農(nóng)村水利設施的善治邏輯與制度回應

羅誠，秦鵬

(重慶大學 法學院，重慶400044)

摘要：農(nóng)村水利設施的治理應契合農(nóng)村公共物品的善治邏輯，即以農(nóng)村水利設施所具有的公共物品屬性為邏輯起點，以社會公共利益最大化為價值旨歸，以實現(xiàn)民主協(xié)商為本質要求。針對農(nóng)村水利設施目前存在的現(xiàn)實困境，亟需構建“上下結合”的多中心治理模式，建立多層次多渠道籌資機制，明晰產(chǎn)權規(guī)范，創(chuàng)新監(jiān)管制度，采用水聯(lián)網(wǎng)，完善評估與考核制度等作為制度回應。

關鍵詞：農(nóng)村公共物品；善治；多中心治理；制度回應

收稿日期：2014-11-20修回日期：2015-03-25

基金項目：國家社科基金重大項目(12&ZD209)；中央高?；究蒲许椖?CDJKXB12006)；重慶市社科規(guī)劃重點項目(2012ZDFX008)。

作者簡介：羅誠(1986-)，男，江西贛州人，重慶大學法學院博士研究生，研究方向：環(huán)境法學、經(jīng)濟法學。

中圖分類號：F32

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)06-0067-12

Abstract：The governance of rural water conservancy facilities should correspond to the good governance logic of the rural public goods, which consist of the attribute of public goods as the logic start, public interest as the value orientation, and consultative democracy as the essential requirement. In the face of the existing difficulties of rural water conservancy facilities, we should setting up an institutional framework which includes establishing the polycentric governance mode, creating the multi-level and multi-channel financing mechanism, ensuring the clear property rights, promoting the innovation of regulatory system, using the Internet of Water and improving the system of assessment and evaluation.

Good Governance Logic of and Institutional Response to

the Rural Water Conservancy Facilities

LUO Cheng, QIN Peng

(SchoolofLaw,ChongqingUniversity,Chongqing400044,China)

Key words: rural public good; good governance; polycentric governance; institutional response

一、問題與思路

農(nóng)村水利設施作為重要的農(nóng)村公共物品，對于增強農(nóng)業(yè)自然風險抵御能力，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，保障人畜飲用水便利安全，促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，意義重大、影響深遠。2013年中央和省級各類農(nóng)村水利投入超過2000億元，不少省份各級投入過百億元，為實現(xiàn)糧食產(chǎn)量“十連增”、促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定提供了有力的水利保障和支撐。然而，我國農(nóng)村水利設施建設依然滯后，成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。以例為證，2013年8月，受臺風“尤特”和西南季風的強降雨影響，廣東省遭受巨大經(jīng)濟損失，受毀農(nóng)田372.22千公頃，直接經(jīng)濟損失134.46億元。同為清遠連州市大路邊鎮(zhèn)的兩個村，卻呈現(xiàn)了天壤之別的災后場景。得益于農(nóng)村水利設施的防護，風頭村在兩次洪災中安然無恙，而東大村的農(nóng)田卻在暴雨中被淹嚴重[1]。

反思農(nóng)村水利設施發(fā)展中面臨的諸多問題，不管是管理部門、專家學者抑或平民百姓，逐漸不再簡單地將這一問題理解為氣候惡化、設施老化所致，緣由直指農(nóng)村公共產(chǎn)品治理模式之流弊已成共識。進而言之，農(nóng)村水利設施的治理作為一項事關農(nóng)村布局規(guī)劃、農(nóng)業(yè)功能拓展、農(nóng)民生產(chǎn)生活樣式的社會活動，其籌資、設計、建設、使用、管理、維護的物質性、技術性的天然屬性逐漸褪色，呈現(xiàn)為以治理結構、決策機制和公眾價值為載體和旨歸的更具人文色彩的治理范式。與之相關的追問是，農(nóng)村水利設施治理的理想類型是“誰之治理，何種治理”呢？它的邏輯起點和價值旨趣在哪里？現(xiàn)實中存在哪些阻卻性因素，需要何種制度設計和政策激勵才能改善治理績效？這些問題構成了農(nóng)村水利設施治理行動的前提性命題，也是新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化建設背景下需要學者更加關注的問題。本文正是在此基礎之上，探究農(nóng)村水利設施的治理邏輯，剖析問題之瓶頸和障礙，嘗試從制度層面尋求解決途徑。

二、新的治理范式：農(nóng)村水利設施的善治邏輯及其基本內(nèi)涵

隨著社會公眾的生產(chǎn)生活從“集體化”向“社會化”轉型，“正式的政治參與活動已經(jīng)逐漸退位，圍繞個體性事務及利益訴求而產(chǎn)生的社會行動成為其中的主要議題”[2]。尤其是在與自身利益相關的公共事務領域，公眾期待通過個體行動或者組織化的方式參與治理或形成一定范圍內(nèi)的社會自治，并通過利益的“表達”和“集結”使之與國家治理實現(xiàn)有機結合[3]。這樣的強調(diào)政府、企業(yè)、團體和個人的共同作用，彰顯國家與社會的良好合作關系，主張主體多元、方式民主、管理科學的新型治理模式就是“善治”。從善治理論角度來講，農(nóng)村水利設施的善治實則上就是為解決農(nóng)村公共問題、協(xié)調(diào)農(nóng)村公共利益、滿足農(nóng)村公共服務均等化需求，由政府、市場和公眾等相關利益主體民主協(xié)商而成的治理活動和治理過程。

(一)農(nóng)村水利設施善治的邏輯起點是水利設施所具有的公共物品屬性

農(nóng)村公共產(chǎn)品，是指在農(nóng)村范圍內(nèi)私人不愿提供的、具有非排他性、非競爭性，用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品和服務，主要包括農(nóng)村基礎設施、公共事業(yè)、公共福利和公共服務等。農(nóng)村水利設施主要是以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目的的基礎設施，具有顯著的農(nóng)村公共物品的基本屬性，具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性特征，這就可能誘發(fā)一些后果。例如，農(nóng)村水利設施的生產(chǎn)與消費環(huán)節(jié)不能產(chǎn)生正常聯(lián)系，政府政策和價格機制不完善，投資與經(jīng)營成本無法完全收回，經(jīng)濟效益低下甚至無利可圖[4]。在農(nóng)村水利設施收益無法細分、管理責任難以界定和難以及時有效監(jiān)督的情況下，就會誘發(fā)農(nóng)戶作為經(jīng)濟人的心態(tài)和行為，容易在主動搭便車和對付搭便車的行為之中進行博弈，發(fā)生類似于維護和管理費用難以征收等情況，最終導致農(nóng)村水利設施的效用遠低于帕累托最優(yōu)的困境。農(nóng)村水利設施供給不足實則為市場失靈的一種表現(xiàn)，其修復治愈需要政府的適當介入和干預以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，農(nóng)村水利設施的供應和治理責任應當由政府或主要由政府來承擔，這是西方經(jīng)濟理論中的公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論。另一方面，基于農(nóng)村水利設施的屬性，“市場之手”存在難以發(fā)揮作用的地方，“國家之手”同樣存在類似的問題，政府干預不到位、政府干預錯位、政府干預不起作用等時有發(fā)生[5]，容易出現(xiàn)特許準入條件不公、投資比例不合理，價格管制失控、服務質量較差、安全保障不足等問題，即使是綜合各種政策指導和強制手段也無法實現(xiàn)農(nóng)村水利設施治理的最優(yōu)配置。

農(nóng)村水利設施本身所具有的公共物品基本屬性決定了其治理中的多種需求，這些治理需求是農(nóng)村水利設施治理模式選擇的重要依據(jù)。因此，農(nóng)村水利設施的基本屬性也就決定了純粹的政府機制或市場機制，單一的公共部門或私人部門，都難以實現(xiàn)農(nóng)村水利設施的良好治理。面對市場失靈以及政府失效的雙重打擊，必須尋求一種有別于市場調(diào)節(jié)和政府干預之外的第三條道路，借助這種新生力量和調(diào)節(jié)機制，依憑新的價值取向和治理模式，來實現(xiàn)農(nóng)村水利設施的良好治理。農(nóng)村水利設施善治是善治理論在農(nóng)村水利設施治理中的應用，致力于社會管理模式創(chuàng)新和公眾有序參與社會治理的制度化建設。農(nóng)村水利設施的善治，意味著農(nóng)村水利設施可以由使用者從政府、市場和社會等多個供給主體中自主選擇，在傳統(tǒng)的單一部門壟斷的公共事務中建立一種競爭或準競爭機制，意味著政府主導、市場調(diào)節(jié)、公民參與等治理方式的綜合運用，進而擺脫“政府VS市場”非此即彼的思維定勢，意味著政府角色、任務、管理方式的轉變，由以往的直接管理轉變?yōu)殚g接管理，建立一種“不可逆轉的‘上下結合’”的改革方式和治理機制[6]。

(二)農(nóng)村水利設施善治的價值旨歸是公共利益最大化與公共服務均等化

創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程[7]。農(nóng)村水利設施的治理作為一種農(nóng)村公共物品的供應和協(xié)調(diào)，表象看是關乎農(nóng)村基礎設施的開發(fā)建設、管理維護，實則為隱藏在其之后的利益關系。作為對農(nóng)村各類主體影響深遠的一項公共政策，其價值追求應該是公平公正等社會公共利益的實現(xiàn)。然而，在農(nóng)村水利設施治理的過程中，一方面，政府干預本應作為克服市場機制缺陷的制度安排，為社會公眾提供最好的公共產(chǎn)品和最優(yōu)的公共服務，但是由于公權部門自身具有狹隘性和自利性，并且存在尋租和腐敗的現(xiàn)象，導致過度倚重局部利益和短期利益，違背和偏離了追求公共利益的最終目的。另一方面，農(nóng)戶的土地資源稟賦、距離水源遠近、農(nóng)田灌溉需求不同，即使投入同樣的生產(chǎn)要素，產(chǎn)出的土地效益亦不盡相同，即“同本不同利”，訴求差異直接導致協(xié)商成本的增加，利益分化也極有可能挫傷參與水利設施治理的積極性。在農(nóng)村水利設施產(chǎn)權不夠清晰、收益無法科學細分、管理監(jiān)督無法有效實施的情況下，農(nóng)戶們就會在主動搭便車與對付搭便車之間進行博弈，從而陷入集體行動的“囚徒困境”[8]——單個農(nóng)戶最大限度地追求個體理性而引發(fā)整個村落的集體無理性，最終導致農(nóng)村水利設施治理的“公地悲劇”。農(nóng)村水利設施善治的基本主張就是阻止農(nóng)村水利“公地悲劇”的發(fā)生和蔓延。在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的特殊環(huán)境下，國家對于公共產(chǎn)品之供給基本實行的是城鄉(xiāng)分離的制度模式，這就是農(nóng)村水利設施治理困境的深層次的制度根源。況且農(nóng)村水利設施一旦確定便長期利用且不容改動，具有較長的穩(wěn)定性和延續(xù)性，所涵蓋的范圍遠遠超出個人空間或局部領域，其社會影響具有一定的廣度和深度。無論是其前期的建設運營環(huán)節(jié)還是后期的種種影響作用，無疑承載著社會各階層的多元利益訴求。因此，如何解決矛盾爭端、衡平利益糾葛，成為了問題的關鍵?；谏鐣卫淼囊暯莵砜矗r(nóng)村水利設施的善治實質上就是解決農(nóng)村公共問題、協(xié)調(diào)農(nóng)村公共利益、實現(xiàn)農(nóng)民均等化公共服務的過程?？v然農(nóng)村公共物品在很大程度上需要國家引導、市場調(diào)節(jié)、公民參與的全面支撐，但真正對農(nóng)村水利治理決策起到?jīng)Q定性作用的仍然是實現(xiàn)社會公共利益的價值選擇。即便在利潤驅動的市場經(jīng)濟，仍然要維護公共理性這一基本底線。所以說，社會公共利益的實現(xiàn)，不僅是農(nóng)村水利設施善治的基本訴求和道德主張，也是農(nóng)村水利設施善治的終極目標和價值旨歸。

(三)農(nóng)村水利設施善治的本質是實現(xiàn)農(nóng)村水利設施治理的協(xié)商民主

善治的本質特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者結合的最佳狀態(tài)[9]。“善治”是當代政府治理的理想模式，是政府介入公共產(chǎn)品和公共服務領域的最佳狀態(tài)。從根本上說，善治是一種立足于公民社會，探尋作為主要治理主體的政府選擇何種制度以及如何最大限度地提供最好公共產(chǎn)品和最優(yōu)公共服務的治理模式。善治的意蘊涵蓋了政府部門與社會公眾兩者之間的良性互動關系，一方面，政府基于社會契約產(chǎn)生于社會并肩負服務于社會的職責，這就決定政府部門及其官員必須“公平地及樂善好施地服務于公民”[10]；另一方面，政府與社會、公權部門與私權部門要合作與協(xié)調(diào)，要把自上而下的管理與自下而上的參與結合起來，因為良好的治理“不僅建立在廣泛考慮所有人的需求和利益基礎之上，而且建立在利用公開審視過的理性協(xié)商這一事實基礎之上”[11]。政府的主導和服務是對公共服務價值的積極回應，公眾參與與合作則是民主協(xié)商價值的必然要求。沒有公眾參與與民主協(xié)商，至多只有“善政”，而不會有“善治”。同樣，農(nóng)村水利設施善治強調(diào)的不再是公權力意志的集結，其深層次彰顯的是治理過程中鄉(xiāng)村共同體成員通過民主協(xié)商一致達成的集體共識，通過發(fā)揮“強政府”和“強社會”的雙重功效，實現(xiàn)農(nóng)村水利設施的良好治理。

在實現(xiàn)農(nóng)村水利設施善治的實踐理路上，多中心治理模式不僅滿足農(nóng)村公共物品的治理需求，而且有利于保證治理過程中的協(xié)商民主得以實現(xiàn)。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主奧斯特羅姆提出的“多中心治理理論”、“公共池塘資源治理理論”認為，在“公有”和“私有”的兩個極端之間，存在著一種可能、合理并且可以有效運行的治理模式，也就是將諸如公共池塘的公共資源進行自主組織和自主治理。相較于純粹的政府規(guī)制和市場調(diào)節(jié)，將森林、湖泊和池塘等公共資源交與社區(qū)管理，同樣能達到一個良好的狀態(tài)[12]。一群相互依賴的個體，完全“有可能將自己組織起來進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或者其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)共同的利益[13]?！睘榱擞行У靥峁┕参锲泛凸芾砉彩聞眨缮鐣械亩嘣毩⑿袆又黧w基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互調(diào)適、相互博弈，共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共產(chǎn)品的管理制度和組織模式。在多中心治理模式下，協(xié)商民主是核心理念，平等開放是主要特征，公共物品是重要載體，政府組織則是治理結構中的重心，承擔著組織、協(xié)調(diào)和引導的職責。因此，構建多中心治理模式，也是實現(xiàn)農(nóng)村水利設施善治中協(xié)商民主的客觀要求。

三、農(nóng)村水利設施善治的實踐困境

(一)公共財政投入嚴重缺失

有效的管理與維護對農(nóng)村水利設施效益的發(fā)揮有重要作用。但是，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政投入中存在兩個突出問題：一是1994年分稅制改革以后，國家財政收入大幅度提高的同時，地方政府的財力比重大幅下降，對于上級財政的依賴性加強。對于農(nóng)村水利設施的維護與管理，有限的財政投入基本上只覆蓋了縣級范圍，對于鄉(xiāng)村一級的水利工程的支持基本處于空白，而村社區(qū)內(nèi)的小型基礎設施，一般就只能靠村集體或者農(nóng)民自籌資金、自行解決。二是政府部門“重建輕管”，大量的資金投向了建設領域，對于管護環(huán)節(jié)的投資則非常有限，更是缺乏制度與體制的安排，許多本應由政府承擔的維護與管理職能被簡單推向了市場，這就導致大量農(nóng)村水利設施處于廢置狀態(tài)。實際上，20世紀80年代以來，農(nóng)村公共服務改革的總體趨勢不斷向市場化方向發(fā)展，政府也是一直采取由上級往下級放的方法，將許多直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務機構的人、財、物管理權限由縣級下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，被某些學者稱為“中國農(nóng)村基層社會化服務體系走向衰落乃至解體的一個重要轉折[14]”。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的邊緣化過程最為明顯，由于缺少相應的財政支持，自身逐漸成為一個窮困單位，根本無法進行自身的管理和維護，更沒有能力組織農(nóng)田水利建設，導致水利設施年久失修以至荒廢。2011年中央1號文件明確規(guī)定土地出讓收益的10%必須提取用于農(nóng)村水利建設，但實際情況是每年4000億的農(nóng)村水利投資計劃依然面臨較大的資金缺口[15]。我國農(nóng)村水利設施上述困境主要就是由市場化水利改革引發(fā)的市場失靈以及公共財政投入的減少共同造成的。

(二)管理體制運行效率低下

目前我國農(nóng)村水利設施的管理體制雖然在某種程度上調(diào)動了公眾參與的積極性，但由于管理模式自身的弊端，公眾的參與程度不是很高。大部分當?shù)剞r(nóng)民缺乏把水利設施視作為與自身利益切實相關的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施的意識，而未能積極參與到水利工程的管理和維護，自然而然也就不會參與水利設施的管理決策，更不了解水利設施的管理機構，不清楚這個管理機構的領導和成員如何產(chǎn)生。農(nóng)民群眾局限在工程建設的主體，沒有成為工程建設的主角，村級工程幾乎處于失管狀態(tài)[16]。而農(nóng)村水利設施管理機構的領導和成員大都由組織安排或自愿參加，而通過民主選舉的少之又少，所以這些管理機構不是水利設施的真正投資主體，只是受政府委托履行管理和維護的職責，無法從具體的管護活動中獲益，也無需為其工作承擔過多風險。既無優(yōu)勝劣汰的壓力，也無求生圖存的動力。所以，大多數(shù)的灌區(qū)管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站普遍存在著人多、錢少、事多、人浮于事等問題。農(nóng)村水利設施產(chǎn)生的水費、發(fā)電費和承包費等受益本應用于自身的管理和維護，但實際上大部分卻是用于工資福利發(fā)放和行政辦公開銷，農(nóng)村水利設施儼然不再作為為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的基礎設施，而是已經(jīng)蛻化，變?yōu)楣芾頇C構養(yǎng)家糊口的工具。最終的結果就是，不僅管理機構的積極性受到挫傷，政府部門的積極性也受到打擊，國有水利資產(chǎn)大面積減損，資產(chǎn)減損的責任主體也不清楚，這勢必要影響到水利設施的運行效率和社會效益。而政府不僅不能直接回收投資成本，還要不斷提供管理和維護費用，長久以往必將形成修一處水利工程，財政就背上一個包袱的惡性循環(huán)。

(三)產(chǎn)權制度缺乏激勵作用

一項產(chǎn)權制度是否有效率，主要表現(xiàn)為其激勵機能。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村水利設施的公有性質產(chǎn)權表現(xiàn)為水庫、塘壩、排灌站、機井、渠道仍為政府和村組共同所有，這種產(chǎn)權制度顯現(xiàn)了與其他制度的不相匹配性。第一，與農(nóng)村土地制度不匹配。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制以后，隨著土地分配到戶，農(nóng)民開始自由經(jīng)營，農(nóng)民集體意識開始淡化，然而“投入大鍋飯，使用大鍋水”的情況并沒有根本性變化。農(nóng)村水利設施依舊歸政府或集體所有，從某種意義上說，土地已經(jīng)“私”有化了，水利設施卻還是“公”有。農(nóng)村土地的私有生產(chǎn)與水利設施的公有性質產(chǎn)權不能有效對接，導致當?shù)剞r(nóng)民和社會公眾對水利設施的建設、管理和維護沒有主動性和積極性。第二，與政府財政投入不匹配。作為投資主體，地方政府理應主動承擔起農(nóng)村水利設施管護的職責，但在政府財權與事權不匹配的情況下，水利設施的建設和維護工作難以為繼。2003年水利部《小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實施意見》頒布實施以來，各地在農(nóng)村水利設施產(chǎn)權改革中取得實效，但也還存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在：缺乏理論引導和實踐經(jīng)驗；部分灌區(qū)存有“甩包袱，拿現(xiàn)錢”的短視行為；拍賣和承包過程不夠公開；拍賣后管理方任意抬高水價，自身維修不及時，產(chǎn)權人責任心不強；或是讓當?shù)剞r(nóng)民承擔維修費用，缺乏對產(chǎn)權人的監(jiān)督機制。產(chǎn)權不明晰，產(chǎn)權制度不規(guī)范，自然缺乏激勵機能。

(四)有效考核和約束機制不足

目前我國各級政府實行的是一種“壓力型體制”，即上級政府針對下級政府任務指標的完成情況進行考核，從而確定經(jīng)濟、政治等方面的獎懲。一旦某些任務和指標沒有完成，全年成績即視作為零而受到懲罰，這被稱為“一票否決制[17]”。所以對下級政府而言，上級的評價和考核是最有激勵功能和約束作用的?？己藘?nèi)容通常分為綜合目標、經(jīng)濟和社會發(fā)展目標、社會發(fā)展和社會穩(wěn)定目標三大塊，其中的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，衡量標準就是“新建”、“發(fā)展”了多少預定目標，對于已經(jīng)建成項目的管理和維護則擱置一旁，這就使得地方政府長期以來不僅“重建輕管”，還熱衷于大搞形象工程。馬路邊顯眼的地方有人管，偏遠山區(qū)無人管；上級關心、領導重視的地方有人管，沒有人情、沒有關系的地方?jīng)]人管，導致農(nóng)村各地的水利設施發(fā)展極不平衡。不僅如此，財政資金用途和項目決策的隨意性也很大，盡管中央財政下?lián)苜Y金有其明確規(guī)定(縣級財政上報-省級批準上報-中央審批-下?lián)苁〖?縣級財政，項目內(nèi)容、項目地點、具體費用實行?？顚Ｓ?。但在實際執(zhí)行過程中，體制內(nèi)的財政預算和審計監(jiān)督流于形式，體制外的社會監(jiān)督更無從談起。應該有多少資金投入到水利設施的管理與維護，實際上有多少資金真正用于其中，社會公眾無從得知。因此，缺乏有效的評估和考核機制也是制約農(nóng)村水利設施管護工作的一個重要障礙。

四、農(nóng)村水利設施善治的制度回應

(一)建立“自上而下”與“自下而上”相結合的多中心治理模式

農(nóng)村水利設施善治的關鍵在于多中心治理，而多中心治理的核心在于實現(xiàn)治理機制由“自上而下”向“自下而上”轉變，形成“上下結合”的治理新模式。首先，主張治理主體的多元化，在農(nóng)村水利的建設、維護、運營的過程中，政府、市場以及公民應該發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力，提高效益。其次，強調(diào)治理手段的靈活運用，讓政府引導、市場調(diào)節(jié)、公眾參與兼容并蓄，既充分發(fā)揮政府部門集中性、公共性的秉性，又利用市場主體、社會公眾的效率高、回應性強的特點，從而匯集多主體、多方式的力量和優(yōu)勢，建立一種合作共治的治理新模式。最后，倡導政府角色與任務的逐步轉變，“政府不僅需要認識市場和社會自主管理的重要性，還需要對它們提供階段性的扶持和培育，防范因為其能力不足而導致市場失靈、社會失靈[18]。”所以，多中心治理中的政府更多地是充當“引導者”和“中間人”的角色，制定宏觀的制度框架以及具體的運行規(guī)則，為農(nóng)村水利設施的治理營造良好的制度環(huán)境。

進而言之，一方面，必須發(fā)揮政府的主導作用，使其秉承“抓大放小，改舊促新”的改革思路，始終負責農(nóng)村大型水利設施的投入、建設、管理和維護，重點抓政策扶持、工程規(guī)劃、宣傳教育、技術指導等工作，改變直接用行政手段組織搞水利的慣性方法，改“劃槳”為“掌舵”，逐步完成從“全能政府”到“服務政府”的角色轉變。另一方面，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，可以交由社會組織承擔，鼓勵和支持社會各方面積極參與。例如，庫容10萬立方米以下的蓄水工程建設、灌區(qū)內(nèi)的溝渠及其配套設施建設、農(nóng)田排水工程建設等，可以鼓勵和引導社會公眾和民間資本以獨資、合資、合作、捐贈及村民“一事一議”籌資籌勞等多種形式參與農(nóng)村水利設施建設。其中，可由個人興辦的微型工程盡量放手讓農(nóng)民自己去完成，公益性較強、一家一戶完成不了的小型工程應由村委會采取“一事一議”的方式籌資籌勞，而必須耗費更多人力物力的較大型的綜合性工程，可以選擇由農(nóng)民用水合作組織負責完成。要不要建工程，建什么樣的工程，要不要投勞集資，花費多少人力物力，交由當?shù)剞r(nóng)民自己決定，讓農(nóng)民、村集體和市場主體走向“前臺”，讓他們成為農(nóng)村水利設施治理的決策者和受益者。又如，在推進農(nóng)村水利設施管護制度的改革中，結合各地區(qū)實際情況，推廣財政資金購買公共服務的做法，建立用水農(nóng)戶參與管理的模式，由政府授權將農(nóng)村水利設施的使用權和管理權全部或部分交由農(nóng)戶組成的組織進行民主管理，讓受益用水農(nóng)戶成為農(nóng)村水利的真正主人。這樣既發(fā)揮了政府部門的主導作用，又鼓勵和支持了社會民眾和民間資本積極參與，將“自上而下”與“自下而上”的治理機制相結合，構建農(nóng)村水利設施的多中心治理模式，形成政府社會協(xié)同治水興水之合力。

圖1　農(nóng)村水利設施的多中心治理模式

以重慶為例，其最大的市情在于集大郊區(qū)、大山區(qū)、大農(nóng)村于一體，建好小農(nóng)水、小山塘、小項目，對于改善農(nóng)田水利設施的薄弱狀況尤為重要。2013年，重慶市將整治7.4萬口山坪塘和解決人畜飲水最困難地區(qū)500萬人的飲水安全問題作為22件民生實事的2項重要任務，在農(nóng)村地區(qū)掀起了農(nóng)田水利建設高潮。一方面，由市財政局和水利局按照自愿申報、方案評審、綜合評分、社會公示的程序，采取競標方式，經(jīng)專家組綜合評分，確定了第五批中央財政小農(nóng)水重點縣推薦名單，進行財政支持和補助，并定時通報各區(qū)縣農(nóng)村飲水安全建設和山坪塘整治工作進展情況。另一方面，當?shù)卣e極調(diào)動當?shù)卮迕窈褪袌隽α繀⑴c到農(nóng)村水利設施建設中來。彭水縣郁山鎮(zhèn)朱砂村在村民委員會換屆選舉之后，采取“一事一議”方式，先后組織召開受益農(nóng)戶會2次，受益農(nóng)戶代表會3次，通過協(xié)商議定整治相關事宜，人均100元共同集資2萬元，有些在外務工的鄉(xiāng)民甚至主動放棄一天幾百元的收入返鄉(xiāng)積極參與，13天便完成狗耳巖山坪塘的整治，切實解決了該村1組50戶200人的飲用水和180畝農(nóng)田的灌溉問題*朱砂村狗耳巖山坪塘修建于上世紀六十年代，庫容約2000立方米，大壩壩軸線長22.5米，高4.5米。因年久失修，淤泥成積，大壩滲漏蓄不起水荒廢。當?shù)厝诵铒嬎?、農(nóng)田灌溉均無水源，人蓄飲水困難是當?shù)卮迕褡畲蟮目嗤矗?013年7至8月的干旱尤為嚴重，當?shù)乩习傩諒娏移谂螌嵤┕范鷰r山坪塘整治。[19]。為破解山區(qū)農(nóng)民大量離鄉(xiāng)務工、集資容易出工難的困境，云陽縣嘗試采用承包的方式，將山坪塘整治交由開發(fā)商負責，按照專業(yè)化施工、機械化作業(yè)、標準化建設的路子，調(diào)動了大批挖掘機、攪拌機下塘干活，讓市場機制參與建設，確保了進度和質量[20]?？梢哉f，重慶市對于農(nóng)村水利設施的治理較好地嘗試和運用了政府主導、群眾參與和市場機制的治理實踐和操作模式，達到了良好的治理效果。

(二)建立以公共財政為主體的多渠道多層次籌資機制

1.完善公共財政保障制度

第一，將農(nóng)村水利設施的建設作為公共財政投入的重點領域，進一步增加在國家固定資產(chǎn)投資中農(nóng)村水利投資所占的份額。一方面，國家層面要嚴格執(zhí)行到2015年農(nóng)田水利建設資金占全國水利投資總額20%的規(guī)定；另一方面，建議以年度財政經(jīng)常性收入增長數(shù)據(jù)為依據(jù)，各級財政預算水利投入增幅與同期財政經(jīng)常性收入增幅同步，由各省財政廳、省水利廳負責監(jiān)督落實，保障公共財政對農(nóng)村水利建設的投入。

第二，建立農(nóng)村水利建設基金，并制定農(nóng)村水利建設基金籌集和使用辦法。建議可參照湖南省的實踐做法，從地方收取的政府性基金和行政事業(yè)性收費(車輛通行費、用地管理費、城市基礎設施配套費、森林植被恢復費、耕地開墾費、排污費、城市污水處理費)中提取3%；從河道采砂權出讓價款、政府出讓礦產(chǎn)資源探礦權和采礦權取得的礦業(yè)權價款中提取3%；省級財政從中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付資金中劃轉3%等[21]，從而保證水利建設基金的來源。

第三，各省市應盡快出臺和完善農(nóng)田水利補助資金實施細則，明確繼續(xù)增加專項補助資金，補助資金的使用重點應該是受眾面較廣的公益性項目，對于生活缺水、灌溉困難、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)要優(yōu)先支持和適當傾斜，各省財政、水利部門自行確定補助項目和資金時，要充分考慮當?shù)剞r(nóng)戶生活水平、缺水程度、人均水資源占有量、水利化程度等因素。

第四，嚴格執(zhí)行必須從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)村水利建設的規(guī)定，按照最新規(guī)定，必須將農(nóng)田水利建設資金的80%用于農(nóng)村水利設施建設，其余20%用于農(nóng)村水利設施的日常維護支出，將配合并中央財政按照20%比例，統(tǒng)籌各地從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設資金。與此同時，資金的使用狀況要接受上級審計和社會監(jiān)督，嚴禁擠占挪用，確保?？顚Ｓ?。

2.創(chuàng)新農(nóng)村水利金融扶持制度

第一，開展大型水利設備設施的融資租賃業(yè)務。盡管我國在這一領域尚處于探索階段，但鑒于農(nóng)村水利設施涉及的大型設備較多，業(yè)務前景較為開闊，一旦進入成熟穩(wěn)定期，可有效緩解設備購買的資金壓力。因此，建議各省市盡快制定大型農(nóng)村水利設備設施融資租賃業(yè)務管理辦法，確定業(yè)務開展的范圍和條件，根據(jù)融資租賃公司和水利項目的具體情況，采用簡單融資租賃、杠桿租賃、返還式租賃、融資轉租賃等多種方式推動融資租賃業(yè)務發(fā)展。針對目前我國規(guī)定的設立租賃公司注冊資本最少為1億元，而部分農(nóng)村水利設備設施的價值又普遍較低，因此，建議適當降低農(nóng)村融資租賃公司的設立條件，從而吸引更多的大中型廠商以及微小金融機構進行投資。

第二，嘗試農(nóng)村水利工程收益權質押貸款模式。我國擔保法明確規(guī)定了權利質押，這種貸款模式以未來收益權質押擔保還貸本息，屬于一種創(chuàng)新的金融產(chǎn)品。目前，一些省市在這一方面做了大膽嘗試并取得良好效果。例如，重慶市水利投資有限公司以政府補貼收益權為擔保，向國家開發(fā)銀行申請了高達63億元的政府信貸用于水利工程建設。與此同時，還以新增資產(chǎn)收費權為質押，為開縣鯽魚塘水庫等13個水利項目申請了約17億元的資金貸款。建議各省市應充分借鑒行業(yè)內(nèi)外收益權質押貸款的典型經(jīng)驗，從各重大項目的未來收益權、河砂開采權、小型農(nóng)田水利產(chǎn)權、水利電站經(jīng)營收益權等多角度出發(fā)，與各銀行業(yè)等金融機構溝通，創(chuàng)新信貸擔保模式，為農(nóng)村水利項目爭取更多資金。

第三，由地方性政府融資平臺對公益性農(nóng)村水利項目提供擔保?；谒椖坑绕涫寝r(nóng)村水利設施具有分散性、公益性等特點，在政府資金主導之下，成立以水利投融資公司途為主要形式和載體的政府融資平臺來獲得銀行資金貸款，是水利項目獲得金融支持的有力措施和重要徑。目前，全國已有24個省區(qū)市、154個市縣建立了水利投融資平臺公司。例如2003年，重慶市率先成立了全國水利行業(yè)首家省級水利投資集團，較好地利用國家財政資金、地方資金和金融資金進行大中型水庫、城鎮(zhèn)供水和農(nóng)業(yè)灌溉主渠道建設。2009年，重慶長壽區(qū)政府成立的農(nóng)村投資發(fā)展有限公司，較好地利用國家小農(nóng)水補助資金和部分金融資金，完成了園區(qū)農(nóng)村水利、農(nóng)村道路等基礎設施建設。各省市可參考借鑒上述做法。

3. 建立多元資本導入激勵機制

2011年中央一號文件要求廣泛吸引民間資本投資水利，鼓勵措施主要有加大財政補助、加大“一事一議”財政獎補等。2012年水利部出臺的《鼓勵和引導民間資本參與農(nóng)田水利建設實施細則》進一步明確了民間資本主體在財政支持、優(yōu)惠政策、權益保障、服務支持等四方面，即民間資本主體包括農(nóng)民及其他民間資本主體與國有、集體投資主體享有同等待遇，包括獎勵、補助、財政貼息等財政支持政策；工程用地、用電等優(yōu)惠政策；產(chǎn)權、收取水費、占用補償?shù)葯嘁姹Ｕ?；水行政部門提供的信息公開、技術服務、人員培訓等服務支持。實現(xiàn)籌資渠道多元化，設計公共資本導入下私人資本、產(chǎn)業(yè)資本、社會資本的多元資本導入激勵機制[22]，還必須善于利用和充分發(fā)揮政府的多種政策手段。

以稅收政策為例，引導民間資本進行農(nóng)村水利的建設，要在新一輪稅制改革過程中做好有利于農(nóng)村水利設施建設的稅制安排，根據(jù)農(nóng)村水利設施的具體屬性實施差異化的稅收政策，矯正對農(nóng)村水電站地下發(fā)電工程征收房產(chǎn)稅的不合理規(guī)定，建立健全對國家農(nóng)田水利示范園區(qū)、農(nóng)村水利專業(yè)合作組織、農(nóng)村水利設施觀光旅游服務業(yè)、實行清潔生產(chǎn)的農(nóng)村水利企業(yè)、農(nóng)村水利科學技術創(chuàng)新等的稅收優(yōu)惠、稅收扶持和稅收刺激機制，加強和規(guī)范對農(nóng)村水利工程水費的稅收征管程序，從而合理引導民間資金投向農(nóng)村水利基礎設施建設。此外，農(nóng)村水利設施的治理中引入民間資本還需重點關注以下幾個問題：其一，要建立對民間資本的識別和篩選機制，規(guī)范引入民間資本的途徑和方法；其二，建立針對農(nóng)村水利設施治理監(jiān)管的長效機制，保證水利事業(yè)的永續(xù)發(fā)展；其三，注意預防尋租和腐敗，完善信息公開機制，使得水利建設過程公開透明。

(三)明晰農(nóng)村水利設施的產(chǎn)權規(guī)范

農(nóng)村水利設施建成以后，產(chǎn)權的界定和規(guī)范成為治理的核心問題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的發(fā)展，在政府財政覆蓋有限的情況下，集體經(jīng)濟組織逐漸退出農(nóng)村水利設施建設和維護的主體地位，導致農(nóng)村水利設施治理過程中所有者缺位、責任不清晰、經(jīng)營管理不到位的問題愈發(fā)凸顯。筆者認為，要解決上述問題，實際上就是明晰農(nóng)村水利設施產(chǎn)權規(guī)范的過程，包括所有權的明晰和經(jīng)營方式、運營機制的改革兩個方面。應該以“明晰所有權，讓渡使用權，搞活經(jīng)營權”為原則，積極推進農(nóng)村水利設施的產(chǎn)權制度改革。

按照“誰投資，誰受益，誰所有”的原則，我國大多農(nóng)村水利設施屬于國家和集體所有，即中央、地方、農(nóng)民都是所有者。實踐證明，農(nóng)村公共物品的完全公有化與強制性不能很好地解決供給問題，產(chǎn)權的絕對私有化也并不能終止“搭便車”行為，產(chǎn)權所有者與受益者的非一致性必將導致激勵約束機制的無效性。所以，產(chǎn)權制度的規(guī)范和改革，首先應該讓農(nóng)村水利設施的所有權逐步回歸到真正的受益者手中，更多地由用水農(nóng)戶利益群體的所享有。其次，為了合理利用資源，提高生產(chǎn)效益，應該充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用，完善其法人治理結構，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧，根據(jù)農(nóng)村水利設施的不同性質和用途，采取不同的經(jīng)營方式和運營機制。如表所示，第一，對于經(jīng)營性的水利工程，例如灌溉站、鎮(zhèn)村供水工程等，可以采取拍賣的形式，由管理者取得其所有權。但是鑒于農(nóng)村水利作為重要的生產(chǎn)資料，必須確保其性質用途不應改變管理形式而改變，有必要對拍賣的標的物的用途以及經(jīng)營者義務適當?shù)淖龀鲆?guī)定與限制。第二，對于公益性的水利工程，例如排澇站、橋、涵等，應根據(jù)公共財政制度，納入各級財政預算，實現(xiàn)收支兩條線?；蛘卟扇〕邪男问剑膭钇髽I(yè)、社會組織、個人競爭參與公益性水利工程管護，但要對承包主體、承包期限、承包形式進行適當限制。第三，對于兼有雙重屬性的水利工程，例如堤壩、河道工程等，既承擔防洪排澇、生活供水等公益性職能，同時具有發(fā)電、工業(yè)供水、綜合管理的經(jīng)營性職能，可以采取租賃的形式，由管理者從所有者手中購買使用權，從而把經(jīng)營管理責任落實到位。綜上所述，以上三種形式均蘊含著市場機制和利益驅動機制。此外，政府要積極培育和建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，鼓勵和規(guī)范農(nóng)村水利設施的產(chǎn)權交易，提高農(nóng)村水利設施資產(chǎn)運營管理的效益和水平。

表1　農(nóng)村水利設施產(chǎn)權改制示意表

總之，無論是采取承包、租賃還是股份合作、拍賣等形式取得農(nóng)村水利設施的產(chǎn)權和運行管理權，只要有利于水利資產(chǎn)的保值增值，有利于工程設施的效益發(fā)揮，有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村社會穩(wěn)定，各種方式都可以大膽嘗試和采用。

(四)完善農(nóng)村水利設施的監(jiān)管制度

制度執(zhí)行的有效性關鍵在于對執(zhí)行過程的監(jiān)督管理。2014年2月央視曝光山東省高青縣斥資千萬建水利設施3年來1次沒用，形同虛設的工程不僅能夠通過驗收且被評為優(yōu)秀，一個明顯而且重要的原因就是缺乏科學的監(jiān)管方法和明確的監(jiān)管標準。要想實現(xiàn)農(nóng)村水利設施的善治，還必須在監(jiān)管體制上下功夫，完善市場準入制度、水價形成機制、質量標準體系、承包經(jīng)營協(xié)議、財務和人事制度等。

第一，嚴格農(nóng)村水利項目的市場準入制度。對于符合規(guī)劃的民間資本投資主體，要對其擬建項目資金來源、工程主要技術指標、工程建后運行管護措施，以及申請政府農(nóng)田水利資金獎勵和補助金額等申請內(nèi)容進行審查。要對不同類型的農(nóng)村用水合作組織的申報程序、組建條件、管理辦法、運行機制等，提出明確的政策法規(guī)要求。努力形成開放、公平、有效的競爭格局。

第二，建立合理的水利工程水價形成機制。要按照國家有關水價格改革的指導意見，針對用途不同的生活用水和灌溉用水，分類、合理確定不同的成水價格、計價方式、調(diào)價方法。在實行用水總量控制和定額管理的基礎上，充分利用市場機制和各種經(jīng)濟杠桿的激勵和抑制作用，促進節(jié)約用水。

第三，規(guī)范農(nóng)村水利設施質量標準體系。由于社會力量對接渠道復雜，在對新農(nóng)村投資建設上質量存在較大差異，應該在實行積極政策促進參與的同時加大對建設質量的監(jiān)管[23]。各級政府部門可出臺嚴格與國家水平的《農(nóng)村水利設施質量標準》，并落實相應的職能部門，對農(nóng)村水利設施的建設質量和服務水平進行定期的監(jiān)督檢查，重點審查建設標準、供水質量、收費標準、設施安全、財務狀況、承包條件、經(jīng)營范圍、違約行為與責任等農(nóng)村水利設施管護的基本問題，鼓勵和引導社會公眾和民間組織參與到監(jiān)督檢查過程中來，加強社會監(jiān)督。

第四，嚴格規(guī)范農(nóng)村水利設施的承包經(jīng)營協(xié)議。鑒于農(nóng)村水利設施存在較大的外部性，市場主體和用水農(nóng)戶的不理性行為，政府在農(nóng)村水利進行治理的過程中，不僅要盡快制定與農(nóng)村經(jīng)濟社會相適應的政策法規(guī)環(huán)境，而且要嚴格規(guī)范承包經(jīng)營協(xié)議。要由法律專家和受益群體共同制定建設承包協(xié)議，充分調(diào)動受益群體的積極性，體現(xiàn)公眾參與與民主決策的理念精神。協(xié)議中的具體內(nèi)容要由政府部門、專門機構和社會公眾進行及時有效的監(jiān)督，確保農(nóng)村水利設施的良性運行與持續(xù)利用。

第五，完善農(nóng)村水利設施治理的財務和人事制度。對公益性工程按照公共財政的要求，合理劃分財權與事權；對于經(jīng)營性的工程，則按照市場經(jīng)濟法則進行管理。確定所有者與經(jīng)營者之后，合理分配管理人員與工作人員，逐步形成人員能進能出、工資能高能低、干部能上能下的人事制度。

(五)建立農(nóng)村水利設施的水信互聯(lián)系統(tǒng)——水聯(lián)網(wǎng)

實現(xiàn)農(nóng)村水利設施的善治，農(nóng)業(yè)水資源的安全保障和高效利用是重中之重。鑒于農(nóng)業(yè)水資源的流動性、關聯(lián)性和不確定性等特點，管理者需要在更多的觀測數(shù)據(jù)和情勢變化的基礎上進行有別于以往的策略調(diào)整和適應性管理[24]。利用現(xiàn)代水利信息技術，及時掌握水資源的狀態(tài)，也就成為了農(nóng)村水利設施良好治理的重要支撐技術問題。發(fā)展水聯(lián)網(wǎng)，建立智能、實時、動態(tài)、集成的水信互聯(lián)系統(tǒng)，是當今水利信息化和現(xiàn)代化進程中發(fā)達國家正在興起并即將蓬勃發(fā)展的革命性方向，將是確保水資源安全可靠的有力工具與提升水資源利用效能的必然途徑。

作為物聯(lián)網(wǎng)在水管理上的一個實踐，建立農(nóng)村水利設施治理的水聯(lián)網(wǎng)，就是要通過成立架構于物聯(lián)網(wǎng)的遠程運營管理中心或集中供水的工程運營管理中心，將農(nóng)村水利設施和供水工程即時的水量、水質、水壓、設備運行數(shù)據(jù)和工況視頻圖像等管理信息，通過現(xiàn)代化的通訊在互聯(lián)網(wǎng)上進行信息交換，實現(xiàn)智能化識別、監(jiān)測控制、模型運算等，最后再由專業(yè)技術人員進行分析、研判和處理，借助這種精細化管理體系，提高農(nóng)村水利設施的治理效益。例如，北京安恒環(huán)境科技股份有限公司開發(fā)應用的Leakview管網(wǎng)漏損監(jiān)測系統(tǒng)，這種新的供水管理的商業(yè)服務模式，將對管網(wǎng)的監(jiān)測建立在云計算服務基礎上，管理人員只需通過計算機即可將流量、壓力和噪聲等實時在線的前端傳感器，從而了解管網(wǎng)的漏損情況，實現(xiàn)“實時感知”，保障“水信互聯(lián)”[25]。以往的常規(guī)檢查和應急處理需耗時幾天幾個月，借助水聯(lián)網(wǎng)的在線檢測技術，可以實時了解水情并應對處理。由于農(nóng)村水利設施中水聯(lián)網(wǎng)的建設且處于初級階段，相關技術和性能也不成熟，根據(jù)國內(nèi)現(xiàn)有實踐經(jīng)驗，建議由政府部門或者市場化的第三方水聯(lián)網(wǎng)進行運營和管理，并且優(yōu)先、重點扶持以下三類農(nóng)村水利設施和工程：一是供水規(guī)模相對較大的水利設施，二是承擔了農(nóng)村居民飲用水保障功能的水利設施，三是為當?shù)氐诙a(chǎn)業(yè)供水的水利設施，從而進一步將水聯(lián)網(wǎng)普及到其他農(nóng)村水利設施的治理中。

(六)建立農(nóng)村人畜飲用水安全保障體系

農(nóng)村飲用水最重要的是安全問題，農(nóng)村人畜飲水的安全關系農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)條件。建立農(nóng)村飲用水安全保障體系，是實現(xiàn)農(nóng)村水利設施善治的必要條件。

第一，提高農(nóng)村飲水安全工程建設標準。要使農(nóng)村人畜飲用水達到國家現(xiàn)行規(guī)定的《生活飲用水水質標準》，首要條件就是提高農(nóng)村飲水安全工程建設標準。首先要充分考慮水源的布局，既要準確測量水量與水質，又要合理評估當前效益與未來影響。其次要結合當?shù)貙嶋H，注重因地制宜。針對地面水源，采用渠道、澗槽、小型水庫等，針對地下水源，修建機井、地龍、大口井等。最后是強化項目建設的驗收條件。飲用水工程完工后，應由地方水利主管部門聯(lián)合相關部門共同進行竣工驗收，驗收不合格或者缺乏驗收手續(xù)的項目，務必限期停頓整改。

第二，嚴格農(nóng)村人畜飲用水管理機制。一是明確相關政府部門的行政職責。基層政府應該作為主要的責任主體，對農(nóng)村人畜飲用水安全的保障工作負總責。當?shù)厮饔^部門具體負責農(nóng)村人畜飲用水安全工程的建設管理、供水企業(yè)運營的監(jiān)督管理，并設專人專崗負責此項工作。二是規(guī)范農(nóng)村飲用水管理機構的運營維護職責，由具體部門或者企業(yè)負責與農(nóng)村飲用水安全相關的取水、凈水、配水、供水等全過程的日常監(jiān)管、檢測工作。

第三，劃定農(nóng)村人畜飲用水保護范圍。各省市應該在當?shù)氐霓r(nóng)村飲用水管理辦法中明確規(guī)定飲用水源地保護區(qū)以及供水管道及其附屬設施，作為飲用水安全重點保護的范圍與對象。嚴格禁止在水源地保護區(qū)進行排放生活污水、工業(yè)廢水，填埋、堆放、傾倒生活垃圾、工業(yè)廢物等嚴重影響水質水量的活動，嚴格禁止對供水管道及其附屬設施周邊的地面和地下范圍內(nèi)進行取土、挖坑、打樁或者修建建筑物等影響和危害水源安全的活動。

第四，健全農(nóng)村人畜飲用水監(jiān)察制度。農(nóng)村飲用水管理機構應該設立專門的水質檢驗部門，配備專業(yè)的檢驗設備和人員，負責農(nóng)村人畜飲用水日常檢驗工作。水質的檢驗報告應報當?shù)厮鞴懿块T備案。當?shù)卣退鞴懿块T應該聯(lián)合制定農(nóng)村飲用水安全保障應急預案。上級部門要建立健全專項評估、隨機抽查、重點稽察等工作制度，加強對各地農(nóng)村人畜飲水安全保障體系的指導和檢查。

(七)健全農(nóng)村水利治理的評估與考核制度

第一，明確政府部門在農(nóng)村水利設施治理中的責任與義務。政府部門在農(nóng)村水利設施的治理中處于主導地位，就應該承擔相應的責任，為自己的行為負責。鑒于目前我國政府實行的“壓力型體制”，建議將農(nóng)村水利設施的治理效果納入到政府的行政考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，干部主管部門要嚴格審查考核結果，作為地方政府領導干部綜合評價考核的重要依據(jù)。例如，重慶市在小型農(nóng)村水利重點縣建設資金的績效考評量化指標中對縣級財政達到中央和市級投入的10%進行加分。鑒于生態(tài)文明和農(nóng)田水利建設的重要性，甚至可考慮實行農(nóng)村水利設施治理不達標的“一票否決”制度。通過嚴格落實行政首長負責制、健全部門分工協(xié)作制度、完善考核評價機制，以及“以獎代補”等方式，讓基層政府不抓農(nóng)田水利有壓力，抓好農(nóng)田水利有獎勵、有動力。

第二，確立多元化的農(nóng)村水利設施治理績效評估主體。正所謂有權必有責，有權受監(jiān)督，權力的行使、義務的履行、責任的承擔這三者的統(tǒng)一證明了公民問責是政府善治的應有之義，也充分彰顯現(xiàn)代政治秩序的倫理和道德的基本原則。因此，充分賦予社會公眾檢查、監(jiān)督和舉報的權利，可以采用民意測驗、社會調(diào)查等方法，定期采集征求用水農(nóng)戶對農(nóng)村水利設施治理的滿意程度，確保政府對于社會公眾要求和質疑回應的及時性、真實性和有效性。評估工作也可交由獨立且專業(yè)的第三方機構，例如行業(yè)協(xié)會來負責，確保評估結果的客觀性和公信力，進而實現(xiàn)政府評估、專家評估、社會評估兼容并重，形成上級自上而下、社會自下而上雙重監(jiān)督相結合的評估和考核機制。

第三，建立全面的信息收集機制和數(shù)字化評估指標。對于農(nóng)村水利設施的建設質量和服務水平進行評估，需要大量的數(shù)據(jù)資料和使用者反饋信息才能確認，通過為農(nóng)村水利設施建立“終身”檔案，并綜合考量經(jīng)濟、生態(tài)、民生等因素，盡可能全面地記錄建設、管理和維護過程中各類有價值的信息，實現(xiàn)對農(nóng)村水利設施治理效果的科學評價，為獎懲和激勵提供事實依據(jù)，為進一步建設和管護提供規(guī)劃與決策參考。

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(本文責編：辛城)