舒丹

【摘 要】國務院關于加強地方政府性債務管理的意見國發(fā)[2014]43號文件的深入解讀。

【關鍵詞】政府性債務；融資平臺；城投公司

國是國，家是家，誰都有借錢的時候，老百姓買房、治病等有大額支出的時候就想到了找親人、朋友借錢解決眼前的問題，他們籌款的時候是根據(jù)自己的實際情況、還款能力和被借款人自然情況籌劃款項的。如果將這種情況提升到企業(yè)、政府層面，也都是一個樣子，但他們不叫借錢，他們叫融資舉債。企業(yè)借款融資叫發(fā)行企業(yè)債券；政府融資舉債簡單的可以理解為地方債務，復雜一些可以稱為地方政府性債務。

地方政府借債的主要渠道就是通過融資平臺公司融資。地方政府融資平臺就是指地方政府發(fā)起設立，通過劃撥土地、股權、國債等資產，迅速包裝出一個資產優(yōu)良和現(xiàn)金流強悍，各種指標均可達融資公司標準要求的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、城市公用事業(yè)及公益性等項目。地方政府融資平臺主要表現(xiàn)形式為地方城市建設投資公司（簡稱“城投公司”）。其名稱可以冠以某城建開發(fā)公司、城建資產經(jīng)營公司等。

1994年分稅制度的改革，一方面，客觀上加強了中央政府的財力，削弱了地方政府的財力，而轉移、支付制度又不完善，這也直接影響了地方政府的財力；另一方面，地方政府又要承擔大量的公共事務支出。在這種情況下，導致了地方政府負債機制轉換和體制改革的相對滯后，再加上地方可用財力不足產生的壓力，使《中華人民共和國預算法》禁止地方財政負債的“明規(guī)則”，被事實上的普遍負債這一“潛規(guī)則”強制替代，也催生了許多地方領導干部扭曲的負債觀，即借債就不怕還錢、自己借完債別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯，進一步助長了地方政府的盲目舉債，從而在地方上催生了“前人借錢、后人還債”、“前人調走了，自有后來人”的奇怪現(xiàn)象，對于地方政府官員而言，仕途的高升主要看政績，政績就得需要項目做支撐，干項目就需要資金，現(xiàn)在地方財政困難是不爭的事實，投入“三保”的支出都已經(jīng)很困難，只能通過舉債解決眼下的資金困局，這就造成了“誰借的越多，誰就有能力做項目，誰在任期內的政績就越大仕途就更光明”，這種機制也讓地方政府官員存在強烈的借債動力。

根據(jù)審計署去年年底發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務（一類債務）108859.17億元，負有擔保責任的債務（二類債務）26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務（三類債務）43393.72億元。其中，二、三類債務構成了地方政府的或有債務。該審計結果應該不是最終的數(shù)據(jù)，各地方政府中有不少顧慮，出于政績的考慮想等原因故意瞞報、漏報。

隨著《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的出臺，該《意見》體現(xiàn)了中央政府解決地方債務問題的決心，所確立的地方政府債務管理框架，本著疏堵結合的原則，有望從根本上解決地方政府性債務頑疾。該《意見》出臺前，“談債色變”似乎是各個地方政府的本能反應。不少人認為，地方政府性債務問題是中國經(jīng)濟發(fā)展的“絆腳石”，也是中國經(jīng)濟所面臨的最大風險。

具體到舉債主體而言，融資平臺公司恰恰是地方政府性債務的最大舉債主體。因此，有關地方融資平臺的清理整頓也成為治理地方政府性債務的關鍵所在。由于存在政府的隱形信譽，城投公司一直也是商業(yè)銀行眼中的優(yōu)質資源，尤其是城商行，本著肥水不流外人田的原則，很多城市的城商行都是其所在城市政府融資平臺公司的最大債權人。在《關于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制》方面，該《意見》給出的一個重要思路是：“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。”建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。這意味著建立規(guī)范的地方公債制度，在有限制的條件下授權地方政府發(fā)行債券，是我國政府債務管理改革的主要方向，而這也將成為地方政府融資平臺公司的正式替代物。

但就目前而言，剝離本身并非一朝一夕。原因在于，不少地方政府融資平臺是地方各級政府的第二條財政收支線。由于其在人事安排、財政收支上與各級政府關系十分密切，平臺貸款、城投債發(fā)行等都獲得地方政府或政府信用的直接擔保或隱性擔保。

在此前發(fā)行的信托產品中曾出現(xiàn)一種較為常見的增信措施，就是以地方財政局出具承諾函的形式提供變相擔保。在實踐中，地方融資平臺公司大多對注入資產不具有獨立、自主的處置權，投融資業(yè)務的財務平衡與資金循環(huán)從屬于地方政府財政預算的整體安排，地方政府也相應地以整體財力承擔了其融資債務的償債責任。

疏堵結合是當前中央關于加強地方政府性債務管理的一個基本原則。具體來說，就是修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。

從清理核實地方融資平臺債務、對地方融資平臺進行規(guī)范管理、加強融資平臺融資管理和銀行信貸管理、有效的制止地方政府違規(guī)承諾擔保、強化組織領導確保落實5個方面進行了明確規(guī)定。當時提到，融資平臺公司舉債融資規(guī)模短時間內膨脹，融資運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或者變相提供擔保，償債風險日益加大；部分地方性商業(yè)銀行業(yè)及地區(qū)性金融機構風險意識薄弱、或者屈從地方政府的壓力對融資平臺公司信貸管理缺失等。

靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司作出妥善處理；對承擔一些公益性融資項目任務，同時還承擔這些公益性項目建設的、運行維護任務的融資平臺公司，要在落實償債責任措施后剝離融資業(yè)務，不再保留其融資平臺職能。對承擔有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔那些非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照相關規(guī)定，充實公司資本金，優(yōu)化公司管理網(wǎng)絡，完善治理結構，向實現(xiàn)商業(yè)化運作轉型，盡快實現(xiàn)完全商業(yè)化公司運行。endprint

不過有關融資平臺的清理整頓并非那么容易，地方各級政府加強融資平臺公司管理取得一定成效，但一些地方政府違法違規(guī)融資又有抬頭之勢，如違規(guī)采用集資等方式舉債建設公益性項目，違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔保，通過財務公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務等。為此，2012年12月，財政部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，明確要求對地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體、融資平臺公司違法違規(guī)融資或擔保承諾行為進行清理整改。

按照官方的定義，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。事實上，除了作為市場主體與金融機構等對接，地方政府融資平臺此前承擔著政府投融資的重要功能。由此，它也有了“官辦公司”的稱謂。

在前述資信評級公司公共融資評級部負責人看來，地方融資平臺就是地方政府為實現(xiàn)債務融資功能、以企業(yè)（公司）為組織形式設立的特殊目的載體。地方政府通過財政撥款（包括資本金、財政補貼等）或注入土地、股權等資產，優(yōu)化地方融資平臺的資產負債表與利潤表，使之具備可行的融資條件，從而放大財政性資金的融資規(guī)模，進而維持信貸周轉。

由于地方政府此前無法直接主動進行陽光化舉債，因此繞道融資平臺公司舉債成為一種常態(tài)。但這卻導致政府與企業(yè)各自的責任劃分不清，融資風險也難以控制。從此次的《意見》來看，其對于融資主體做了明確界定，即政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任。

此次《意見》是在新修訂《預算法》的框架內為地方政府發(fā)行債券所作出的又一背書。除了堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債，它明確賦予地方政府依法適度舉債權限。從目前政策來看，地方政府舉債的主體和規(guī)模還是有所限制。比如，經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，但市縣級政府確需舉借債務的則應由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借?？紤]到目前基層政府資金需求依然較大，市縣級政府仍有可能讓部分地方國企承擔部分建設職能。

實際上，為拓展地方融資方式，PPP模式也備受關注。按照《意見》的說法，要推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式）。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。

該《意見》明確將積極推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本積極參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營當中，可減輕政府舉債壓力。為了吸引社會資本，地方政府可通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。不過這涉及地方政府與社會資本在利益上的權衡，若在經(jīng)濟下行、項目收益下降的背景下，鑒于對地方政府讓利不足的擔憂，PPP模式要實現(xiàn)快速大規(guī)模推廣在短期內可能還存在一定難度。PPP模式如果運作得當，那么地方政府融資平臺的歷史使命將終結，他將走向何方，我們將拭目以待。

參考文獻：

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