基金項目：我國農(nóng)村低收入人群社會救助(濟(jì))法律制度研究，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)科技人才啟動基金項目。

徐嘉輝

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江　哈爾濱　150030

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我國農(nóng)村社會保障法律制度的現(xiàn)狀分析與立法建議*

*基金項目：我國農(nóng)村低收入人群社會救助(濟(jì))法律制度研究，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)科技人才啟動基金項目。

徐嘉輝

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150030

摘要：社會保障法是我國法律制度體系中十分重要的組成部分，各國的實踐表明，必須通過強(qiáng)制性立法才能保證社會保障制度的有效實施。而從我國的立法現(xiàn)狀來看，尚未形成一個完整的農(nóng)村社會保障法律制度體系，使農(nóng)村社會成員的應(yīng)然權(quán)利和實然權(quán)利沒能實現(xiàn)統(tǒng)一。本文剖析了目前我國農(nóng)村社會保障法律制度存在的問題，并進(jìn)一步提出了關(guān)于農(nóng)村社會保障法律制度的基本原則及立法建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障；法律制度；立法

近年來我國政府對構(gòu)建農(nóng)村社會保障法律制度方面的關(guān)注度不斷提高?！吨腥A人民共和國社會保險法》的實施，標(biāo)志著我國社會保障法律制度體系的基本框架業(yè)已形成。然而，社會保障的社會性是它最基本和最重要的特征，即社會保障的適用對象應(yīng)當(dāng)具有普遍性，應(yīng)當(dāng)為全體社會成員。2010年，我國頒布了《中華人民共和國社會保險法》，但其對于農(nóng)村社會成員的社會保險只做出了概括性的規(guī)定：“國家建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合?！薄罢魇辙r(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會保險費，按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會保險制度?！笔聦嵄砻鳎嘉覈?cè)丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)村人口及農(nóng)業(yè)勞動力的社會保障法律制度仍嚴(yán)重缺失，城鄉(xiāng)社會保障之間的不公平使得公平與效率無法實現(xiàn)平衡。筆者將對我國農(nóng)村社會保障法律制度的現(xiàn)狀進(jìn)行概括，并提出相關(guān)立法建議。

一、我國農(nóng)村會保障法律制度的現(xiàn)狀

由我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定，社會保障在我國也呈現(xiàn)了“城鄉(xiāng)分治”的二元化制度體系。在這種狀況下，我國部分農(nóng)村地區(qū)雖然制定并施行了一些社會保障制度，但始終難與城鎮(zhèn)社會保障制度結(jié)合并統(tǒng)一，無法有效地保護(hù)農(nóng)村社會成員的社會保障權(quán)益。對我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障立法進(jìn)行概括，可以分為以下幾個主要方面的內(nèi)容：

(一)農(nóng)村醫(yī)療保障方面

改革開放以來，我國先后頒布了多部關(guān)于農(nóng)村醫(yī)療保障方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、規(guī)章。2002年10月19日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》的發(fā)布，標(biāo)志著我國農(nóng)村醫(yī)療保障立法的發(fā)展邁入了一個新的階段。對其進(jìn)行總結(jié)可歸納如表1。

表1　我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障的主要相關(guān)政策與法規(guī)

續(xù)表1

續(xù)表1

(二)農(nóng)村養(yǎng)老保障方面

相對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療，農(nóng)村養(yǎng)老保險的相關(guān)立法較少，主要的法律規(guī)范可歸納為表2：

表2　我國農(nóng)民養(yǎng)老保障的主要相關(guān)政策與法規(guī)

(三)農(nóng)村最低生活保障方面

1995年之前，我國農(nóng)村就有最低生活保障制度，但其只針對“五保戶”和困難人口，并且覆蓋面較窄、保障水平較低，難以使生活存在困難的農(nóng)村社會成員得到基本保障。隨著我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會成員對生活水平要求的提高，對農(nóng)村最低生活保障制度的要求必然在不斷變化與提高。1996年民政部發(fā)布了《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，指出要在農(nóng)村建立最低生活保障制度，并從總體上規(guī)劃了一系列農(nóng)村社會保障制度體系的主要內(nèi)容，如保障標(biāo)準(zhǔn)，資金來源等。2006年1月《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、2007年7月《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》等相關(guān)政策法規(guī)均就農(nóng)村最低生活保障法律制度的內(nèi)容做出了規(guī)定。除此之外，各省市、地方政府也在不斷制定并完善當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村最低生活保障制度。

(四)其他相關(guān)法律法規(guī)

除了上述專門針對農(nóng)村社會保障制度的法規(guī)之外，在我國其他相關(guān)部門法中也有一些關(guān)于農(nóng)村社會保障的法律規(guī)定，這些法律法規(guī)形成了我國農(nóng)村社會保障法律制度的完善和補(bǔ)充，如《老年人權(quán)益保障法》等。

二、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障法律制度存在的問題

(一)農(nóng)村社會保障立法方面存在的問題

只有通過立法手段建立農(nóng)村社會保障制度，才能使農(nóng)村社會保障的運行實現(xiàn)法制化和規(guī)范化。盡管我國已頒布實施了《中華人民共和國社會保險法》，但就農(nóng)村社會保障法律制度而言，只能零散見于業(yè)已頒布的各種“辦法”、“決定”、“意見”、“條例”等規(guī)范性文件之中，這些法律規(guī)范之間沒有形成一個比較完整統(tǒng)一的法律制度體系。這種現(xiàn)狀勢必造成農(nóng)村社會保障在制度實施過程中缺乏足夠并有力的法律依據(jù)。實際上，我國農(nóng)村社會保障制度的實施一直困難重重、舉步維艱，這種狀況與我國立法的嚴(yán)重缺失是分不開的。

除此之外，農(nóng)村社會保障制度的立法本應(yīng)由全國人民代表大會制定，但正在實施的上述規(guī)范性文件或為國務(wù)院制定的行政法規(guī)、或為各部委制定的部門規(guī)章、或為地方各級人民代表大會制定的地方性法規(guī)等，立法層次相對較低，這也必將導(dǎo)致我國農(nóng)村社會保障制度的立法缺乏統(tǒng)一性、權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。

(二)農(nóng)村社會保障法律制度的實施機(jī)制方面存在的問題

農(nóng)村社會保障法律制度的實施機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁等，它是農(nóng)村社會成員的社會保障權(quán)益得以實現(xiàn)的司法保證。而現(xiàn)階段，對有關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定和法律后果的承擔(dān)等都缺乏立法規(guī)定，現(xiàn)實中挪用、擠占、截留農(nóng)村社會保障資金的違法行為往往得不到及時并有效的處理和懲戒。另外，缺乏對農(nóng)村社會保障運行的監(jiān)督機(jī)制，具體體現(xiàn)在缺乏對農(nóng)村社會保障基金管理和運行的有力監(jiān)督，缺乏對農(nóng)村社會保障管理工作程序和效率的有效制約。因此，在許多農(nóng)村地區(qū)存在著違法運營保障基金、違反社會保障工作程序等行為。

(三)農(nóng)村社會保障配套法律制度方面存在的問題

要實現(xiàn)我國農(nóng)村社會保障法律制度的構(gòu)建目標(biāo)，單有農(nóng)村社會保障立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在我國其他相關(guān)部門法中也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的條文與之配套并銜接，從而進(jìn)一步保證農(nóng)村社會保障法律制度得以有效實施。

三、我國農(nóng)村社會保障法律制度的立法建議

(一)構(gòu)建我國農(nóng)村社會保障法律制度的基本原則

1.權(quán)益保障原則

當(dāng)社會成員的生活出現(xiàn)困難時，國家和社會有義務(wù)和責(zé)任為其提供物質(zhì)幫助，這是社會保障法的本旨。我國農(nóng)村社會保障法律制度體系的目的是為了保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利，使農(nóng)村社會成員受到生存危機(jī)時能夠享受到相應(yīng)的社會保障權(quán)益。因此，權(quán)益保障原則是農(nóng)村社會保障法律制度最重要的基本原則。在構(gòu)建農(nóng)村社會保障法律制度體系時，應(yīng)當(dāng)切實顧及到廣大農(nóng)村社會成員的各項社會保障權(quán)利需求，無論是農(nóng)村社會保障立法的構(gòu)建，還是農(nóng)村社會保障立法的實施，都要遵循權(quán)益保障原則。

2.公平與效率相結(jié)合原則

在構(gòu)建農(nóng)村社會保障法律制度時，要兼顧公平與效率，在戰(zhàn)略上，要實現(xiàn)以人為本的公平與持續(xù)增長的發(fā)展并重。農(nóng)村社會保障制度的公平性原則在于明確農(nóng)村社會成員都有權(quán)享受社會保障，以均衡地滿足絕大多數(shù)農(nóng)村社會成員的社會保障權(quán)益作為當(dāng)前首要任務(wù)，并以立法的方式將每個成員的社會保障權(quán)益固定化。農(nóng)村社會保障制度的效率性原則在于對農(nóng)村社會保障基金進(jìn)行累積、管理和運營，使社會保障制度的功能達(dá)到最優(yōu)化狀態(tài)。在實踐中，對于有些農(nóng)村社會保障項目，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則，即凡符合條件的農(nóng)村社會成員都可以享受；對于有些農(nóng)村社會保障項目，則應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，在適用時，要強(qiáng)調(diào)國家、集體、個人三方合理分擔(dān)社會保障費用。

3.與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)原則

農(nóng)村社會保障的發(fā)展水平，必須在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能承受的范圍內(nèi)，否則會造成農(nóng)村社會保障制度與實踐相脫節(jié)。如果農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)制定過低，社會保障的作用無法得到有效發(fā)揮，農(nóng)村社會成員的生活無法得到保障；相反，如果農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)制定過高，會加重政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至導(dǎo)致農(nóng)村社會成員對社會保障產(chǎn)生負(fù)面情緒。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，社會保障的水平必然也相應(yīng)提高。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大差距，因此，應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對農(nóng)村社會保障的具體類別、內(nèi)容、形式和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行因地制宜的構(gòu)建。

(二)我國農(nóng)村社會保障法律制度主要內(nèi)容的構(gòu)想

按照傳統(tǒng)的社會保障理論，完善的農(nóng)村社會保障法律制度體系應(yīng)當(dāng)包括社會保險、社會福利、社會救助和社會優(yōu)撫等部分。農(nóng)村社會救助法律制度是農(nóng)村社會保障的最低級保障，它是國家對因各種原因低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的個人及其家庭給予物質(zhì)救助，以保障其最低生活需要；農(nóng)村社會保險法律制度的核心內(nèi)容是農(nóng)村社會成員要求國家為其提供經(jīng)濟(jì)幫助，它的保障水平高于社會救助；農(nóng)村社會福利法律制度則屬于更高一級的社會保障，即國家在為農(nóng)村社會成員提供生活保障的基礎(chǔ)上不斷改善其生活狀況；農(nóng)村社會優(yōu)撫法律制度所針對的保障對象則具有特殊性。

從我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)村社會成員的實際需求來看，目前我國農(nóng)村社會保障法律制度體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以三項最主要的內(nèi)容為重：第一項是農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度，以適應(yīng)我國農(nóng)村人口中老齡化人口增長速度較快的趨勢，使年老又缺乏生活保障的農(nóng)村社會成員能夠獲得基本生活來源；第二項是農(nóng)村醫(yī)療保險法律制度，使受到疾病威脅的農(nóng)村社會成員能夠抵御疾病風(fēng)險、避免因病致貧；第三項是農(nóng)村最低生活保障法律制度，使貧困的農(nóng)村社會成員獲得保障基本生存需求的最后一道防線。

(三)建立和完善與農(nóng)村社會保障法相配套的法律體系

構(gòu)建完善的農(nóng)村社會保障法律制度，不僅需要進(jìn)行專門立法，還需要其他相關(guān)法律部門完善與之相配套的規(guī)定。首先，要進(jìn)一步完善現(xiàn)行《刑法》的規(guī)定，2014年全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第二百二十六條的解釋中，對詐騙社會保險金的行為作了規(guī)定，在今后的修訂中，還需對各種侵占社會保障基金的違法行為作出規(guī)定，以保證社會保障基金的安全運營。其次，要修改現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，強(qiáng)化土地在農(nóng)村社會保障中的作用，并進(jìn)一步明確征收農(nóng)民集體所有土地過程中的社會保障費用補(bǔ)償部分。

(四)完善農(nóng)村社會保障的司法保障

法律制度的健康運行，需要通過嚴(yán)格公正的司法機(jī)制來得以保障。要構(gòu)建一個完善的農(nóng)村社會保障法律制度體系，還需要完善相應(yīng)的司法運行機(jī)制。農(nóng)村社會保障的司法運行機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭議處理等。要切實提高司法效率，依法妥善處理農(nóng)村社會保障爭議，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會保障責(zé)任的承擔(dān)，實現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度的法律效果與社會效果的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。應(yīng)在法院內(nèi)部設(shè)專門部門審理農(nóng)村社會保障爭議案件，以使農(nóng)民在社會保障權(quán)益受到不法侵害時，能夠及時有效地尋求司法保護(hù)。

總之，完善農(nóng)村社會保障法律制度既是彰顯公平正義的客觀需求，又是實現(xiàn)現(xiàn)代法治的本質(zhì)要求。農(nóng)村社會保障立法任重而道遠(yuǎn)，構(gòu)建切實可行的農(nóng)村社會保障法律體系，健全農(nóng)村社會保障工作制度，將必定是我國日后立法與司法工作的一項重要任務(wù)。

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作者簡介：徐嘉輝(1978-)，女，博士，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，研究生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)村社會保障法。

中圖分類號：D922.182.3；F323.89

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0044-04