劉國(guó)艷 熊賢君

學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開(kāi)端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分。近年來(lái)，學(xué)前教育對(duì)個(gè)體終身發(fā)展的奠基作用已成為普遍共識(shí)。自20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)步與發(fā)展。中國(guó)政府在2000年達(dá)喀爾會(huì)議后，果斷決策并向國(guó)際社會(huì)做出了莊嚴(yán)承諾，改善和擴(kuò)大早期兒童保育與教育。2010年7月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》從我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略出發(fā)，規(guī)劃描繪了我國(guó)未來(lái)10年教育改革發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，科學(xué)確定了到2020年我國(guó)教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、工作方針、總體任務(wù)、改革思路和重大舉措。同年，為積極發(fā)展學(xué)前教育，著力解決當(dāng)前存在的“入園難”問(wèn)題，滿足適齡兒童入園需求，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，進(jìn)一步提出了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》。自2010年《規(guī)劃綱要》實(shí)施五年以來(lái)，各級(jí)政府積極貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》和學(xué)前教育“國(guó)十條”，實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)力助推學(xué)前教育發(fā)展，在加大學(xué)前教育財(cái)政投入、投放學(xué)前教育資源、構(gòu)建公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范學(xué)前教育管理、促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)等方面采取了積極有效的措施，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展取得了很大的成績(jī)。

一

1977年恢復(fù)高考制度改革后，特別是改革開(kāi)放后，人們對(duì)教育的需求日益擴(kuò)大，但原有的教育體制卻成為束縛教育發(fā)展的“瓶頸”。1985年5月27日，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“在實(shí)行九年制義務(wù)教育的同時(shí)，還要努力發(fā)展幼兒教育，發(fā)展盲、聾、啞、殘人和弱智兒童的特殊教育……從幼兒師范到高等師范的各級(jí)師范教育，都必須大力發(fā)展和加強(qiáng)。”[1]1990年2月1日，全國(guó)施行國(guó)家教育委員會(huì)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《幼兒園管理?xiàng)l例》指出：“幼兒園的管理實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理和各有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的原則。國(guó)家教育委員會(huì)主管全國(guó)的幼兒園管理工作，地方各級(jí)人民政府的教育行政部門(mén)主管本行政轄區(qū)內(nèi)的幼兒園管理工作?！盵2]幼兒園管理體制雖然已確定下來(lái)，但辦園體制卻無(wú)法滿足全國(guó)迅猛增長(zhǎng)的幼兒教育需求，遂有1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》出臺(tái)。《綱要》著重解決的是幼兒園辦園體制的問(wèn)題，提出“大中城市基本滿足幼兒接受教育的要求，廣大農(nóng)村積極發(fā)展學(xué)前一年教育”。但幼兒園數(shù)極為有限，于是提出改變幼兒教育資源匱乏，走出幼兒教育困境的辦法，“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制”[3]。這就有了學(xué)前教育界“萬(wàn)馬奔騰”“百舸爭(zhēng)流”的幼兒園辦理“繁忙”現(xiàn)象。

《關(guān)于教育體制改革的決定》付諸實(shí)施后，全國(guó)幼兒教育狀況發(fā)生了較大變化。1986年，全國(guó)各類幼兒園共173376所，其中教育部門(mén)辦理者有11021所，占6.36%；其他部門(mén)辦理者27353所，占15.78%；集體開(kāi)辦者135002所，占77.87%。沒(méi)有一所私立幼兒園。當(dāng)年在園幼兒1628.98萬(wàn)人。其中教育部門(mén)辦理的幼兒園278.84萬(wàn)人，占17.12%；其他部門(mén)辦理的幼兒園290.08萬(wàn)人，占17.81%；集體辦幼兒園1060.06萬(wàn)人，占65.08%。1990年，全國(guó)各類幼兒園共172285所，其中教育部門(mén)辦理者有12796所，占7.43%；其他部門(mén)辦理者28124所，占16.32%；集體開(kāi)辦者131365所，占76.25%。仍然沒(méi)有一所私立幼兒園。當(dāng)年在園幼兒1972.017萬(wàn)人。其中教育部門(mén)辦理的幼兒園442.10萬(wàn)人，占22.42%；其他部門(mén)辦理的幼兒園339.82萬(wàn)人，占17.23%；集體辦幼兒園1190.0939萬(wàn)人，占60.35%。而1978年全國(guó)幼兒園數(shù)為163952所，在園幼兒787.7萬(wàn)人[4]。1990年與1978年相比，幼兒園增加了8333所，而幼兒卻增加了1184.317萬(wàn)人，足見(jiàn)全國(guó)幼兒教育需求強(qiáng)烈之程度。

《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》施行后，全國(guó)幼兒教育面貌發(fā)生了深刻變化。以湖北省幼兒園和學(xué)前班為例，便可窺斑見(jiàn)豹?！毒V要》頒發(fā)的第二年，湖北省有3291所幼兒園，包括小學(xué)附設(shè)學(xué)前班在內(nèi)，共有28341班；包括小學(xué)附設(shè)學(xué)前班744851人在內(nèi)，在園幼兒人數(shù)為1054692人 [5]。而1985年底，全省共有幼兒園4726所，其中教育部門(mén)辦理的382所，其他部門(mén)辦的1855所，集體辦的2489所。共有15623個(gè)班，在園幼兒人數(shù)為51.23萬(wàn)人。兩相比較，1996年在幼兒園數(shù)上不升反降，但在班數(shù)和在園幼兒人數(shù)上幾乎翻番。不過(guò)，十幾億的人口大國(guó)，適逢1990年后進(jìn)入生育高峰期，一些小的數(shù)據(jù)變化，對(duì)日益增長(zhǎng)的需求而言，無(wú)疑是杯水車薪。2002年12月全國(guó)人大通過(guò)《民辦教育促進(jìn)法》，2003年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體”的政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)多渠道、多形式社會(huì)和集體及民間開(kāi)辦幼兒園。隨后，全國(guó)民辦、街道、私立、合資、獨(dú)資等各種社會(huì)力量所辦的幼兒園開(kāi)始閃亮登場(chǎng)，幼兒園從結(jié)構(gòu)到數(shù)量發(fā)生了前所未有的變化。當(dāng)年全國(guó)各類幼兒園總數(shù)為116390所，社會(huì)力量辦園55536所，幼兒園總數(shù)雖較1990年減少55895所，但在園幼兒2003.91萬(wàn)人，較1990年增長(zhǎng)31.89萬(wàn)人。到2014年，全國(guó)共有幼兒園20.99萬(wàn)所，在園幼兒4050.71萬(wàn)人，毛入園率70.5% [6]。

取得如此巨大的成績(jī)，的確不容易。窮國(guó)辦大教育，在不太長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，徹底改變幼兒入園難、入園貴的問(wèn)題，在決策上有很多可圈可點(diǎn)的地方。歸結(jié)起來(lái)，主要有如下三點(diǎn)：

第一，改革學(xué)前教育體制，釋放出無(wú)限生機(jī)和活力。好的學(xué)前教育制度，可以產(chǎn)生巨大的能量，推動(dòng)學(xué)前教育向前發(fā)展，滿足更多的更旺盛的學(xué)前教育需求。而不良的學(xué)前教育制度，則可能抵消其能量，扼制學(xué)前教育發(fā)展。改革開(kāi)放后，學(xué)前教育方面發(fā)生了諸多問(wèn)題，如入園難的問(wèn)題、入園貴至使大多數(shù)幼兒被拒之幼兒園大門(mén)之外的問(wèn)題，都與學(xué)前教育制度有著直接的聯(lián)系。舊有的學(xué)前教育制度問(wèn)題，集中起來(lái)說(shuō)，就是由政府一攬子全包下來(lái)。21世紀(jì)之前的學(xué)前教育體制，基本上與其時(shí)的經(jīng)濟(jì)文化制度高度一致，經(jīng)濟(jì)上比較落后，卻要將各級(jí)各類教育全部包攬下來(lái)，結(jié)果嚴(yán)重地束縛學(xué)前教育的發(fā)展，人們盼望子女享受幼兒園教育的需求，遭到嚴(yán)重漠視。

2002年、2003年，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院先后頒發(fā)《民辦教育促進(jìn)法》和《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。《促進(jìn)法》承認(rèn)了民辦教育在教育體制中的合法地位，《指導(dǎo)意見(jiàn)》則明確提出：“今后5年（2003-2007年）幼兒教育改革的總目標(biāo)是：形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。根據(jù)城鄉(xiāng)的不同特點(diǎn)，逐步建立以社區(qū)為基礎(chǔ)，以示范性幼兒園為中心，靈活多樣的幼兒教育形式相結(jié)合的幼兒教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?！盵7] 2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，要求“大力發(fā)展公辦幼兒園，提供‘廣覆蓋、?；镜膶W(xué)前教育公共服務(wù)”。要達(dá)到這一目標(biāo)，就要“鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園。通過(guò)保證合理用地、減免稅費(fèi)等方式，支持社會(huì)力量辦園。積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購(gòu)買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”[8]。一系列文件極大程度地推動(dòng)了學(xué)前教育的發(fā)展。國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)出的次年，全國(guó)幼兒園數(shù)為117899所，比2003年的116390所增加了1509所，此數(shù)目雖然不夠顯赫，但在園幼兒人數(shù)卻由2003年的2003.91萬(wàn)人增加到2089.40萬(wàn)人，增加了85.49萬(wàn)人。特別是在其后的數(shù)年里，此數(shù)接連不斷地攀升。詳情從表1中便可一目了然。實(shí)現(xiàn)毛入園率達(dá)70.5%這一不俗的數(shù)字，無(wú)疑是學(xué)前教育體制改革的果斷決策所致。

第二，將學(xué)前教育作為重要的民生問(wèn)題來(lái)抓，逐年加大學(xué)前教育財(cái)政投入。“財(cái)政”，又稱“國(guó)家財(cái)政”，指以國(guó)家為主體，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能需要，參與社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的分配活動(dòng)及所體現(xiàn)的特定分配關(guān)系[9]。學(xué)前教育財(cái)政則可理解為是國(guó)家政府對(duì)幼兒社會(huì)資源（主要是公共資源）的分配活動(dòng)及所體現(xiàn)的分配關(guān)系[10]。學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入是國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)的教育撥款中，給予學(xué)前教育投入的專項(xiàng)資金。有力、高效、穩(wěn)健的財(cái)政投入政策是保障高質(zhì)量學(xué)前教育不可缺少的一環(huán)。學(xué)前教育是國(guó)計(jì)民生的重要組成部分，解決民生問(wèn)題是政府不可推卸的責(zé)任。世界各國(guó)無(wú)不將學(xué)前教育列入民生計(jì)劃，美國(guó)奧巴馬政府在應(yīng)對(duì)2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，大幅削減軍費(fèi)開(kāi)支，卻增加學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)數(shù)十億美元。學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入占國(guó)家教育總經(jīng)費(fèi)的比例，早已是國(guó)際范圍內(nèi)考察學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入的指標(biāo)[11]。研究一致認(rèn)為，這一指標(biāo)能較好的反映國(guó)家政府對(duì)學(xué)前教育在整個(gè)人才發(fā)展戰(zhàn)略中地位的界定。中國(guó)教科院王化敏、周亞君等對(duì)我國(guó)1993-2003年間學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的總體水平、經(jīng)費(fèi)構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)使用情況的研究中發(fā)現(xiàn)，10年間，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)逐年提高，1998年全國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入為39.98億元，2007年為157.14億元，總投入在GDP中所占的比重略有上升，基本維持在0.05-0.07%之間。2011-2013年，中央財(cái)政投入學(xué)前教育項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)500億元，地方財(cái)政投入學(xué)前教育的資金達(dá)到1600多億元[12]。資料表明，雖然我國(guó)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在2013年占比僅為3.5%，但30年間，我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入呈逐年提高的趨勢(shì)。如果不是逐年增加學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，僅僅是在學(xué)前教育體制上做文章，學(xué)前教育的發(fā)展必定是不堪想象的。

第三，逐年擴(kuò)增學(xué)前教育資源，在一定程度上緩解了“入園難”問(wèn)題。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)“入園難”的具體表現(xiàn)形式及其背后反映的矛盾，可將其分為總量性入園難和結(jié)構(gòu)性入園難兩種類型。所謂總量性入園難是指因?qū)W前教育服務(wù)提供總量不足，無(wú)法滿足全體適齡幼兒接受學(xué)前教育服務(wù)的需要而導(dǎo)致的入園難，它的實(shí)際表現(xiàn)是“無(wú)園可入”。結(jié)構(gòu)性入園難也就是說(shuō)，對(duì)于不同家庭背景和戶籍的幼兒而言，進(jìn)入不同類別幼兒園的機(jī)會(huì)不同[13]。由于我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)以及社會(huì)流動(dòng)，城鎮(zhèn)人口急劇增加，學(xué)前教育供給與需求之間矛盾凸顯，總量性入園難現(xiàn)象出現(xiàn)，緩解矛盾的最直接方式就是通過(guò)各種途徑在政府的主導(dǎo)下，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量、個(gè)體擴(kuò)增學(xué)前教育資源。非政府部門(mén)開(kāi)辦的幼兒園數(shù)直線上升，表2就是明證。

非政府部門(mén)開(kāi)辦的幼兒園成倍增長(zhǎng)，2014年教育部門(mén)開(kāi)辦幼兒園50716所，占當(dāng)年幼兒園總數(shù)209881所的24.16%，足見(jiàn)社會(huì)力量辦幼兒園的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)了。與幼兒園數(shù)增長(zhǎng)直接相關(guān)的是，在園幼兒也數(shù)倍于“體制內(nèi)”幼兒園。與表2同年度的在園幼兒數(shù)見(jiàn)表3。

2014年，教育部門(mén)開(kāi)辦幼兒園在園幼兒數(shù)為15748614人，占全國(guó)在園幼兒總數(shù)40507145人的38.89%。非政府開(kāi)辦幼兒園分擔(dān)了60%幼兒入園的艱巨任務(wù)，功不可沒(méi)。

據(jù)教育部公布的《中國(guó)教育概況——2014年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展情況》顯示，實(shí)施《教育規(guī)劃綱要》五年來(lái)，“入園難”得到緩解。2014年學(xué)前教育毛入園率達(dá)到70.5%，比上年提高3.0個(gè)百分點(diǎn)，提前實(shí)現(xiàn)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的2020年70%的發(fā)展目標(biāo)。再由聯(lián)合國(guó)教科文統(tǒng)計(jì)所（UIS）公布的數(shù)據(jù)可見(jiàn)，2012年高收入國(guó)家學(xué)前教育毛入園率為86.3%，中高收入國(guó)家學(xué)前教育毛入園率為69.2%①，2014年中國(guó)學(xué)前教育毛入園率與2012年國(guó)際數(shù)據(jù)比較已達(dá)到中高收入國(guó)家平均水平[14]。當(dāng)年，全國(guó)共有幼兒園20.99萬(wàn)所，比1997年增加2.74萬(wàn)所，在園幼兒4050.71萬(wàn)人，比1997年增長(zhǎng)1531.75萬(wàn)人。幼兒園園長(zhǎng)和專任教師共208.03萬(wàn)人，比1997年增加111.85萬(wàn)人。這是不可小看的數(shù)字，在10年左右的時(shí)間，便將幼兒毛入園率由40%左右提升到70%多，對(duì)于一個(gè)基數(shù)在5000多萬(wàn)幼兒的國(guó)家來(lái)說(shuō)，形成這個(gè)數(shù)目殊非易事 [15]。

二

成就與危機(jī)并存，問(wèn)題與成績(jī)纏繞。因?yàn)槲覈?guó)學(xué)前教育基礎(chǔ)十分薄弱，資源過(guò)于匱乏，面對(duì)“洶涌”而來(lái)的學(xué)前教育需求，我國(guó)出臺(tái)了《民辦教育促進(jìn)法》和《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，利用社會(huì)一切可以利用的學(xué)前教育資源發(fā)展學(xué)前教育，滿足人們不斷增長(zhǎng)的學(xué)前教育需求，緩解了幼兒入園難的問(wèn)題，但在同時(shí)又留下了更為深刻更加棘手的危機(jī)。

這種危機(jī)是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)民素質(zhì)的不斷提高，在入園難的問(wèn)題得以相應(yīng)緩解之后，人們又迅速地將需求提升為享受優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育。這一問(wèn)題遠(yuǎn)比滿足人們渴望子女有園可上的需求復(fù)雜得多，而且由于學(xué)前教育的體制變化，隱藏著制約學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的深重危機(jī)。這些危機(jī)，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，學(xué)前教育教師隊(duì)伍劣化，優(yōu)秀學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)生不愿加盟學(xué)前教育。由于將學(xué)前教育推向社會(huì)，而社會(huì)開(kāi)辦幼兒園主體品流很雜，基本不把幼兒園教師作為專業(yè)人員看待，將各地頒行的廠礦企業(yè)職工工資底線作為“標(biāo)準(zhǔn)”工資發(fā)放，致使幼兒園教師工資待遇整體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“在編”幼兒園教師，同工而不同酬，并且和《中華人民共和國(guó)教師法》小學(xué)教師同等待遇的規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。正是因?yàn)橛變簣@整體上低工資、高壓力、事務(wù)煩瑣，致使學(xué)前專業(yè)優(yōu)秀人才望而卻步。教育部1998年頒布的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄及專業(yè)介紹》文件中，規(guī)定學(xué)前教育專業(yè)的“業(yè)務(wù)培養(yǎng)目標(biāo)”為：“本專業(yè)培養(yǎng)具備學(xué)前教育專業(yè)知識(shí)，能在托幼機(jī)構(gòu)從事保教和研究工作的教師、學(xué)前教育行政人員以及其他有關(guān)機(jī)構(gòu)的教學(xué)、研究人才。”[16]各院校也都積極回應(yīng)這一規(guī)定，如北京師范大學(xué)學(xué)前教育專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)是“培養(yǎng)具備扎實(shí)的人文、社會(huì)、教育與心理學(xué)等方面的基礎(chǔ)知識(shí)和全面的學(xué)前教育工作專業(yè)知識(shí)與技能、適教樂(lè)教、具有先進(jìn)教育理念和較強(qiáng)教育教學(xué)實(shí)踐能力，能在各種兒童教育機(jī)構(gòu)、教育行政與科研部門(mén)以及各類師資培訓(xùn)部門(mén)從事兒童教育、教育科研、培訓(xùn)、管理、宣傳和康復(fù)等工作的高級(jí)專業(yè)人才”，再如南京師范大學(xué)，其學(xué)前教育專業(yè)提出的培養(yǎng)目標(biāo)是“主要培養(yǎng)素養(yǎng)全面、學(xué)識(shí)寬廣、有持續(xù)發(fā)展?jié)摿Σ⒕哂袆?chuàng)新精神和實(shí)踐能力的研究型幼兒園師資”[17]。但有研究者調(diào)查發(fā)現(xiàn)北京師范大學(xué)、南京師范大學(xué)、浙江師范大學(xué)的學(xué)前教育本科生大多不認(rèn)同本專業(yè)的培養(yǎng)方向是幼兒園一線教師，另外，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)多數(shù)學(xué)生畢業(yè)后不愿從事幼教及相關(guān)行業(yè)的工作 [18]。

通過(guò)教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2005年至2014年期間，學(xué)歷為高中及高中以下的幼兒教師所占比例雖從52.05%下降到29.10%，但在2014年仍高達(dá)536796人；學(xué)歷為本科及以上的幼兒教師所占比例雖從5.18%上升到17.21%，但所占比例依然較低。（見(jiàn)表4）

研究生占0.153%，本科學(xué)歷占17.06%，這是一個(gè)頗令人詫異的數(shù)字。正因?yàn)槿绱?，全?guó)各地開(kāi)始重視幼兒教師職前及職后培訓(xùn)，以促進(jìn)幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)，提高學(xué)前教育質(zhì)量。如《深圳市學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃》（2011-2013）擬通過(guò)三年建設(shè)，使全市幼兒園教師學(xué)歷有較大提升，到2010年學(xué)歷達(dá)標(biāo)率達(dá)89%，2011年達(dá)92%，2012年達(dá)95%，2013年達(dá)98%。深圳市這三年行動(dòng)計(jì)劃中的各種建設(shè)任務(wù)均如期完成，唯有教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)一項(xiàng)沒(méi)有如愿以償。這說(shuō)明深圳市學(xué)前教育體制的社會(huì)化改革，未能保證幼兒園教師與“在編”或小學(xué)教師享有同等待遇，非但打擊了幼兒園教師的積極性，更為可怕的是造成優(yōu)秀學(xué)前教育人才敬而遠(yuǎn)之。如果學(xué)前教育教師隊(duì)伍沒(méi)有高素質(zhì)人才加入，教師隊(duì)伍素質(zhì)劣化，無(wú)疑是貽誤中華民族前途和命運(yùn)的大事情。

第二，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足，優(yōu)質(zhì)學(xué)位炙手可熱，造成新一輪“入園難”和教育不公平?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了“基本普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)，旨在為適齡兒童提供公平的學(xué)前教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)教育的起點(diǎn)公平。按照羅爾斯教育公平理論，教育公平主要是機(jī)會(huì)公平、過(guò)程公平及結(jié)果公平，即在教育公共資源供給和配置的過(guò)程中以平等、均衡為目的，實(shí)現(xiàn)資源的合理安排和有效利用，以保障個(gè)體與群體在教育實(shí)踐活動(dòng)中得其所應(yīng)得。教育公平體現(xiàn)在學(xué)前教育過(guò)程中，應(yīng)盡量避免每個(gè)兒童因其所占有的社會(huì)資源不同而造成在接受教育的過(guò)程中所獲取的教育機(jī)會(huì)和教育效果千差萬(wàn)別。要實(shí)現(xiàn)這一理想，就是要保證個(gè)體和群體在受教育過(guò)程中享有盡可能的平等和公平，減少因?yàn)楣逃猩鐣?huì)條件因素導(dǎo)致的差異。因此，政府與社會(huì)在教育資源的分配中需要考慮遵循“差別原則”。給予弱勢(shì)群體更多的考慮和更豐富的資源，使學(xué)前教育能達(dá)到均衡發(fā)展。學(xué)前教育均衡發(fā)展是學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和適齡幼兒依法享有同等權(quán)利和義務(wù)的政策法律制度等保障體系。其最基本的內(nèi)涵即在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和受教育者之間平等享有教育資源，獲得公平的受教育機(jī)會(huì)，達(dá)到教育需求與教育供給的相對(duì)均衡[19]。

回顧我國(guó)30年來(lái)學(xué)前教育發(fā)展的歷程可知，在辦園方針、幼兒園類型與格局、辦園體制與發(fā)展思路等方面，呈現(xiàn)出明顯的階段性。2004年以后，我國(guó)幼兒教育事業(yè)的發(fā)展格局發(fā)生了較大變化。僅以公辦幼兒園和民辦幼兒園所占的比例來(lái)看，2003年公辦幼兒園占52.3%，民辦幼兒園占47.7%。隨著2003年《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)，根據(jù)學(xué)前教育13號(hào)文件強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育以“社會(huì)力量辦園為主體”的新要求，2004年起民辦園的數(shù)量就超過(guò)半數(shù)，隨后逐年以大約3%的速度增長(zhǎng)。2014年，我國(guó)公辦幼兒園占幼兒園數(shù)比例下降至33.6%，而民辦幼兒園已達(dá)66.4%，有些市區(qū)（縣）甚至高達(dá)90%以上。在民辦園中，個(gè)人辦園為主體的園所已經(jīng)達(dá)到近80%，民辦園中相當(dāng)大的比例是個(gè)人辦園。目前，民辦園基本上是按市場(chǎng)規(guī)律和機(jī)制運(yùn)行。為了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求得生存和獲得經(jīng)濟(jì)利益，民辦園發(fā)展的方向正在向兩極發(fā)展。高端化：高標(biāo)準(zhǔn)、超豪華、高收費(fèi)。這些幼兒園的服務(wù)對(duì)象主要是中高層收入以上人群。幼兒園通過(guò)高收費(fèi)來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)利益。低端化：以極低價(jià)格招收全托、半托幼兒，缺乏基本的設(shè)備設(shè)施和條件，幼兒的安全及教育質(zhì)量難以保證，其教育教學(xué)甚至違背了教育規(guī)律和國(guó)家法規(guī)要求，違背了幼兒身心發(fā)展的客觀規(guī)律。由于幼兒家長(zhǎng)越來(lái)越認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育的重要性，更加注重幼兒園的教育內(nèi)容、教育形式及教師素質(zhì)、環(huán)境與設(shè)施及安全制度，他們希望得到質(zhì)量較高的教育，因部分條件較好的民辦園沒(méi)有政府投入，這些民辦幼兒園為了維持生存并有營(yíng)利空間，收費(fèi)較高，高收費(fèi)把眾多的普通家庭子女擋在了優(yōu)質(zhì)幼兒園的大門(mén)之外，因此，少數(shù)收費(fèi)合理、教育質(zhì)量高的公辦幼兒園成為家庭角逐的對(duì)象。“公辦園少，進(jìn)不去；優(yōu)質(zhì)民辦園貴，上不起?！边@是當(dāng)前“入園難、入園貴”問(wèn)題的集中體現(xiàn)。實(shí)施《教育規(guī)劃綱要》五年來(lái)，總量性“入園難”問(wèn)題在一定程度上得到緩解的同時(shí)，結(jié)構(gòu)性“入園難”問(wèn)題逐漸凸顯。新一輪“入園難”問(wèn)題，是學(xué)前教育體制改革引進(jìn)社會(huì)力量辦園以至公辦園淡出或減少份額帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。這些辦園主體良莠不齊，所提供的幼兒園學(xué)位多為幼兒家長(zhǎng)們所不屑，備受青睞的是日益萎縮所占份額越來(lái)越低的公辦幼兒園學(xué)位。所以，新一輪“入園難”問(wèn)題的釀成之因，是學(xué)前教育體制改革所致，而本質(zhì)的問(wèn)題則是教育資源分配不公平，幼兒享受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)不均等。

第三，幼兒教師流失頻率加快，是學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中的潛在危機(jī)。學(xué)前教育是我國(guó)當(dāng)今國(guó)民教育體系中的“短板”。政府為提高學(xué)前教育質(zhì)量，在對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)實(shí)施全面質(zhì)量管理的同時(shí)，加強(qiáng)教師師德建設(shè)，注重提升幼兒教師教育水平。但因大多數(shù)幼兒園教師沒(méi)編制，沒(méi)編制意味著沒(méi)責(zé)任，也沒(méi)義務(wù)，要“走人”就“走人”，既沒(méi)有專業(yè)認(rèn)同感，也沒(méi)有教師職業(yè)意識(shí)。而對(duì)幼兒園教師來(lái)說(shuō)，“不在編”直接影響教師的福利待遇，進(jìn)而使得幼兒園教師流失與流動(dòng)現(xiàn)象動(dòng)不動(dòng)創(chuàng)下“新高”。

教師流動(dòng)是指一種社會(huì)的職業(yè)流動(dòng)，其主要表現(xiàn)是教師在社會(huì)關(guān)系的空間中從一個(gè)社會(huì)位置向另一個(gè)社會(huì)位置的移動(dòng)[20]。幼兒園教師流動(dòng)是指“幼兒園教師資源在幼兒教育界之間，或是在教育系統(tǒng)內(nèi)其他學(xué)校之間，以及其他行業(yè)之間進(jìn)行的一種重新配置的過(guò)程”。它主要包括兩種情況：一是流失，即幼兒園教師改行，去了其他的行業(yè)；二是行內(nèi)流動(dòng)，即在幼兒園教育機(jī)構(gòu)之間更換工作單位[21]。根據(jù)美國(guó)學(xué)者卡茲的組織壽命學(xué)說(shuō)，學(xué)校（幼兒園）作為教學(xué)科研組織，要想不斷充滿生機(jī)與活力，就必須進(jìn)行合理的教師流動(dòng)，且流動(dòng)期限應(yīng)以5-6 年為宜。合理的教師流動(dòng)是指“根據(jù)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化教育事業(yè)發(fā)展的客觀要求以及教師自身的狀況，促使教師資源在教育系統(tǒng)內(nèi)外進(jìn)行合理地配置，并得到充分合理地使用，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)教師的社會(huì)價(jià)值和自我價(jià)值以促進(jìn)教育事業(yè)的繁榮與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展”[22]。

根據(jù)流動(dòng)成本、流動(dòng)收益、流動(dòng)率三者之間的關(guān)系分析出最優(yōu)流動(dòng)率會(huì)發(fā)現(xiàn)：隨著流動(dòng)率的增高，流動(dòng)成本、流動(dòng)收益均將增多，并在一定范圍內(nèi)，較流動(dòng)成本，流動(dòng)收益的增長(zhǎng)更快，但超過(guò)這個(gè)范圍，流動(dòng)成本的增長(zhǎng)就會(huì)快于流動(dòng)收益。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，流動(dòng)的邊際收益等于流動(dòng)的邊際成本時(shí)的流動(dòng)率為最優(yōu)流動(dòng)率。一般情況下，高新技術(shù)企業(yè)較傳統(tǒng)企業(yè)的最優(yōu)流動(dòng)率高。美國(guó)《財(cái)富》雜志評(píng)選出的2004年最適宜工作的100家企業(yè)，其最優(yōu)的流動(dòng)率在5%-15%之間[23]。在各地幼兒園評(píng)估細(xì)則中也見(jiàn)幼兒教師的年流動(dòng)率不應(yīng)超過(guò)15%。游景如（2011）通過(guò)對(duì)第37期園長(zhǎng)資格培訓(xùn)班的500多位學(xué)員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)廣東省幼兒園的教師流動(dòng)較為頻繁，其幼兒教師的年流動(dòng)率在20%～60%之間[24]。這一數(shù)據(jù)明顯超過(guò)了合理教師流動(dòng)范圍。幼兒教師年流動(dòng)率高，對(duì)其自身、幼兒園以及幼兒的發(fā)展均有影響。首先，幼兒教師頻繁流動(dòng)不利于教師隊(duì)伍的建設(shè)。幼兒教師頻繁、無(wú)序的流動(dòng)會(huì)對(duì)在崗教師以及未來(lái)的幼兒教師產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，使現(xiàn)有的教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，并使未來(lái)的教師隊(duì)伍建設(shè)面臨困難。同時(shí)，幼兒園教師頻繁流動(dòng)，會(huì)影響幼兒園對(duì)青年教師的投入，必然會(huì)導(dǎo)致幼兒園專業(yè)骨干教師的缺乏。其次，幼兒教師的頻繁流動(dòng)，也影響家長(zhǎng)對(duì)幼兒園的信任，導(dǎo)致幼兒生源的流失，進(jìn)而使幼兒園面臨生存危機(jī)。再次，由于教師在幼兒的學(xué)習(xí)生活中具有主導(dǎo)性作用，一般來(lái)說(shuō)，教師是幼兒情感依戀的重要對(duì)象，教師頻繁流動(dòng)會(huì)破環(huán)幼兒和教師建立起的情感依戀，造成幼兒情感的壓力，破環(huán)幼兒安全感的建立，不利于幼兒的健康發(fā)展。復(fù)次，教師頻頻易人，走的是2人或3人，傷害的是幼兒園教師團(tuán)隊(duì)。教師團(tuán)隊(duì)精神的形成，需要一個(gè)周期，需要每一成員的努力。其中正常流動(dòng)對(duì)教師團(tuán)隊(duì)精神并無(wú)大礙，但每一學(xué)期出現(xiàn)大面積流動(dòng)，團(tuán)隊(duì)精神無(wú)疑散佚難聚。對(duì)于易走的個(gè)人而言，也有很大的損失，對(duì)專業(yè)發(fā)展而言，也是致命一擊。

三

我國(guó)學(xué)前教育出現(xiàn)的種種危機(jī)，都是與學(xué)前教育體制轉(zhuǎn)換相伴而生的。論其原因，盡管釀成之因盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，千頭萬(wàn)緒，一言難盡，但歸結(jié)起來(lái)是誤讀國(guó)家幼兒園體制改革方針政策擠壓公辦幼兒園編制和國(guó)家教育法規(guī)未能較好地落實(shí)兩個(gè)原因。

關(guān)于前者，國(guó)家有關(guān)幼兒園體制改革的方針政策嚴(yán)重地被誤讀。1989年，人們對(duì)學(xué)前教育需求尚不十分高漲，國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布的《幼兒園管理?xiàng)l例》第五條明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府可以依據(jù)本條例舉辦幼兒園，并鼓勵(lì)和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和公民舉辦幼兒園或捐資助園。”[2]實(shí)際上是以地方各級(jí)人民政府辦園為主，鼓勵(lì)企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等參與辦園，為政府分憂解難。從總體上看，還是由政府包攬的思路。伴隨著人們對(duì)享受學(xué)前教育需求的逐漸高漲，政府的包攬似乎吃不消，于是1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出：“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制?！盵3]勿庸諱言，盡管《發(fā)展綱要》強(qiáng)調(diào)要改變政府包攬辦學(xué)的體制，但仍然堅(jiān)持“以政府辦學(xué)為主體”?；A(chǔ)教育的中小學(xué)是如此，基礎(chǔ)教育重要組成部分的幼兒園，也應(yīng)該如此。根據(jù)這一精神，推導(dǎo)出以政府辦理幼兒園為主，吸納社會(huì)力量參與辦理幼兒園的結(jié)論，是不為錯(cuò)的。進(jìn)入21世紀(jì)后，人們對(duì)學(xué)前教育的需求進(jìn)一步高漲，而國(guó)家學(xué)前教育資源相對(duì)匱乏，要解決驟然上升的學(xué)前教育需求，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(mén)關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)中，明確地提出了解決“入園難”的問(wèn)題的思路：“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局?！盵6]仍然是“眾擎易舉”的思路，國(guó)家和社會(huì)力量齊心協(xié)力破解學(xué)前教育資源貧乏的問(wèn)題，比較易于奏效?！锻ㄖ放c前面的《發(fā)展綱要》相比，最明顯的不同是將“以政府辦學(xué)為主體”改為“以公辦幼兒園為骨干和示范”。這里的“骨干和示范”以多大比例的幼兒園為合適？既可以多一些，也可以少一些，只要能夠發(fā)揮公辦幼兒園馬首是瞻的效用，亦即“骨干和示范”作用。不過(guò)，2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，對(duì)“骨干和示范”作了一個(gè)重要注腳?！兑庖?jiàn)》要求“大力發(fā)展公辦幼兒園，提供‘廣覆蓋、保基本的學(xué)前教育公共服務(wù)”。[7]《意見(jiàn)》仍然堅(jiān)持大力發(fā)展公辦幼兒園方針政策，并以此為“提供‘廣覆蓋、?；镜膶W(xué)前教育公共服務(wù)”的手段。也就是說(shuō)，要建構(gòu)“廣覆蓋、保基本”的學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，還是要靠公辦幼兒園。

但是，國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育體制改革的文件，卻被一些地方政府嚴(yán)重誤讀。他們并不顧及國(guó)務(wù)院“以政府辦學(xué)為主體”“大力發(fā)展公辦幼兒園”等前提條件，只是從自身如何減負(fù)擔(dān)、丟包袱的角度考慮，過(guò)度解讀、過(guò)度看重“改變政府包攬辦學(xué)的格局”“以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體”，直接導(dǎo)致2005年以后公辦幼兒園數(shù)大滑坡，致使公辦幼兒園比例過(guò)低，難以發(fā)揮“廣覆蓋、保基本”“骨干和示范”的作用。不僅使公辦幼兒園碩果僅存者為數(shù)不多，而且使公辦幼兒園內(nèi)“在編”名額逐年減少，若干年后，公辦幼兒園就徒有其名。深圳市一千數(shù)百所幼兒園，公辦者僅占5%，而這5%的幼兒園中，“在編”教師隨著教師的退休或自然減員，很快就會(huì)陷入名為公辦園，實(shí)無(wú)一公辦教師的尷尬境地。而幼兒園的公辦與非公辦，教師的“在編”與“不在編”，正是幼兒園隱藏著的種種危機(jī)的總根源之一。

關(guān)于國(guó)家教育法規(guī)未能較好地貫徹落實(shí)的問(wèn)題，在學(xué)前教育方面，表現(xiàn)得最為突出，簡(jiǎn)直是對(duì)國(guó)家有關(guān)法律熟視無(wú)睹，非啻如此，甚至是肆意踐踏。我國(guó)幼兒園爆出的種種責(zé)任事故、尷尬局面和教師頻頻流動(dòng)等在國(guó)外難以見(jiàn)到的現(xiàn)象，大多與教師的工資待遇有關(guān)。而幼兒園教師的工資待遇，《中華人民共和國(guó)教師法》中有明文規(guī)定，并非法律的盲區(qū)。如《教師法》第六章“待遇”第31條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改善國(guó)家補(bǔ)助、集體支付工資的中小學(xué)教師的待遇，逐步做到在工資收入上與國(guó)家支付的教師同工同酬?！盵25]這里雖然只是涉及中小學(xué)教師，并未提及幼兒園教師，似乎幼兒園教師的待遇不適宜于此法。但是，《教師法》第九章“附則”第40條闡述了“中小學(xué)教師”的含義，將中小學(xué)教師明確界定為“指幼兒園、特殊教育機(jī)構(gòu)、普通中小學(xué)、成人初等中等教育機(jī)構(gòu)、職業(yè)中學(xué)以及其他教育機(jī)構(gòu)的教師”[25]。而且明確規(guī)定“國(guó)家補(bǔ)助、集體支付工資的中小學(xué)教師”，要逐步做到“與國(guó)家支付的教師同工同酬”?？疾煳覈?guó)30年學(xué)前教育發(fā)展的歷程，《教師法》第六章“待遇”第31條被嚴(yán)重漠視，甚至被嚴(yán)重踐踏。有些官員甚至認(rèn)為“《教師法》的相關(guān)規(guī)定是針對(duì)‘在編教師的”（民辦幼兒園教師自然不“在編”），這是對(duì)《教師法》第六章“待遇”第31條“國(guó)家補(bǔ)助、集體支付工資的中小學(xué)教師”的熟視無(wú)睹和曲解！《教師法》第六章“待遇”第32條規(guī)定：“社會(huì)力量所辦學(xué)校的教師的待遇，由舉辦者自行確定并予以保障?！痹趯?shí)際過(guò)程中，只貫徹“自行確定”，而漠視“并予以保障”。

考察我國(guó)30年學(xué)前教育改革與發(fā)展的過(guò)程，不難發(fā)現(xiàn)非政府舉辦的幼兒園教師與職稱、晉級(jí)增薪制度、教齡津貼制度基本無(wú)緣?！督處煼ā返诹隆按觥钡?5條強(qiáng)調(diào)“建立正常晉級(jí)增薪制度”；第26條規(guī)定“中小學(xué)教師和職業(yè)學(xué)校教師享受教齡”。但在民辦幼兒園辦理的實(shí)際過(guò)程中，所謂“正常晉級(jí)增薪制度”“享受教齡”之類的會(huì)給民辦幼兒園教師帶來(lái)“好處”的規(guī)章制度，都是水中月鏡中花，足見(jiàn)《教師法》在覆蓋和制約辦學(xué)主體上，民辦幼兒園基本淪為盲區(qū)，沒(méi)有起碼的約束力，也致使民辦幼兒園教師沒(méi)有職業(yè)認(rèn)同感，深感沒(méi)有“奔頭”。

誠(chéng)然，法律法規(guī)上的確有有待完善之處，如“大力發(fā)展公辦幼兒園”之類的表述，在實(shí)施上難于掌控，公辦幼兒園發(fā)展到什么程度才是“大力”，公辦幼兒園的“廣覆蓋，?；尽敝小皬V”和“基本”含義是什么，在實(shí)施上也比較難于掌握，很容易流于形式。這為地方政府減“負(fù)擔(dān)”丟“包袱”提供了某種借口。深圳市的《深圳市學(xué)前教育管理暫行辦法》開(kāi)宗明義：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)教師法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，結(jié)合深圳實(shí)際，制定本辦法?！盵26]深圳市將這些上位法作為制訂《辦法》的依據(jù)，但是《民辦教育促進(jìn)法》中“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位”“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”等，卻并沒(méi)有得到相關(guān)部門(mén)應(yīng)有的關(guān)注。深圳市將95%的幼兒園全部推向社會(huì)，5%的公辦幼兒園也岌岌可危，因?yàn)槠渲械摹霸诰帯苯處熤蛔鰷p法，不做加法，要不了幾年，“在編”教師退休或自然減員，公辦幼兒園就將成為深圳市的歷史名詞。而對(duì)《教師法》中的教師相關(guān)待遇，卻置若罔聞。致使深圳市幼兒園亂象叢生，“三年行動(dòng)指南”的教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)只能成為一種念想，成為可望不可即的目標(biāo)。深圳市學(xué)前教育體制改革與轉(zhuǎn)換雖然只是全國(guó)的一株“奇葩”，但全國(guó)諸如此類的改革與轉(zhuǎn)換，與之相比，只是五十步與百步的不同，并非本質(zhì)的差別。

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[責(zé)任編輯：肖偲偲，任 環(huán)]