論調(diào)水工程的公益性及其管理方式

彭祥

(水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局，北京100053)

摘要：調(diào)水工程的屬性定位問(wèn)題是確保工程能否順利實(shí)施和良性運(yùn)行的前提和根本性問(wèn)題。我國(guó)水資源時(shí)空不均，調(diào)水工程在當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)的區(qū)域水資源配置中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，結(jié)合調(diào)水工程的基本特點(diǎn)及其國(guó)內(nèi)外比較，論證調(diào)水工程的公益屬性，并依據(jù)公益性定位提出相應(yīng)的管理體制和制度建設(shè)范式，進(jìn)而深入探索我國(guó)調(diào)水工程的管理方式是十分必要的。

關(guān)鍵詞：調(diào)水工程；公益性；管理體制；制度建設(shè)；博弈

收稿日期：2014-11-22修回日期：2015-04-28

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)河湖水系連通重大戰(zhàn)略問(wèn)題研究”(12&ZD216)。

作者簡(jiǎn)介：彭祥(1970-)，男，內(nèi)蒙古寧城人，水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局教授級(jí)高級(jí)工程師，博士，研究方向：水資源公共政策與管理。

中圖分類號(hào)：TV68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)06-0001-07

Abstract：The attribution location is a prerequisite and fundamental issue of water diversion. Since china’s water resources has the characteristic of uneven temporal and spatial distribution, water diversion projects construction will play an essential role in regional water resources allocation at present and in the near future. Thus, it’s very necessary to explore water diversion projects’ construction & operation management style by verifying the public welfare attribute of water diversion projects, and putting forward the paradigm of water diversion projects’ management system and institution construction Combining with the elementary characteristic of water diversion projects and the comparison of domestic and overseas water diversion projects.

Discussion on the Public Benefits Nature and

Management of Water Diversion Projects

PENG Xiang

(BureauofSouthtoNorthWaterTransferofPlanning,Designing&Management,MWR，Beijing100053,China)

Key words:water diversion projects; public welfare; management system; institution construction; game

一、問(wèn)題的提出

調(diào)水工程的屬性定位是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)討論的熱點(diǎn)問(wèn)題[1-4]。究竟以公益性為主導(dǎo)還是以經(jīng)營(yíng)性為主導(dǎo)，對(duì)調(diào)水工程的管理方式產(chǎn)生不同性質(zhì)和不同程度的影響。我國(guó)水資源時(shí)空不均，與人口、資源和生產(chǎn)力布局不匹配，南方地區(qū)水資源量是北方的4倍[5]。為滿足軍事或漕運(yùn)的需要，早在2500年前我國(guó)就開(kāi)啟了引調(diào)水的歷史[6]，舉世聞名的京杭大運(yùn)河已成為世界文明史上的奇跡。但調(diào)水工程在我國(guó)的全面興起始于新中國(guó)成立后，早期多以東南沿海和西北內(nèi)陸的農(nóng)業(yè)灌溉為主。改革開(kāi)放后，尤其是隨著我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，以直接向城市生活和工業(yè)供水為主的南水北調(diào)和其他大型調(diào)水工程建設(shè)逐步走向高潮。根據(jù)全國(guó)水資源綜合規(guī)劃，到2030年水平我國(guó)仍需新增供水1128億m3，其中60%以上要通過(guò)跨流域調(diào)水的渠道得以實(shí)現(xiàn)。因此，從理論和實(shí)證的角度分析調(diào)水工程的公益屬性及其管理方式，及時(shí)指導(dǎo)和規(guī)范我國(guó)方興未艾的調(diào)水工程建設(shè)與管理工作已迫在眉睫。

二、調(diào)水工程的基本特點(diǎn)及其公益性判據(jù)

(一)基本特點(diǎn)

通常情況下*這種“通常情況”是指：國(guó)內(nèi)外大多數(shù)調(diào)水工程所供水量占受水區(qū)所用水量的比例均較小。，調(diào)水工程是為滿足區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展需要而且又具有明顯的補(bǔ)水性質(zhì)，進(jìn)一步提高受水區(qū)供水保證率、區(qū)域水資源和水環(huán)境承載能力的水資源配置工程。因其工程規(guī)劃、建設(shè)和達(dá)效周期較長(zhǎng)，投資規(guī)模巨大、供水目標(biāo)多樣、利益群體眾多、影響范圍廣泛，在調(diào)水工程建設(shè)與運(yùn)行管理的多個(gè)環(huán)節(jié)和方面都存在著復(fù)雜性?？偟膩?lái)看，調(diào)水工程不是一項(xiàng)單純的水利工程，而是覆蓋資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和環(huán)境等于一體的復(fù)雜系統(tǒng)。

(二)公益性判據(jù)

1.主要提供公共物品服務(wù)

盡管利用調(diào)水工程向城市生活和工業(yè)供水，增加水力發(fā)電以及改善河道航運(yùn)等有一定的收益能力，具有經(jīng)濟(jì)物品屬性，在一定層面可以引入市場(chǎng)化的配置手段,但從宏觀、整體和全局分析，調(diào)水工程主要提供公共物品服務(wù)，具體表現(xiàn)在：

一是維持區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定，保障社會(huì)供水安全，提升當(dāng)?shù)厣铒嬘盟焚|(zhì)，以進(jìn)一步提高受水區(qū)的社會(huì)福利；二是為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，避免因嚴(yán)重干旱造成巨額的經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)而為受水區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良性預(yù)期；三是實(shí)施跨流域調(diào)水的根本目的是促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善和生態(tài)文明建設(shè)，通過(guò)水量置換遏制受水區(qū)地下水嚴(yán)重超采的趨勢(shì)，并逐步退還被長(zhǎng)期大量擠占的農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水等。因此，如同防洪、水污染防治等一樣，調(diào)水工程建設(shè)主要依靠政府財(cái)政性資金的強(qiáng)力支持*在南水北調(diào)東、中線一期工程初步設(shè)計(jì)階段，財(cái)政性投資占81%，銀行貸款占18%。參見(jiàn)水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局等：《南水北調(diào)東線、中線一期工程供水成本和價(jià)格測(cè)算報(bào)告》，2012年。，市場(chǎng)融資潛力有限，同時(shí)又具有較高的社會(huì)成本。

2.調(diào)水規(guī)模的確定難度較大

調(diào)水規(guī)模的確定是工程規(guī)劃和運(yùn)行管理的基礎(chǔ)，但調(diào)水規(guī)模的確定不是簡(jiǎn)單的加減法：人口的增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必然導(dǎo)致需供水量的增加；節(jié)水技術(shù)的提高和普及應(yīng)用，加之用水制度的完善等又必然促進(jìn)用水效率的提高，并相應(yīng)帶來(lái)用水需求可能的零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)；而用水效率的提高與否和當(dāng)?shù)厮Y源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)改造潛力、用水管理制度的有效性以及傳統(tǒng)用水習(xí)慣等息息相關(guān)。因此，調(diào)水規(guī)模的確定是一個(gè)復(fù)雜的非線性問(wèn)題[7]，調(diào)水規(guī)模過(guò)大或過(guò)小都會(huì)造成工程投資的浪費(fèi)和運(yùn)行成本的提高，都難以發(fā)揮最大化的綜合效益[8]。

3.存在較大的交易成本、負(fù)的外部性和信息不對(duì)稱等問(wèn)題

首先，為了平衡調(diào)水區(qū)和受水區(qū)利益，理順相關(guān)利益群體的關(guān)系，溝通和釋疑專家學(xué)者和社會(huì)各界對(duì)調(diào)水工程的質(zhì)疑，確保調(diào)水工程的有序?qū)嵤?，在工程?shí)施的整個(gè)階段必將耗費(fèi)大量的行政交易成本。

其次，調(diào)水工程建設(shè)勢(shì)必對(duì)相關(guān)流域和地區(qū)的原有用水權(quán)益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及移民安置等產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響。同時(shí)由于我國(guó)中央與地方相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收支體系，地方政府在工程投資、建設(shè)、運(yùn)行、管理和利益補(bǔ)償?shù)确矫娌豢杀苊獾卮钪醒胝谋丬嘯9]，由此可能帶來(lái)投資規(guī)模的加大和運(yùn)行成本的上升。

再次，大型調(diào)水工程在前期勘探、規(guī)劃設(shè)計(jì)、專題研究和比較論證等方面具有較高的技術(shù)、信息和成本壁壘，遠(yuǎn)非少數(shù)人或團(tuán)體力所能及。尤其在運(yùn)行管理階段，受有限理性及利益最大化的驅(qū)動(dòng)，供給方和需求方在水量供需方面有可能會(huì)有意識(shí)地保留部分有效信息，影響正常供需關(guān)系。

4.供給與需求的不確定性難以形成穩(wěn)定的市場(chǎng)鏈條

一般情況下，一項(xiàng)長(zhǎng)距離跨流域調(diào)水工程可能橫跨不同的氣候區(qū)，水源區(qū)、受水區(qū)的降雨和徑流具有隨機(jī)性和不確定性特點(diǎn)。不僅水源區(qū)的水量供給受到天然來(lái)水的制約，而且受水區(qū)的用水需求更受到天然來(lái)水的影響。水源區(qū)與受水區(qū)不同的豐枯組合和受水區(qū)內(nèi)部不同區(qū)域的豐枯組合都會(huì)在很大程度上加劇調(diào)水工程供給與需求的波動(dòng)*經(jīng)對(duì)1961-2006年南水北調(diào)中線降水資料的統(tǒng)計(jì)分析，在水源區(qū)與唐白河、淮河、海河南系、海河北系等4個(gè)受水區(qū)的水文豐枯遭遇中，調(diào)水有利的概率為75.6%-82.2%，調(diào)水不利的概率(枯枯組合)為17.8%-24.4%。參見(jiàn)王浩：《南水北調(diào)中線水資源調(diào)度關(guān)鍵技術(shù)研究》，在中國(guó)水利學(xué)會(huì)調(diào)水專業(yè)委員會(huì)2012年會(huì)上的主旨報(bào)告。，難以形成穩(wěn)定的市場(chǎng)供需關(guān)系，給工程的運(yùn)行管理和市場(chǎng)化運(yùn)作帶來(lái)較大困難。

若在理想的完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，供給與需求相對(duì)穩(wěn)定，通過(guò)市場(chǎng)看不見(jiàn)的手的作用能夠形成市場(chǎng)出清價(jià)格，供水的邊際成本等于邊際收益，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。但當(dāng)存在較大的交易成本、負(fù)的外部性和信息不對(duì)稱等問(wèn)題，尤其在供給與需求存在較大不確定性的情況下，就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，需要政府利用行政手段干預(yù)水價(jià)制定及實(shí)施。在大多數(shù)情況下，調(diào)水工程的供水收益通常都難以滿足供水成本。

圖2　現(xiàn)實(shí)情景下調(diào)水的供需關(guān)系

圖1　理想情景下調(diào)水的供需關(guān)系

5.存在多方管理主體和利益主體的沖突和博弈

實(shí)施跨流域調(diào)水的實(shí)質(zhì)是利益的再分配[10-11]，必然涉及眾多管理主體、利益群體以及其他相關(guān)組織或機(jī)構(gòu)的沖突和博弈。一項(xiàng)大型跨流域調(diào)水工程通常涉及多個(gè)層次、多個(gè)方面的管理主體和利益主體，包括國(guó)家水行政主管部門和其他相關(guān)部委、流域機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門及其他行業(yè)主管部門、水源和干線工程管理單位、地方運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)、各自來(lái)水公司和用水戶等。在調(diào)水工程建設(shè)和運(yùn)行管理過(guò)程中，中央各部委、中央與地方、調(diào)水區(qū)與受水區(qū)、傳統(tǒng)水源與外調(diào)水源、新建工程與已建工程等之間的矛盾沖突廣泛存在，任何因素或環(huán)節(jié)的處理失當(dāng)，在多方博弈中難以形成各方均能理性接受的納什均衡。

6.管理目標(biāo)和方式較為復(fù)雜

一是在中央管理與地方管理方面，由于我國(guó)現(xiàn)有的中央與地方財(cái)政“分灶吃飯”的收支體系，在工程管理中，中央政府的宏觀管理目標(biāo)與地方政府的區(qū)域管理目標(biāo)很可能不完全一致甚至相互沖突：中央政府具有集體理性，力求從全局保證對(duì)水資源的公平、高效和可持續(xù)利用；地方政府具有個(gè)體理性，更感興趣于如何在既定的約束條件下實(shí)現(xiàn)自身用水效益的最大化[7]。

二是在資源管理與資產(chǎn)管理方面，盡管根據(jù)我國(guó)憲法以及水法等規(guī)定，水資源屬國(guó)家所有，但在流域與區(qū)域管理，尤其是城市水資源管理等方面，職責(zé)交叉較為普遍。同時(shí)，一項(xiàng)大型跨流域調(diào)水工程的投資主體往往包括中央政府、地方政府、用水大戶及其他相關(guān)利益群體，在工程建設(shè)中將形成巨額國(guó)有資產(chǎn)。由于水資源及其調(diào)水工程的復(fù)雜性，在調(diào)水工程的國(guó)有資產(chǎn)管理中，如何體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)“國(guó)家所有，分級(jí)管理，授權(quán)經(jīng)營(yíng)，分工監(jiān)督”的基本原則，如何體現(xiàn)中央和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人的職責(zé)，如何實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的統(tǒng)一，如何實(shí)現(xiàn)管人、管事和管資產(chǎn)的結(jié)合，這些問(wèn)題都是在工程運(yùn)行管理中尚待探索和解決的難題。

三是在政府公共管理與市場(chǎng)機(jī)制配置方面，調(diào)水工程具有典型的公益性特征，同時(shí)又兼具部分經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)，有必要綜合運(yùn)用政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制配置的雙重手段。但如何發(fā)揮政府的公共管理職責(zé)，如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的配置作用，如何確定政府公共管理與市場(chǎng)機(jī)制配置的邊界也是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題。

7.受水區(qū)的水資源合理配置受多方因素制約

一是受水區(qū)不同的水資源管理體制對(duì)區(qū)域水資源合理配置產(chǎn)生直接影響。由于外調(diào)水與當(dāng)?shù)厮陀^存在的較大成本差異，如果在受水區(qū)不能實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域水資源的統(tǒng)一管理*一方面，我國(guó)許多地方的城市用水管理分屬不同的行政主管部門；另一方面，一些城市的自來(lái)水公司被私人買斷，政府通過(guò)簽訂定期合同的方式委托私有企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理自來(lái)水公司。，不能實(shí)現(xiàn)外調(diào)水與當(dāng)?shù)厮耐瑓^(qū)同價(jià)，就存在外調(diào)水被大量閑置或棄用的風(fēng)險(xiǎn)，難以保證調(diào)水工程的如期達(dá)效和良性運(yùn)行。

二是遏制受水區(qū)地下水超采的目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域水資源合理配置產(chǎn)生直接影響。實(shí)施跨流域調(diào)水的主要目標(biāo)之一就是在滿足受水區(qū)城市生活和工業(yè)用水目標(biāo)的情況下，通過(guò)水量置換控制大量超采地下水。但如果受水區(qū)工業(yè)或其他大型自備井用水戶管理缺位，遏制地下水超采將涉及大量的行政協(xié)調(diào)工作和監(jiān)督管理難題。

三是退還長(zhǎng)期擠占的農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域水資源合理配置產(chǎn)生直接影響。與其他經(jīng)濟(jì)用水行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)用水的產(chǎn)品附加值較低，生態(tài)環(huán)境用水完全屬公益性質(zhì)。如果制度設(shè)計(jì)不合理和管理不當(dāng)，即使在調(diào)水工程建成通水后，受多方利益驅(qū)動(dòng)，退還長(zhǎng)期擠占的農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水的目標(biāo)都將難以實(shí)現(xiàn)。

綜上，實(shí)施調(diào)水需要同時(shí)滿足資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)與環(huán)境等多方面要求，既要突出效率，又要兼顧公平，最終必須實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此是一個(gè)不折不扣的多目標(biāo)優(yōu)化問(wèn)題。在任何情勢(shì)下，跨流域調(diào)水都沒(méi)有最優(yōu)解，只有妥協(xié)解。顯而易見(jiàn)，調(diào)水管理的本質(zhì)是公共管理問(wèn)題，必須從公益性定位出發(fā)，在工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)行等多個(gè)環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)政府的公共管理職責(zé)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全局綜合效益的最大化。

三、國(guó)內(nèi)外調(diào)水工程的縱橫向比較

(一)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在調(diào)水工程建設(shè)與管理中恰恰特別強(qiáng)調(diào)其公益屬性。在美國(guó)，幾乎所有的調(diào)水工程都由聯(lián)邦政府和各州政府統(tǒng)一組織建設(shè)，并負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理。以加州北水南調(diào)工程為例，自上世紀(jì)50年代初提出設(shè)計(jì)方案后，加州議會(huì)立法批準(zhǔn)興建調(diào)水工程，指定加州水資源局為建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)主體工程的組織、設(shè)計(jì)、監(jiān)督和管理。工程建成后，運(yùn)行管理工作仍由加州水資源局負(fù)責(zé)，其中水量統(tǒng)一調(diào)度由加州水資源局總調(diào)中心負(fù)責(zé)，分水口門以下的調(diào)度交由各用水戶聯(lián)合會(huì)具體承擔(dān)[12]。此外，在制度體系建設(shè)方面，美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的調(diào)水工程在立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理等整個(gè)環(huán)節(jié)，都要求嚴(yán)格按照法律依據(jù)實(shí)施，往往一個(gè)聯(lián)邦政府或州政府投資建設(shè)的工程就相應(yīng)有一部具體的法案，期間發(fā)生的水事糾紛多通過(guò)法院裁決[13-14]。在這種情況下，依靠相對(duì)完備的具有較強(qiáng)可操作性的制度體系節(jié)約了大量的行政協(xié)調(diào)成本。

(二)國(guó)內(nèi)典型案例分析

1.引黃濟(jì)青工程案例分析

在眾多國(guó)內(nèi)已建的調(diào)水工程中，引黃濟(jì)青較具代表性。引黃濟(jì)青工程是保障青島市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略性工程，同時(shí)具有明顯的補(bǔ)水性質(zhì)。工程自規(guī)劃建設(shè)到運(yùn)行管理長(zhǎng)期以政府行為為主導(dǎo)。即便如此，工程建成運(yùn)行近20多年來(lái)，主要受水價(jià)等因素的影響，多年平均向青島市供水量?jī)H達(dá)到設(shè)計(jì)引水量的50%-60%左右，在一定程度上影響了綜合效益的發(fā)揮[15]。為保障工程管理單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和促進(jìn)工程達(dá)效，引黃濟(jì)青工程在國(guó)內(nèi)首次引入兩部制水價(jià)制度。自1989年建成通水至今，先后經(jīng)歷過(guò)3次較大幅度的水價(jià)調(diào)整。但從近年來(lái)引黃濟(jì)青工程向青島市的實(shí)際供水量以及期間兩部制水價(jià)調(diào)整的影響關(guān)系看，決定青島市實(shí)際用水量大小的主要因素是基本水費(fèi)對(duì)應(yīng)下的基本水量，也就是說(shuō)，不是市場(chǎng)供需決定水價(jià)，而是水價(jià)政策影響用水需求。

圖3　引黃濟(jì)青工程建成運(yùn)行以來(lái)青島市實(shí)際用水與水價(jià)政策調(diào)整過(guò)程

2.東深供水工程案例分析

東深供水工程是一項(xiàng)以供應(yīng)香港、九龍地區(qū)用水為主，同時(shí)向深圳特區(qū)供水并兼有灌溉、排澇、發(fā)電和防洪等綜合效益的調(diào)水工程。工程始建于1964年，此后又經(jīng)過(guò)4次改擴(kuò)建，供水規(guī)模已由建成初期的0.68億m3增至24.23億m3。東深供水工程有其自身的特殊性，與其他大多數(shù)調(diào)水工程的補(bǔ)水地位不同，東深供水工程所供水量占香港用水量的75%，深圳用水量的53%，東莞沿線8鎮(zhèn)用水量的80%，上述3個(gè)受水區(qū)不僅對(duì)東深供水具有較高的依存度，而且都具備較強(qiáng)的水費(fèi)支付能力，因此東深供水工程具有較好的市場(chǎng)化條件。目前工程運(yùn)行管理單位——廣東粵港供水有限公司運(yùn)營(yíng)狀況良好，這在國(guó)內(nèi)外其他調(diào)水工程管理單位中獨(dú)樹(shù)一幟。

四、基于公益屬性的調(diào)水工程管理體制與制度建設(shè)范式

(一)調(diào)水工程管理方式需要堅(jiān)持的幾個(gè)原則

根據(jù)調(diào)水工程的公益性特點(diǎn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外已建調(diào)水工程的實(shí)踐，確定調(diào)水工程的管理方式應(yīng)遵循如下幾個(gè)基本原則：一是突出工程的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位，強(qiáng)化政府的公共管理職責(zé)；二是以單一管理部門為主體，與多個(gè)層級(jí)部門協(xié)調(diào)合作并積極吸納社會(huì)公眾廣泛參與；三是以資源管理為核心，理順資源管理、資產(chǎn)管理以及工程多目標(biāo)管理的關(guān)系；四是統(tǒng)籌工程建設(shè)與運(yùn)行的一體化管理，全面履行工程籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、還貸以及資產(chǎn)保值增值等多方面職責(zé)；五是堅(jiān)持政府公共管理與市場(chǎng)機(jī)制配置相結(jié)合，在確保工程良性運(yùn)行的前提下力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)綜合效益的最大化。

(二)按照頂層設(shè)計(jì)理念超前構(gòu)建全方位的制度體系

為確保調(diào)水工程的順利實(shí)施和良性運(yùn)行，應(yīng)結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有制度體系建設(shè)的實(shí)際情況并參考國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，超前構(gòu)建全方位的調(diào)水工程管理制度體系。重點(diǎn)包括：一是落實(shí)工程資金籌措方案，根據(jù)工程屬性定位明確政府財(cái)政撥款、銀行貸款、相關(guān)工程建設(shè)基金以及用水戶集資等的方式和比例并形成制度化；二是及早出臺(tái)工程管理?xiàng)l例，從適用范圍、行政管理體制、工程管理單位性質(zhì)、資產(chǎn)管理、水量調(diào)度、地下水壓采、兩部制水價(jià)與供水合同、調(diào)水水質(zhì)保障以及工程管理與保護(hù)等多個(gè)方面提出明確的制度安排，為工程管理提供基本制度保障；三是落實(shí)兩部制水價(jià)制度，在各受水區(qū)政府出具用水量承諾、簽署供水協(xié)議的同時(shí)，研究制定以公益性為主導(dǎo)和具有較強(qiáng)可操作性的水價(jià)政策，盡早明確基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)，以確保工程良性運(yùn)行和按期還貸；四是研究落實(shí)受水區(qū)水資源配置政策，理順當(dāng)?shù)厮c外調(diào)水的水資源管理體制，制定并實(shí)施受水區(qū)地下水壓采方案，研究相關(guān)生態(tài)用水補(bǔ)償政策，確保工程如期達(dá)效并實(shí)現(xiàn)最大化的綜合效益。

(三)統(tǒng)籌構(gòu)建工程建設(shè)期與運(yùn)行期管理機(jī)構(gòu)框架

對(duì)于滿足受水區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展需要、具有明顯補(bǔ)水性質(zhì)且工程盈利能力較弱的常規(guī)調(diào)水工程，應(yīng)從工程的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位出發(fā)，從工程建設(shè)期和運(yùn)行期兩個(gè)階段統(tǒng)籌構(gòu)建工程管理機(jī)構(gòu)框架。

在前期工作階段，先期成立工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室*工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為領(lǐng)導(dǎo)小組日常辦事機(jī)構(gòu)行使工程建設(shè)的行政管理職責(zé)，機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立，人員編制和經(jīng)費(fèi)單列。，負(fù)責(zé)制定工程建設(shè)的重大方針、政策，協(xié)調(diào)并落實(shí)工程建設(shè)相關(guān)重大問(wèn)題。同時(shí)根據(jù)工程建設(shè)的實(shí)際需要，在工程沿線各相關(guān)受水區(qū)配套組建工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。

在工程可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)以前，及時(shí)組建項(xiàng)目法人。可依據(jù)《工業(yè)企業(yè)法》或《公司法》以及國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，由政府部門授權(quán)通過(guò)財(cái)政注資、資產(chǎn)重組以及政府為銀行貸款提供擔(dān)保等方式構(gòu)建融資平臺(tái)公司，專門負(fù)責(zé)工程建設(shè)的籌融資業(yè)務(wù)。同時(shí)成立專門的工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及其融資平臺(tái)公司的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下承擔(dān)工程建設(shè)任務(wù)[16]。

圖4　調(diào)水工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)框架示意圖

在工程運(yùn)行期間，為加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和信息溝通，妥善處理工程運(yùn)行管理中出現(xiàn)的相關(guān)重大問(wèn)題，應(yīng)成立由相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)組成的工程管理委員會(huì)。同時(shí)為避免機(jī)構(gòu)重疊、降低行政成本、形成工作合力，適時(shí)將工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和項(xiàng)目法人通過(guò)行政資源整合與管理職責(zé)調(diào)整等方式合并組建成為工程運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)*為統(tǒng)籌調(diào)水區(qū)和受水區(qū)水資源配置和調(diào)度管理工作，宜將管理局掛靠在水行政主管部門；同時(shí)直接由政府部門授權(quán)或由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門委托負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值工作。，在工程管理委員會(huì)的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理工作，工程管理機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要可設(shè)多個(gè)分級(jí)和分項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)各自管轄范圍內(nèi)的運(yùn)行調(diào)度管理工作。

考慮到調(diào)水工程既有典型的公益性特征，同時(shí)又兼具部分經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)，在工程建設(shè)與運(yùn)行管理中應(yīng)綜合運(yùn)用政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制配置的雙重手段，既要通過(guò)建章立制接受各相關(guān)職能部門的管理和監(jiān)督，又要積極引入市場(chǎng)化手段，采取項(xiàng)目委托、代建和招標(biāo)等方式吸納專業(yè)化的社會(huì)資源進(jìn)行建設(shè)和管理，同時(shí)在運(yùn)營(yíng)層面充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，探索引用PPP、BOT等特許經(jīng)營(yíng)模式，并通過(guò)多種經(jīng)營(yíng)、用水權(quán)益轉(zhuǎn)換和交易等進(jìn)一步提高水資源的使用價(jià)值。

圖5　調(diào)水工程運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)框架示意圖

五、結(jié)論

人類社會(huì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在一個(gè)水資源十分緊缺的地區(qū)，當(dāng)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模，區(qū)域有限的水資源難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)用水的需求時(shí)，在進(jìn)一步科學(xué)合理開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)厮Y源、加大水資源節(jié)約和保護(hù)力度的同時(shí)，適時(shí)適度建設(shè)調(diào)水工程已成為確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。我國(guó)水資源時(shí)空分布不均，在當(dāng)前和未來(lái)一段較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，實(shí)施跨流域調(diào)水是保障相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。大多數(shù)情況下，調(diào)水工程具有較強(qiáng)的公益性，因此在工程資金籌措，建設(shè)與運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)組建，資源、資產(chǎn)和工程運(yùn)行管理方式確定、水價(jià)政策制定以及區(qū)域水資源配置等多個(gè)方面，都應(yīng)從工程的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的角度出發(fā)，強(qiáng)化政府的公共管理職責(zé)，構(gòu)建科學(xué)合理的管理體制框架，提出權(quán)威有效的制度安排，以確保調(diào)水工程的順利實(shí)施和良性運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]JUST R, NETANYAHU S. Conflict and cooperation on trans-boundary water resources [M]. London: Kluwer Academic Publishers, 1998.

[2]SALETH R M, DINAR A. Water challenge and institutional response: a cross-country perspective [R]. A policy research working paper. World Bank, 1999.

[3]胡鞍鋼，王亞華. 轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準(zhǔn)市場(chǎng)和政治民主協(xié)商[J]. 中國(guó)軟科學(xué)，2000(5): 5-11.

[4]MEHMET K. Water resources allocation and conflicts: the case of the Euphrates and the Tigris [D]. Dissertation for the Degree of Doctor of Philosophy. The Graduate School of the Ohio State University, 2002.

[5]國(guó)家發(fā)展改革委，水利部. 全國(guó)水資源綜合規(guī)劃[R]. 北京，2010.

[6]鄭肇經(jīng). 中國(guó)水利史[M]. 上海：上海書店，1984.

[7]彭祥，胡和平. 水資源配置博弈論[M]. 北京：中國(guó)水利水電出版社，2007.

[8]水利部天津水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院. 國(guó)內(nèi)已建重點(diǎn)調(diào)水工程經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)研報(bào)告[R]. 天津，2000.

[9]張維迎. 博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]. 上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1996.

[10]FREEMAN K. Water politics and national security in the Tigris-Euphrates river basin [D]. Dissertation for the degree of Doctor of Philosophy. The Department of Political Science in the Graduate School of the University of Alabama, 2000.

[11]ROGER P A. The value of cooperation resolving international river basin disputes[J]. Natural Resources Forum, 1993(5): 117-131.

[12]吳畏. 美國(guó)跨流域調(diào)水工程的管理體制與特點(diǎn)[J]. 人民長(zhǎng)江，1998(9): 50-51.

[13]徐子愷，張玉山. 加利福尼亞州調(diào)水工程的法制建設(shè)與資金籌措[J]. 南水北調(diào)與水利科技，2006(6): 13-16.

[14]劉強(qiáng)，殷大聰. 國(guó)外跨流域調(diào)水管理對(duì)我國(guó)水資源配置的啟示[J]. 人民長(zhǎng)江，2011(18): 111-121.

[15]水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局，山東省膠東調(diào)水局.引黃濟(jì)青及其對(duì)我國(guó)跨流域調(diào)水的啟示[M]. 北京：中國(guó)水利水電出版社，2009.

[16]水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局. 引江濟(jì)淮工程管理體制研究[R]. 北京，2014.

(本文責(zé)編：辛城)