文/吉珂漫

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淺談我國慈善組織內(nèi)部控制存在的問題及體系設(shè)計

文/吉珂漫

慈善組織近年來在自然災(zāi)害和社會問題面前發(fā)揮了巨大的作用，然而接二連三的慈善丑聞嚴重打擊了社會公眾對于慈善組織的信任。本文首先強調(diào)了內(nèi)部控制對于慈善組織的的必要性，而后從內(nèi)部控制五要素的角度出發(fā)，分析了我國慈善組織內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及其存在的問題，最后對慈善組織內(nèi)部控制體系構(gòu)建提出了設(shè)計構(gòu)想，希望慈善組織內(nèi)部控制現(xiàn)狀能夠有所改善，最大限度地發(fā)揮慈善組織的積極作用。

慈善組織；內(nèi)部控制；存在問題；體系設(shè)計

近年來，隨著“郭美美”事件、嫣然基金事件等諸多慈善機構(gòu)丑聞接連曝光于媒體，慈善機構(gòu)逐漸引發(fā)社會公眾的關(guān)注。慈善機構(gòu)作為非營利組織，本應(yīng)是幫助社會上的弱勢群體、使其社會效用最大化的公益組織，卻因頻繁曝光的負面新聞嚴重打擊了社會公眾的愛心，使得慈善組織逐步失去社會公眾的信任。

一方面，究其根本，是慈善組織的內(nèi)部控制存在嚴重缺陷從而導(dǎo)致財務(wù)制度混亂、運營管理失效。另一方面，人性的諸多弱點決定了相關(guān)監(jiān)督機制存在的必要性。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的頒布一定程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，然而，作為與其性質(zhì)類似的慈善組織卻并沒有相關(guān)的內(nèi)部控制規(guī)范約束，這就必然導(dǎo)致問題的滋生。所以，有必要對慈善組織內(nèi)部控制體系建設(shè)問題進行深入的探討與研究。

一、慈善組織內(nèi)部控制的必要性

（一）我國慈善組織的發(fā)展現(xiàn)狀

汶川地震后的近十年間，我國的慈善組織發(fā)展迅速，不僅僅是許多著名的慈善家，社會公眾也積極參與到慈善事業(yè)的建設(shè)中來。

根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2014年底，全國社會團體總計共有31.0萬個，比上年增長7.2%；基金會共有4117個，比上年增加568個，增長16.0%?！?014年度中國慈善捐助報告》顯示，2014年我國境內(nèi)接收捐贈款物總額達1042.26億元，占全年GDP的0.16%；此外，接收捐贈的主要對象仍然是基金會和慈善組織，民政部門接收的捐贈在逐漸減少。

從以上數(shù)據(jù)中可以看出，基金會等慈善組織數(shù)量大幅提高以及社會公眾對于慈善組織的信任程度是引起各方的關(guān)注的重要原因。

（二）慈善組織內(nèi)部控制的意義

20世紀90年代，COSO《內(nèi)部控制——整合框架》的發(fā)布，為企業(yè)內(nèi)部控制設(shè)計與實施提供了規(guī)范和準則，內(nèi)部控制也開始逐步引起社會各界的重視。“安然”“世通”事件爆發(fā)后，《薩班斯法案》的出臺將內(nèi)部控制的意義提升到前所未有的高度。

第一，健全的內(nèi)部控制可以確保慈善組織財務(wù)信息的真實可靠，規(guī)范善款收入的使用，維護社會公眾的利益，提高公信力。

第二，健全的內(nèi)部控制可以確保資產(chǎn)安全，防止資產(chǎn)流失，保障慈善組織資產(chǎn)在價值量和使用價值上的完整性。

第三，健全的內(nèi)部控制制度可以通過明確權(quán)責、優(yōu)化流程、提高溝通效率、嚴格考核標準來提高運營管理的有效性。

二、慈善組織內(nèi)部控制存在的問題

慈善組織之所以丑聞頻發(fā)，關(guān)鍵問題在于其內(nèi)部控制不健全?；谶@一概況，本部分內(nèi)容將從五個方面對內(nèi)部控制存在的具體問題進行分析。

（一）控制環(huán)境較差

內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和起點，慈善機構(gòu)由于缺乏相關(guān)內(nèi)控規(guī)范的約束，在發(fā)展戰(zhàn)略、治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責分配、人力資源政策等方面均不夠合理。

領(lǐng)導(dǎo)層串通舞弊，凌駕于內(nèi)部控制制度之上，內(nèi)部控制自然得不到有效落實。以中國紅十字會為例，中國紅十字會未設(shè)置監(jiān)事會和內(nèi)審機構(gòu)，僅在總會中設(shè)有一個200人左右的龐大而無效的理事會，機構(gòu)設(shè)置不完善。此外，有些慈善組織對于財務(wù)崗位的權(quán)責分配不明確，一人身兼多職，起不到有效的制衡作用。人才的招聘門檻較低，激勵機制欠缺，從而未能吸引并留住高素質(zhì)的人才，導(dǎo)致慈善組織工作人員的素質(zhì)普遍較低。

（二）風(fēng)險評估缺乏

風(fēng)險評估是內(nèi)部控制中的重要環(huán)節(jié)，風(fēng)險評估主要包括四個環(huán)節(jié)：目標設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對。

就目前現(xiàn)狀來看，我國許多慈善組織風(fēng)險識別、分析環(huán)節(jié)缺失，進而更加缺乏風(fēng)險應(yīng)對措施，從而最終影響組織目標的實現(xiàn)。以“郭美美”事件為例，媒體于2011年6月20日將事件曝光，但中國紅十字會直到6月28日才召開記者招待會作出回應(yīng)，在事件發(fā)生后應(yīng)對過慢反映了其風(fēng)險應(yīng)對機制的缺失。

（三）控制活動不力

控制活動是在風(fēng)險評估后，組織根據(jù)其結(jié)果采取相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險發(fā)生的可能性及其發(fā)生所帶來的損失控制在可以承受的范圍之內(nèi)。

在國內(nèi)，許多慈善組織即使進行了風(fēng)險識別，也并未采取相關(guān)的控制活動規(guī)避風(fēng)險。崗位分離對于小型組織來說很難實現(xiàn)，對于大型組織出于成本效益原則的考慮，也會盡量節(jié)約人力開支。財產(chǎn)保護、會計信息系統(tǒng)控制不規(guī)范，導(dǎo)致資金流失，逐漸失去捐助者的信任。

（四）信息與溝通不足

信息與溝通是連接控制活動和內(nèi)部監(jiān)督的橋梁，它分為組織內(nèi)部和外部的信息與溝通。

對于組織內(nèi)部來講，由于慈善組織的日常業(yè)務(wù)較少且缺少監(jiān)督，會計確認、記錄與報告的準確性和及時性缺乏保障；溝通上的不及時或者根本沒有有效溝通，使得慈善組織的內(nèi)部控制存在較大漏洞。就組織與外部的信息與溝通來講，是與政府部門、捐款人和社會公眾進行信息溝通。然而，我國的慈善機構(gòu)很少能做到這一點，捐助者和社會公眾很難知道善款的去向?！?014年度中國慈善透明報告》顯示2014年中國慈善透明度指數(shù)為44.10分（總分100分），受調(diào)查的全國1000家公益慈善組織中，得分60分以上的僅有233家。盡管指數(shù)連年上升，但這一成績?nèi)圆荒艿玫缴鐣姷恼J可。

（五）內(nèi)部監(jiān)督薄弱

內(nèi)部監(jiān)督的目的在于對內(nèi)部控制有效性進行客觀評價，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度存在的缺陷并進行合理改進。慈善機構(gòu)普遍存在專業(yè)審計人才缺乏的現(xiàn)象，導(dǎo)致內(nèi)部審計環(huán)節(jié)未能達到應(yīng)有的效果。內(nèi)部監(jiān)督薄弱同時也會進而引發(fā)社會公信力的下降。

三、慈善組織內(nèi)部控制體系具體設(shè)計

總體來講，慈善機構(gòu)內(nèi)部控制體系設(shè)計分為五個層次，內(nèi)部控制、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。

（一）內(nèi)部環(huán)境

加強管理層的內(nèi)部控制意識是構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境的第一步，管理層應(yīng)該充分認識到內(nèi)部控制對于組織發(fā)展的重要性，自上而下地實施內(nèi)部控制程序。

其次，細化、分解組織目標，在宏觀計劃下將內(nèi)部控制落實到各個環(huán)節(jié)和相關(guān)人員，將內(nèi)部控制建設(shè)作為員工績效考核和管理層業(yè)績評價的一部分。

再次，從內(nèi)部控制的本質(zhì)來講，其一是制衡，可以借鑒 “壹基金”的組織架構(gòu)設(shè)計，完善機構(gòu)、崗位、人員設(shè)置，權(quán)責明晰，減少串通舞弊的可能性；其二是激勵，但就北京、廣州、成都三地的數(shù)據(jù)來看，我國公益組織人員的薪資普遍較低：員工工資基本處在2000元至4000元之間，而這大多低于當?shù)厣鐣骄べY水平（數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng)）。這對招聘和留住人才非常不利。慈善組織應(yīng)該建立有效的激勵機制，豐富激勵形式，提高員工工作的積極性，從而提高慈善組織的運營效率，最終實現(xiàn)組織目標。

（二）風(fēng)險評估

風(fēng)險存在于組織運行的方方面面，是組織順利運行的一顆“定時炸彈”。

作為國內(nèi)的慈善組織，由于經(jīng)驗不足和人員素質(zhì)的限制，可以參考慈善事業(yè)比較發(fā)達的國家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗，聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)對其內(nèi)外部風(fēng)險進行專業(yè)評估。

以發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，將戰(zhàn)略目標細化到具體的業(yè)務(wù)層次，確定每個具體目標下的風(fēng)險點，并將風(fēng)險點劃分為外部風(fēng)險點（政策及法律風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、市場風(fēng)險、自然環(huán)境風(fēng)險）和內(nèi)部風(fēng)險點（運營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險），之后對風(fēng)險點進行定性或定量分析并顯示風(fēng)險偏好、判斷風(fēng)險大小，進而確定關(guān)鍵控制點和優(yōu)先控制點，在內(nèi)控過程中加強防范，盡可能地減少損失甚至避免風(fēng)險的發(fā)生。

（三）控制活動

控制活動是根據(jù)風(fēng)險評估環(huán)節(jié)確定的關(guān)鍵控制點和優(yōu)先控制點，進行崗位分離控制、授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計信息系統(tǒng)控制、績效考核控制等，規(guī)保證內(nèi)部控制有效實施。

具體來說，首先要做好預(yù)算控制，充分利用內(nèi)部的歷史數(shù)據(jù)和整體行業(yè)數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析和預(yù)測，預(yù)算通過后，各部門和相關(guān)人員必須嚴格執(zhí)行，防止隨意篡改預(yù)算的情況發(fā)生。慈善組織的管理費用支出由于從善款中列支，所以是預(yù)算中僅次于善款支出的重要組成部分，也是社會公眾比較關(guān)心的話題?！痘饡芾項l例》規(guī)定“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”，過高的運營成本支出會占用有效的慈善支出，而運營成本過低卻會引發(fā)對運行效果的質(zhì)疑，所以慈善組織在機構(gòu)運行中要尋求一個成本、效益平衡點。

其次，慈善組織應(yīng)該強化授權(quán)審批制度。對于規(guī)模較大的組織來說，資源的取得和使用必須經(jīng)過授權(quán)審批，確定資金的數(shù)額、資金運動范圍和相關(guān)責任人。對于超出職責范圍或者超出預(yù)算的重大事項，應(yīng)該及時申報審批，經(jīng)過批準方可執(zhí)行。

由于慈善組織之間規(guī)模差距甚遠，對于小型慈善機構(gòu)來講，維持機構(gòu)日常運營已經(jīng)捉襟見肘，崗位分離更是難以實現(xiàn)。大型慈善機構(gòu)出于成本效益原則考慮，員工身兼數(shù)職的現(xiàn)象也普遍存在。為了防止滋生舞弊問題，每個流程和環(huán)節(jié)都應(yīng)該設(shè)置相互獨立的部門和人員，尤其是財務(wù)部門。

此外，財產(chǎn)控制和會計信息控制在控制活動中的作用密不可分。慈善組織以“公益”的名義，實則借機“牟利”的事件屢見不鮮。因此，慈善組織應(yīng)該建立完整的賬簿體系，核算收支明細、資產(chǎn)情況。尤其加強對運營成本的明細核算，有效控制成本費用的發(fā)生。定期進行實物資產(chǎn)清查，防止資產(chǎn)流失。

（四）信息與溝通

信息與溝通貫穿于內(nèi)部控制始終，慈善機構(gòu)的平穩(wěn)運行離不開有效的信息與溝通。

對于內(nèi)部信息與溝通，應(yīng)該著力加強財務(wù)信息的準確性、及時性、有用性；提高各部門和員工之間溝通的有效性。

就外部信息與溝通而言，資金提供者主要有兩方：政府補助和社會捐贈。慈善組織的資源提供者雖然從慈善活動中無法取得經(jīng)濟回報，但是慈善組織出于“受托責任觀”也應(yīng)該賦予他們了解其資金的使用情況的權(quán)利。借鑒香港公益金的信息披露方式，慈善組織應(yīng)該以多種方式進行財務(wù)報告信息公開，例如：網(wǎng)絡(luò)、報刊、郵寄。除了對善款籌集、使用進行詳細披露；此外還應(yīng)該增加日常管理費用、公益廣告宣傳等開銷的透明度，避免某些慈善組織以日常經(jīng)營管理為由不合理地占用善款，侵占社會公眾的利益。

（五）內(nèi)部監(jiān)督

加強內(nèi)部監(jiān)督的最有力的方式是加強內(nèi)部審計的常態(tài)化，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

慈善機構(gòu)需要設(shè)置內(nèi)審部門并確保其相對獨立性，與財務(wù)部門和管理部門相分離，并對其進行高度授權(quán)。由審計部門應(yīng)采用與外部審計相一致的審計標準，定期、及時地對相關(guān)財務(wù)信息進行審計，并對內(nèi)部控制的設(shè)計與執(zhí)行進行評價，及時向管理層反映問題，有效追責、問責。此外，設(shè)計自上而下的監(jiān)督體系，部門間、員工間相互監(jiān)督，結(jié)合獎懲措施鼓勵監(jiān)督反饋行為，形成良性循環(huán)。

四、結(jié)語

當今的中國人真的冷漠、缺少愛心嗎？其實不然，我們只是不知道將愛心托付給誰去表達，我們不確定慈善組織是否值得信任。

本文結(jié)合慈善組織丑聞這一社會熱點問題，首先強調(diào)內(nèi)部控制制度對于慈善組織的必要性。其次，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)和案例分析慈善組織內(nèi)部控制存在的五方面問題。最后，針對存在的問題提出慈善組織內(nèi)部控制體系的構(gòu)建設(shè)想，一定程度上彌補了缺少《慈善組織內(nèi)部控制規(guī)范》的空白，可為慈善組織內(nèi)部控制體系建設(shè)提供參考。

（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)）