wù)等內(nèi)容。當(dāng)事人為兩人以上的依次列明。

1.2正文

正文包括案由、案件來(lái)源、立案情況、違法事實(shí)、證據(jù)列舉及說(shuō)明、處罰理由、事先告知情況以及當(dāng)事人陳述申辯或聽(tīng)證情況、自由裁量說(shuō)明、處罰依據(jù)、處罰決定內(nèi)容、涉及罰沒(méi)款項(xiàng)的履行方式、救濟(jì)途徑和期限等內(nèi)容。

1.2.1案件來(lái)源及立案情況。在書寫案件來(lái)源及立案情況之前，首先應(yīng)當(dāng)明確本案案由，通常用一句表述，并引導(dǎo)出案件來(lái)源及其他內(nèi)容，如，“當(dāng)事人××××××一案，經(jīng)本機(jī)關(guān)依法調(diào)查，現(xiàn)查明：……”。案件來(lái)源由案件來(lái)源時(shí)間和案件來(lái)源情況兩部分組成。案件來(lái)源情況應(yīng)當(dāng)按照檢查發(fā)現(xiàn)、群眾舉報(bào)或投訴、上級(jí)交辦、有關(guān)部門移送、媒體曝光、監(jiān)督抽檢、違法行為人交待等情形據(jù)實(shí)書寫。按一般程序?qū)嵤┨幜P時(shí)，立案情況除需寫明立案時(shí)間外，還應(yīng)當(dāng)寫明是否批準(zhǔn)立案。需要說(shuō)明的是，依照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十六條和第四十條的規(guī)定，立案有兩種形式，一是填寫《行政處罰立案審批表》，報(bào)本負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案，二是在邊遠(yuǎn)、水上和交通不便的地區(qū)按一般程序?qū)嵤┨幜P時(shí)，執(zhí)法人員可以采用通訊方式報(bào)請(qǐng)?zhí)幜P機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案，但應(yīng)當(dāng)將報(bào)批記錄存檔備案。

1.2.2違法事實(shí)與證據(jù)列舉及說(shuō)明。違法事實(shí)的描述應(yīng)當(dāng)全面、客觀，闡明違法行為的基本事實(shí)，即何時(shí)、何地、何人、采取何種方式或手段、產(chǎn)生何種行為后果等。列舉證據(jù)應(yīng)當(dāng)注意證據(jù)的證明力，要圍繞違法行為逐一列舉并進(jìn)行分析，同時(shí)對(duì)證據(jù)的作用和證據(jù)之間的關(guān)系進(jìn)行說(shuō)明。列舉證據(jù)應(yīng)適當(dāng)予以歸類，可以按時(shí)間順序、證據(jù)主次順序進(jìn)行排列，也可按證據(jù)的證明力從高到低進(jìn)行排列。要改變當(dāng)前大多數(shù)執(zhí)法人員將證據(jù)敘述為“以上違法事實(shí)，有現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄、詢問(wèn)筆錄及證人證言等證據(jù)在案佐證”的寫書方式。這種表述方式說(shuō)理不到位，對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有說(shuō)服力，侵害了當(dāng)事人的知情權(quán)。

1.2.3處罰理由。處罰理由是指認(rèn)定違法行為的法律依據(jù)，即對(duì)違法行為進(jìn)行定性的法律依據(jù)。通常在書寫時(shí)，需要在適用具體法律條款前描述具體的違法行為內(nèi)容。如，“當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)疫區(qū)內(nèi)易感染動(dòng)物的行為，違反了《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第二十五條第二項(xiàng)的規(guī)定。”處罰理由中引用法律規(guī)范的有關(guān)條款要準(zhǔn)確、完整和具體，引用法律、法規(guī)、規(guī)章要寫明全稱，引用的法律條文要具體到條、款、項(xiàng)、目。

1.2.4事先告知情況以及當(dāng)事人陳述申辯或聽(tīng)證情況。首先應(yīng)當(dāng)寫明事先告知情況，即何時(shí)向當(dāng)事人送達(dá)了《行政處罰事先告知書》，如，“2014 年1月21日，本機(jī)關(guān)向當(dāng)事人送達(dá)了《行政處罰決定事先告知書》（某動(dòng)監(jiān)告〔2014〕1號(hào)）”。其次寫明當(dāng)事人是否進(jìn)行了陳述申辯或申請(qǐng)聽(tīng)證（動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出較大數(shù)額罰款、沒(méi)收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照等行政處罰，當(dāng)事人有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利）。當(dāng)事人未進(jìn)行陳述申辯或申請(qǐng)聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)寫明。如，“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未進(jìn)行陳述、申辯，也未申請(qǐng)聽(tīng)證”；當(dāng)事人進(jìn)行陳述申辯或申請(qǐng)聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)寫明陳述申辯或聽(tīng)證會(huì)舉行的時(shí)間，以及陳述申辯意見(jiàn)和聽(tīng)證會(huì)中的辯解意見(jiàn)，并寫明采納或不采納當(dāng)事人陳述申辯或聽(tīng)證會(huì)中當(dāng)事人辯稱的理由依據(jù)。如，“2014 年1月22日，當(dāng)事人以初犯以及生活困難為由，要求減輕處罰。本機(jī)關(guān)認(rèn)為，當(dāng)事人要求減輕處罰的陳述申辯理由不符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十五條、第二十七條規(guī)定的法定減輕處罰的情形，故不予采納?！被颉?014年1月22日，當(dāng)事人以違法行為發(fā)生時(shí)其未滿十八周歲為由，要求減輕處罰。本機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十五條的規(guī)定，當(dāng)事人的上述陳述申辯意見(jiàn)本機(jī)關(guān)予以采納。”

1.2.5自由裁量說(shuō)明。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）要求，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說(shuō)明理由。在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，適用自由裁量權(quán)最常見(jiàn)的情形有兩種：一是罰款處罰種類基本都設(shè)定了自由裁量的幅度。如，《動(dòng)物防疫法》第七十六條對(duì)經(jīng)營(yíng)病死動(dòng)物的違法行為，設(shè)定了同類檢疫合格動(dòng)物產(chǎn)品貨值一倍以上五倍以下罰款的自由裁量幅度；二是對(duì)某類違法行為是否給予某種處罰種類設(shè)定了自由裁量情形，也就是說(shuō)，可以予以行政處罰，也不可以不予以行政處罰。如，《動(dòng)物防疫法》第七十五條對(duì)不按規(guī)定處置染疫動(dòng)物的違法行為，設(shè)定了“可以”處三千元以下罰款的自由裁量情形。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在行使上述自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)寫明理由。除此之外，根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十五條第五款的規(guī)定，當(dāng)事人的違法行為有從重、從輕或者減輕情節(jié)，依法予以從重、從輕或者減輕處罰的，也應(yīng)當(dāng)寫明理由。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

（以本案為例，行政處罰決定書制作示例）

表1　行政處罰決定書10該行政處罰決定書范本的制作內(nèi)容，是以《中國(guó)動(dòng)物檢疫雜志》2014年第8、9、10、12期以及2015年第1、3、5、7、9、11期中相關(guān)法律文書的制作范本的內(nèi)容為基礎(chǔ)。為使范本具有指導(dǎo)性，本文書有些內(nèi)容是作者對(duì)案件處理的推理或增加了相關(guān)法律事實(shí)，推理或增加的法律事實(shí)不一定與本案的實(shí)際情況相吻合，只是為了滿足本范本文書的寫作需求。同時(shí)，該范本文書中描述的違法事實(shí)發(fā)生于2009年，因而案號(hào)以及案情中的時(shí)間都沒(méi)有進(jìn)行更改，但訴訟時(shí)效等規(guī)定，按現(xiàn)行法律的要求進(jìn)行了更正，請(qǐng)讀者注意甄別。該范本的文書格式采用了2012年9月26日農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式之二十。

（續(xù)前）

中圖分類號(hào)：S851.33

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1005-944X（2016）01-0090-05