江 維，艾建國(guó)　(華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北武漢 430079)

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我國(guó)土地利用總體規(guī)劃公眾參與中的政府角色

江 維，艾建國(guó)*(華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北武漢 430079)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，土地利用規(guī)劃的公眾參與逐漸引起相關(guān)部門和專家學(xué)者的重視。目前國(guó)內(nèi)對(duì)土地利用規(guī)劃公眾參與的研究較多，如研究其必要性[1]，研究其缺失的現(xiàn)狀以及原因[2]，研究其相關(guān)制度[3]，研究其表達(dá)機(jī)制[4]等。另外，有從技術(shù)層面來(lái)研究土地利用規(guī)劃公眾參與的[5]；有研究相關(guān)理論的[6]；有研究國(guó)外土地規(guī)劃公眾參與以期借鑒的[7]，還有較為系統(tǒng)地研究土地利用規(guī)劃公眾參與的[8]。

國(guó)外對(duì)公眾參與規(guī)劃的研究始于20世紀(jì)60年代。Paul Davidoff于1965年提出倡導(dǎo)性規(guī)劃理論，Arnstein于1969年提出參與階梯理論。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，相關(guān)的研究越來(lái)越細(xì)致，如研究公眾參與規(guī)劃過(guò)程的好處[9]，研究公眾參與的法律法規(guī)[10]，研究公眾參與的機(jī)制和程序[11]，以及研究促進(jìn)公眾參與的技術(shù)手段[12-13]。另外，Stevens等在其研究中發(fā)現(xiàn)公眾參與水平和規(guī)劃者的選擇、規(guī)劃者的角色定位和采用的技術(shù)之間有著明顯聯(lián)系[14]。

這些研究具有一定的廣度，但涉及到公眾參與中政府角色的甚少。毫無(wú)疑問(wèn)，在土地利用規(guī)劃公眾參與中，政府扮演極其重要的角色。研究政府在土地規(guī)劃公眾參與中扮演的角色，找準(zhǔn)政府的角色定位，對(duì)推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃公眾參與有一定幫助。

1相關(guān)概念的界定

土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施[15]。按照等級(jí)層次，我國(guó)的土地利用規(guī)劃可以分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項(xiàng)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是我國(guó)進(jìn)行土地管理控制的重要手段，由各級(jí)人民政府組織編制，分為全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)5個(gè)等級(jí)。每個(gè)等級(jí)的土地利用總體規(guī)劃與其他等級(jí)的土地利用總體規(guī)劃之間相互聯(lián)系，相互補(bǔ)充，并且上級(jí)規(guī)劃控制著下級(jí)規(guī)劃。

公眾主要指規(guī)劃組織者、設(shè)計(jì)者之外的NGO、群體或個(gè)人[8]。公眾參與是指規(guī)劃區(qū)內(nèi)有關(guān)部門和公民參與規(guī)劃的過(guò)程[16]。在全國(guó)和省級(jí)的土地利用總體規(guī)劃中，公眾參與有限。隨著我國(guó)民主社會(huì)的發(fā)展以及3輪土地利用總體規(guī)劃陸續(xù)開展，公眾參與土地利用規(guī)劃逐步發(fā)展。

我國(guó)政府縱向劃分，可以簡(jiǎn)單分為中央政府和地方政府。該研究對(duì)地方政府不作更進(jìn)一步的劃分。在土地利用總體規(guī)劃中，中央政府和地方政府各自履行不同的職責(zé)，扮演不同的角色。

需要說(shuō)明的是，在改革開放之前，我國(guó)的土地利用規(guī)劃實(shí)行“自上而下”式的管理，無(wú)公眾參與，所以筆者主要研究改革開放后土地利用總體規(guī)劃公眾參與的政府角色。

2我國(guó)土地利用總體規(guī)劃公眾參與的現(xiàn)狀以及政府在其中扮演的角色

2.1制定土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程及公眾參與情況

(1)規(guī)劃的編制階段。首先成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，小組一般由政府部門領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃專家以及相關(guān)技術(shù)人員組成。此階段主要進(jìn)行資料的收集整理與分析，根據(jù)資料情況以及未來(lái)發(fā)展預(yù)測(cè)進(jìn)行土地供需預(yù)測(cè)，再制定目標(biāo)、方針，最后編制方案。此階段專業(yè)性以及技術(shù)性強(qiáng)，普通公眾難以參與其中。在資料收集時(shí)往往注重與各個(gè)行業(yè)用地部門和政府部門的溝通，忽略公眾的意愿和要求，并且一般由政府來(lái)決定規(guī)劃的目標(biāo)和方案。

(2)規(guī)劃的審批階段。此階段一般由政府主導(dǎo)，公眾基本上只能被動(dòng)地接受。

(3)規(guī)劃的實(shí)施階段。主要由各級(jí)政府部門進(jìn)行實(shí)施，上級(jí)政府部門進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)社會(huì)各界也予以監(jiān)督。公眾參與在此時(shí)相對(duì)于前面2個(gè)階段而言較為突出，但仍然不足，表現(xiàn)在公眾參與渠道匱乏。

(4)規(guī)劃的評(píng)估階段。此階段我國(guó)公眾難以參與，能參與的層次限于評(píng)價(jià)。一是由于目前無(wú)相關(guān)法律法規(guī)界定公眾在此方面的權(quán)利與義務(wù)，二是由于我國(guó)缺乏相關(guān)完善的評(píng)估機(jī)制和體系。

改革開放后，我國(guó)共發(fā)起了3輪土地利用總體規(guī)劃。第一輪土地利用總體規(guī)劃起止時(shí)間為1987～2000年。此時(shí)土地規(guī)劃公眾參與開始慢慢發(fā)展。第二輪土地利用總體規(guī)劃開始于1997年。1997年中共中央國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。1999年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并實(shí)施了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》。在這一輪土地利用總體規(guī)劃中，公眾參與得到了進(jìn)一步的發(fā)展，但依舊缺乏明確的法律規(guī)范以及系統(tǒng)的參與機(jī)制。第三輪土地利用總體規(guī)劃起止時(shí)間為2006～2020年。2008年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，全國(guó)第三輪土地利用總體規(guī)劃修編工作全面展開[17]。隨著我國(guó)民主社會(huì)的發(fā)展以及對(duì)國(guó)外土地利用規(guī)劃的借鑒學(xué)習(xí)，在新一輪的土地利用總體規(guī)劃中，公眾參與進(jìn)一步發(fā)展。新一輪的《土地利用規(guī)劃修編編制規(guī)程》編制原則中明確提出規(guī)劃過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)“政府決策與公眾參與相結(jié)合”。

2.2土地利用總體規(guī)劃公眾參與存在的問(wèn)題以及政府在其中扮演的角色

2.2.1土地利用總體規(guī)劃公眾參與存在的問(wèn)題。在公眾參與土地利用規(guī)劃的重要理論中，參與階梯理論占據(jù)重要位置。Arnstein在參與階梯理論中將公眾參與分為3個(gè)層次、8種形式，像梯子上的橫檔一樣，程度依次遞增，如圖1所示[8]。

對(duì)照?qǐng)D1不難看出，在我國(guó)20多年的土地利用總體規(guī)劃歷程中，公眾參與從無(wú)到有，但依舊處在發(fā)展的初級(jí)階段，目前處在參與階梯的第二個(gè)層次(象征性參與層次)，并存在諸多不足。如制度層面上，公眾參與土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)缺失；在實(shí)施層面上，缺乏完善的參與機(jī)制和足夠的參與渠道，且參與過(guò)程缺乏法律保障。此外，參與公眾從地區(qū)、教育程度、職業(yè)等方面表現(xiàn)出來(lái)的不均衡問(wèn)題也亟需解決。

2.2.2政府在其中扮演的角色。

2.2.2.1中央政府：土地利用總規(guī)劃公眾參與的促進(jìn)者。中央政府制定相關(guān)制度，確定全國(guó)級(jí)的總體規(guī)劃，并在全國(guó)范圍內(nèi)層層分解各項(xiàng)指標(biāo)，由地方政府再進(jìn)一步制定省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)別的土地利用規(guī)劃并實(shí)施。在整個(gè)過(guò)程中，中央政府以公眾參與土地利用規(guī)劃的促進(jìn)者身份出現(xiàn)，具體表現(xiàn)在：

(1)通過(guò)制定相關(guān)法律條款來(lái)保障公眾在土地利用規(guī)劃中的地位，如我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第十一條規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)在本行政區(qū)域內(nèi)予以公告。公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：(一)規(guī)劃目標(biāo)；(二)規(guī)劃期限；(三)規(guī)劃范圍；(四)地塊用途”，再如《中國(guó)21世紀(jì)議程》中規(guī)定：“建立一種政府與社會(huì)相結(jié)合的連續(xù)監(jiān)督體系，鼓勵(lì)公眾參與自然資源的持續(xù)管理活動(dòng)……”。

(2)通過(guò)開拓相關(guān)參與渠道來(lái)保證公眾參與土地利用規(guī)劃。我國(guó)公眾參與土地利用規(guī)劃的決策過(guò)程，目前有2種可以利用的正式渠道：一是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，人民通過(guò)選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過(guò)程；二是黨和政府開設(shè)的來(lái)信來(lái)訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等。

(3)扮演監(jiān)督者和利益關(guān)系的調(diào)節(jié)者。中央政府通過(guò)耕地保有量、建設(shè)用地總量等各種指標(biāo)來(lái)控制土地利用規(guī)劃的剛性和彈性，在保障中央政府遠(yuǎn)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)調(diào)節(jié)土地利用規(guī)劃參與者各方的利益。例如，我國(guó)《土地管理法》第十八條明確規(guī)定：“下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。地方各地人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)該確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少” 。

2.2.2.2地方政府：土地利用總規(guī)劃公眾參與的消極配合者。地方政府既是規(guī)劃的制定者又是實(shí)施者，還是監(jiān)督者，因?yàn)榈胤秸c中央政府的利益博弈關(guān)系，在公眾參與度最深的市、縣、鄉(xiāng)級(jí)別的地方政府土地利用總體規(guī)劃中，公眾參與的效果不佳。由于自身利益關(guān)系，以及所占據(jù)的信息優(yōu)勢(shì)，地方政府有可能將規(guī)劃偏向自身，而忽略了其他主體的利益，從而忽略土地利用規(guī)劃公眾參與中公眾的意見與要求。目前地方政府的政務(wù)公開制度存在著信息非對(duì)稱性、公示時(shí)效滯后性、主觀意愿告知性和協(xié)調(diào)互動(dòng)的有限性，不能完全滿足公眾參與的要求[2]。另外，我國(guó)土地利用的政策目標(biāo)由政府制定，而我國(guó)規(guī)劃師習(xí)慣一切工作向上級(jí)負(fù)責(zé)，這也造成規(guī)劃公眾參與不足。由此可見，地方政府扮演的是消極配合者的角色。

3中央政府和地方政府扮演角色不一的原因：利益博弈

目前我國(guó)公眾參與土地利用總體規(guī)劃處在初級(jí)階段，盡管中央政府扮演著促進(jìn)者的角色，但是公眾參與的廣度和深度依舊停留在表面層次。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)國(guó)情的制約，如經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)制約著公眾參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的能力，傳播媒介不夠先進(jìn)影響著公眾參與，參與公眾的文化素質(zhì)狀況以及個(gè)體因素也影響著公眾參與的程度，等等。另一方面，在社會(huì)主義初級(jí)階段，土地利用規(guī)劃在我國(guó)發(fā)展得不夠完善，中央政府在公眾參與程序化以及法定化的制度安排上呈現(xiàn)不足。但是，還有一個(gè)原因不容忽視：在土地利用總規(guī)劃中，中央政府和地方政府存在著利益博弈，造成在土地利用總體規(guī)劃中，中央政府與地方政府扮演角色不一。

“中央和地方之間的關(guān)系是一種以利益為依托的政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的統(tǒng)一，也是一種整體和部分的關(guān)系的統(tǒng)一。他們之間的關(guān)系直接影響到國(guó)家強(qiáng)盛、民族的團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定與繁榮，關(guān)系著和諧社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展”[18]。但目前我國(guó)中央政府與地方政府之間的目標(biāo)出現(xiàn)了偏差。在土地利用總體規(guī)劃中，中央政府的目標(biāo)是保護(hù)耕地并維護(hù)糧食安全，維護(hù)農(nóng)民的利益并維持社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)增加建設(shè)用地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。中央政府考慮的是國(guó)家的長(zhǎng)治久安，從全局考慮并規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)。通過(guò)建設(shè)用地總量控制、耕地保有量控制，中央政府追求土地資源整體收益最大化的同時(shí)注重土地利用規(guī)劃制度中分配指標(biāo)的公平。對(duì)于地方政府而言，增加地方財(cái)政和利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方政績(jī)是其主要目標(biāo)。地方政府不僅是公共利益的代表，同時(shí)也是自身利益的維護(hù)者。自中央和地方分稅制改革之后，地方政府面臨著巨大的財(cái)政收入壓力。由于我國(guó)土地制度的城鄉(xiāng)二元分割狀況，地方政府主要依靠土地來(lái)緩解財(cái)政壓力。在土地規(guī)劃層面，雖然地方政府的土地利用總體規(guī)劃需要上級(jí)政府的審批，但由于地方政府與中央政府的信息不對(duì)稱，地方政府在土地利用總體規(guī)劃上擁有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。

另外，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施結(jié)構(gòu)不完善，如規(guī)劃目標(biāo)定位單一，中央政府過(guò)分保障農(nóng)用地和耕地，造成建設(shè)用地需求保障不夠；規(guī)劃編制與實(shí)施監(jiān)管主體單一，公眾參與中市民力量未被充分發(fā)揮，形成監(jiān)督乏力；規(guī)劃實(shí)施市場(chǎng)手段運(yùn)用嚴(yán)重滯后，致使市場(chǎng)上建設(shè)用地供求不均。而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，在中央政府土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地總量和耕地保有量的控制下，地方政府通過(guò)各種途徑爭(zhēng)取農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)和土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)，土地的交易為地方政府提供了大量的資金，同時(shí)也促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)：“一是建設(shè)用地的增加能產(chǎn)生巨額的土地增值收益。二是土地資源和優(yōu)惠政策是吸引資金的開門磚。三是土地具有低成本、收益快的融資功能”[19]。在自身利益目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，地方政府極有可能違背中央政府制定土地利用總體規(guī)劃的初衷違規(guī)占用耕地，也會(huì)忽略土地利用總體規(guī)劃公眾參與的要求和監(jiān)督，從而達(dá)到自己的利益目標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃中中央政府與地方政府的利益博弈見表1。

表1　土地利用總體規(guī)劃中中央政府與地方政府的利益博弈

4政府在土地利用總體規(guī)劃公眾參與中的角色定位

綜上所述，中央政府雖然在土地利用總體規(guī)劃公眾參與中扮演促進(jìn)者的角色，但是促進(jìn)力度不足，而地方政府因自身利益，在此過(guò)程中扮演著消極配合者的角色。為了促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃中的公眾參與，中央政府應(yīng)該加大促進(jìn)力度，而地方政府也應(yīng)該轉(zhuǎn)變角色成為積極的配合者，與中央政府一起促進(jìn)我國(guó)土地利用總體規(guī)劃公眾參與的發(fā)展，使我國(guó)國(guó)土資源達(dá)到優(yōu)化配置。具體而言，中央政府與地方政府應(yīng)該分別做以下努力。

4.1中央政府完善促進(jìn)者角色

4.1.1擺正公眾參與的位置。首先，中央政府應(yīng)將公眾參與擺在合適的位置。公眾參與對(duì)于土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施確實(shí)有促進(jìn)作用，但是處于發(fā)展初期的公眾參與不夠成熟，有可能在某些程度上影響土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施。例如，參與公眾的認(rèn)知水平參差不齊、各自利益不一可能會(huì)影響政府的日常行政管理工作，還可能影響社會(huì)的穩(wěn)定。參與公眾的短視行為也可能與國(guó)家土地的宏觀調(diào)控長(zhǎng)期目標(biāo)相悖。因此，中央政府應(yīng)該在肯定公眾參與的同時(shí)，從明確其目標(biāo)，從觀念、制度、技術(shù)、流程等方面促進(jìn)公眾參與的發(fā)展。同時(shí)，從國(guó)家、省、市、縣到鄉(xiāng)，每一個(gè)層面的公眾參與程度和方式應(yīng)有所差別，而不同公眾參與主體的參與方式也應(yīng)具有差異性。例如國(guó)家級(jí)和省級(jí)層面的公眾參與，由于規(guī)劃的級(jí)別較高，參與主體多為政府工作人員、規(guī)劃師、專家學(xué)者以及組織機(jī)構(gòu)等，此時(shí)要側(cè)重公眾參與的專業(yè)性；而市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)層面的公眾參與，更多的是面向廣大民眾，一是要擴(kuò)大參與面，并公正對(duì)待每一位參與者，二是要在參與方式上多樣，并盡量做到簡(jiǎn)單易懂。

4.1.2完善公眾參與土地利用總體規(guī)劃的法律法規(guī)。我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃發(fā)展年限不長(zhǎng)，公眾的參與更是停留在初級(jí)階段，完善公眾參與機(jī)制，促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展，首要任務(wù)是以法律法規(guī)的形式保障公眾參與的地位，并以法律法規(guī)的形式清晰界定公眾參與土地利用總體規(guī)劃制定、審批、實(shí)施與監(jiān)督評(píng)價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)的程序，讓公眾參與以合法的身份存在于每一個(gè)規(guī)劃環(huán)節(jié)之中。

4.1.3拓寬公眾參與土地利用總體規(guī)劃的渠道。中央政府應(yīng)聯(lián)手地方政府，開拓更多的渠道促進(jìn)公眾參與土地利用總體規(guī)劃。例如，大力發(fā)展新聞媒介的橋梁作用以及輿論監(jiān)督作用，創(chuàng)造良好的公眾參與氛圍，同時(shí)利用好一些諸如電視問(wèn)政等媒體平臺(tái)，此外，積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公眾參與模式來(lái)拓寬公眾參與土地利用總體規(guī)劃的渠道與范圍。

4.1.4調(diào)節(jié)與地方政府的關(guān)系，統(tǒng)一中央政府與地方政府土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)。中央政府與地方政府存在目標(biāo)差異性的深層次根源在于我國(guó)的政府體制。在目前這種“委托-代理”模式下，中央政府應(yīng)該放開更多的權(quán)限，如允許地方政府發(fā)行債券來(lái)緩解財(cái)政壓力以減少其對(duì)土地財(cái)政的依賴。為了確保土地利用總體規(guī)劃中審批的公平與效率，中央政府還應(yīng)將“有形的手”與“無(wú)形的手”相結(jié)合，并擴(kuò)大公眾參與的范圍，加深公眾參與的深度，使公眾參與存在于規(guī)劃的每一個(gè)環(huán)節(jié)，由此來(lái)著手解決地方政府土地利用總體規(guī)劃編制、實(shí)施與監(jiān)督于一身的問(wèn)題。只有中央政府與地方政府統(tǒng)一土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)，加強(qiáng)公眾參與程度，公眾的利益才有可能得到保障。

4.1.5加強(qiáng)監(jiān)督與懲罰機(jī)制，維護(hù)參與公眾的利益。在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，由于地方政府比中央政府占據(jù)更多的當(dāng)?shù)匦畔①Y源，造成兩者的信息不對(duì)稱，由此引發(fā)中央政府監(jiān)督困難。因此，中央政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督與懲罰機(jī)制，讓參與公眾擁有監(jiān)督地方政府的實(shí)權(quán)，讓廣大的媒體發(fā)揮監(jiān)督的作用，加大監(jiān)督與懲罰的力度，加大地方政府擅自更改土地利用總體規(guī)劃的成本，由此維護(hù)公眾利益。

4.2地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極配合者作為人民的公仆，地方政府應(yīng)當(dāng)以人民群眾的利益為重。當(dāng)然，只有地方發(fā)展了，國(guó)家才能發(fā)展；只有國(guó)家富強(qiáng)了，地方才有更遠(yuǎn)大的發(fā)展前途。地方政府應(yīng)當(dāng)避免短視行為，努力平衡自身利益和國(guó)家的利益，配合中央政府，促進(jìn)公眾參與的發(fā)展，從而有利于實(shí)施土地利用總體規(guī)劃。

4.2.1積極培養(yǎng)公眾的參與觀念。美國(guó)地方居民對(duì)土地利用規(guī)劃對(duì)其自身的影響非常關(guān)注，這也是其公眾參與較為成熟的表現(xiàn)之一。我國(guó)地方政府首先應(yīng)培養(yǎng)公眾的參與觀念，通過(guò)當(dāng)?shù)氐慕逃O(shè)施、宣傳手段讓公眾具備一定的參與觀念。例如，在小學(xué)、初中、高中以及大學(xué)開設(shè)相關(guān)課程，讓市民盡早接觸公眾參與。同時(shí)，由于有些參與的技術(shù)手段，如公眾參與地理信息系統(tǒng)(PPGIS)，需要公眾具備一定的專業(yè)知識(shí)，地方政府也需盡早對(duì)公眾進(jìn)行培訓(xùn)。

4.2.2制定相關(guān)法規(guī)，開辟渠道 。Jennifer Evans-cowley 等認(rèn)為諸如臉譜網(wǎng)(Face book)和第二生活(Second Life)之類的虛擬網(wǎng)絡(luò)世界為公眾參與規(guī)劃提供了一個(gè)新的平臺(tái)[12]；Michael J.Ahn等認(rèn)為戰(zhàn)略性地使用電子政府應(yīng)用系統(tǒng)(e-government applications)可以改善政府的管理，同時(shí)也可以將電子政府應(yīng)用系統(tǒng)作為公眾參與的一種渠道[20]；Sukumar Ganapati在研究中發(fā)現(xiàn)GIS技術(shù)對(duì)于公眾參與非常有用，并將關(guān)注投向PPGIS[13]。這些都說(shuō)明信息技術(shù)為公眾參與提供了新的潛能。地方政府應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，通過(guò)制定地方法規(guī)保障當(dāng)?shù)毓妳⑴c土地利用總體規(guī)劃的地位，同時(shí)利用信息技術(shù)開辟更多的渠道與公眾溝通，接受公眾的監(jiān)督，保障公眾的利益。比如，充分利用政府的政務(wù)公開信息平臺(tái)，各類媒體、公共論壇、地方政府部門的官方微博、微信、PPGIS等，與公眾就土地利用規(guī)劃的制定、實(shí)施、監(jiān)督進(jìn)行溝通。

4.2.3提高土地利用效率，減輕對(duì)土地財(cái)政的依賴，調(diào)整與中央政府的關(guān)系。地方政府應(yīng)從“三規(guī)合一”的角度，通過(guò)集約、節(jié)約利用土地以及優(yōu)化城市規(guī)劃來(lái)提高土地的利用效率，并多渠道、多層次地有效保護(hù)耕地。地方政府還應(yīng)積極拓展其他財(cái)政收入渠道，重視非政府組織在土地利用總體規(guī)劃中的作用，減輕對(duì)土地財(cái)政的依賴。同時(shí)，地方政府應(yīng)積極調(diào)整與中央政府的關(guān)系，變消極配合者為積極配合者。

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摘要我國(guó)對(duì)土地利用規(guī)劃公眾參與的研究較多，但涉及到公眾參與中政府角色的研究甚少。該研究運(yùn)用文獻(xiàn)分析法和歸納分析法梳理我國(guó)土地利用總體規(guī)劃公眾參與的現(xiàn)狀，描述中央政府和地方政府目前所扮演的角色，并指出兩者角色不一的原因，由此提出相關(guān)建議。結(jié)果表明，由于存在利益博弈，在土地利用總體規(guī)劃公眾參與的過(guò)程中，中央政府是促進(jìn)者，地方政府是消極配合者。為此，中央政府應(yīng)從擺正公眾參與的位置、完善相關(guān)法律法規(guī)、拓寬公眾參與渠道、調(diào)節(jié)與地方政府的關(guān)系和加強(qiáng)監(jiān)督與懲罰機(jī)制5個(gè)方面著手完善促進(jìn)者角色；地方政府應(yīng)從積極培養(yǎng)公眾的參與觀念、制定相關(guān)法規(guī)、開辟參與渠道和提高土地利用效率、減輕對(duì)土地財(cái)政的依賴、調(diào)整與中央政府的關(guān)系幾方面著手轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極配合者，以促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃中公眾參與的發(fā)展。

關(guān)鍵詞土地利用總體規(guī)劃；公眾參與；政府角色；文獻(xiàn)綜述

The Roles of Governments in the Public Participation in the General Land Use Planning in China

JIANG Wei, AI Jian-guo*(School of Economics and Business Administration, Huazhong Normal University, Wuhan, Hubei 430079)

AbstractWhilst the study on public participation in land use planning in China is rich, there is limited literature which considers the roles of governments in this process. By analyzing the current situation of public participation in the general land use planning in China with the methods of literature analysis and inductive reasoning, the roles of the central government and the local governments were described and why their roles are different was answered so as to put forward related suggestions. The result indicates that the central government is a facilitator while local governments are negative to cooperate because of game. It is concluded that the central government should perfect the role of facilitator by adjusting the position of the public participation correctly, improving the legislation, expanding more approaches to engage the public, adjusting the relationship with local governments and strengthening the supervision and punishment mechanism. Local governments should foster the participation concept of the public actively and figurete relevant laws and regulations. Providing a communication platform which suppresses a barrier of non-professionalism, improving the efficiency of land use, reducing the dependence on land finance and adjusting the relationship with the central government are also needed for local governments turning to be active cooperators.

Key wordsThe general land use planning; Public participation; The role of governments; Literatures review

收稿日期2015-05-05

作者簡(jiǎn)介江維(1985- )，女，湖北武漢人，碩士研究生，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)與管理。*

通訊作者，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)與管理研究。

中圖分類號(hào)S 27；F 301.23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2015)18-262-04