我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律制度探析——以英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管制度為鑒

王藝丹

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院，北京100083

摘要：隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的啟動(dòng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管問(wèn)題也提上日程。我國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管制度存在立法層級(jí)低、不完整，行政監(jiān)督分工不明確、權(quán)力無(wú)制約等問(wèn)題。本文力圖通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的分析和對(duì)英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管制度的借鑒，探求出我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管的新路徑。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；基金監(jiān)管制度；英國(guó)職業(yè)養(yǎng)老金

中圖分類號(hào)：F842.6

作者簡(jiǎn)介：王藝丹(1993-)，女，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院本科在讀，研究方向：法學(xué)。

一、引言

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分，具有社會(huì)保障的基本功能。它通過(guò)為因年老等原因喪失勞動(dòng)能力進(jìn)而喪失收入來(lái)源的勞動(dòng)者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保障勞動(dòng)者的基本生活。不止于此，養(yǎng)老保險(xiǎn)更是一種“老無(wú)所憂”的未來(lái)保障，有助于減輕勞動(dòng)者的后顧之憂，保障勞動(dòng)者的精神健康，安定生產(chǎn)與生活，起到“社會(huì)減震器”的作用。養(yǎng)老保險(xiǎn)金還是最大的社會(huì)保險(xiǎn)資金流。據(jù)財(cái)政部2013年的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入35994億元，其中企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入20790億元，居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入2173億元，共計(jì)22963億元，養(yǎng)老保險(xiǎn)金約占社會(huì)保險(xiǎn)基金總額的63.8%①，資金融通作用明顯。通過(guò)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的投資運(yùn)營(yíng)，使其保值增值，一方面有利于對(duì)勞動(dòng)者老年生活質(zhì)量保障水平的提高、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金，起到“社會(huì)助推器”的作用。

我國(guó)人口基數(shù)大，被保險(xiǎn)人數(shù)多，目前已積累了巨額的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，一旦出現(xiàn)資金安全事故，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、社會(huì)信任危機(jī)和政府公信力的喪失。2014年中央啟動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案，提出“一個(gè)統(tǒng)一，五個(gè)同步”的改革基本思路②，旨在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，縮小不同人群的待遇差距，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，但保險(xiǎn)金監(jiān)管問(wèn)題卻無(wú)實(shí)質(zhì)舉措。并且，近年來(lái)發(fā)生的保險(xiǎn)金管理事故反映出我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制的嚴(yán)重缺陷。因而，加強(qiáng)養(yǎng)老金監(jiān)管必要而迫切。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管現(xiàn)狀

(一)基金構(gòu)成及監(jiān)管層次

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由三個(gè)部分構(gòu)成，一是城鄉(xiāng)居民個(gè)人、企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)、集體組織按照國(guó)家規(guī)定配套繳費(fèi)，三是國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。具體來(lái)講，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金指存入財(cái)政部門在銀行開(kāi)設(shè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶中的資金。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管有以下三層含義，一是指國(guó)家有關(guān)部門通過(guò)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金征收、發(fā)放、管理、運(yùn)營(yíng)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以確?；鸢踩?。二是指金融、基金管理等機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)基金的運(yùn)行和管理以保證基金收支平衡和保值增值。三是指通過(guò)組織和個(gè)人等對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳違法行為的社會(huì)監(jiān)督。目前，“我國(guó)已經(jīng)初步形成了以勞動(dòng)和社會(huì)保障部門行政監(jiān)管為主，財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、銀行監(jiān)督、內(nèi)部控制和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)配合的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系”[1]。

(二)基金監(jiān)管法律體系的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)有涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律規(guī)定散見(jiàn)于《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律，《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》等行政法規(guī)，《企業(yè)年金基金管理辦法》以及有關(guān)財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門規(guī)章中。

就監(jiān)管主體而言，首先，國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)著最主要的監(jiān)督職能。各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督和檢查政府的監(jiān)管工作。國(guó)務(wù)院及各級(jí)人民政府具有概括監(jiān)督權(quán)。但這種監(jiān)督權(quán)限于宏觀層面，具體執(zhí)行權(quán)分布于社保行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門等。其次，國(guó)家金融機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的投資運(yùn)營(yíng)。其中主要有四類主體，即受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人，分別負(fù)責(zé)基金的監(jiān)督、建賬、保管、投資，并且這些主體都有資金、人員等嚴(yán)格限制。再次，社會(huì)監(jiān)督是不可或缺的外部監(jiān)督手段。組織、個(gè)人對(duì)養(yǎng)老金監(jiān)管的違法行為具有舉報(bào)權(quán)和投訴權(quán)。新聞媒體、大眾輿論是保證監(jiān)管透明的“監(jiān)控器”。社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)是法定的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由單位、參保人、工會(huì)、專家等多方代表組成，能提供科學(xué)、實(shí)際的意見(jiàn)，進(jìn)行多方位的監(jiān)督。

三、目前養(yǎng)老基金監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

(一)立法難以滿足監(jiān)管需要

第一，立法層級(jí)低且體系零碎。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管措施多來(lái)源于部門規(guī)章，行政法規(guī)只在保險(xiǎn)制度中的監(jiān)管章節(jié)有所涉及，而法律層面上只有《社會(huì)保險(xiǎn)法》有所規(guī)定。到目前為止，我國(guó)并沒(méi)有一部完全單獨(dú)的社?；鸨O(jiān)管法，各部門根據(jù)自己的職能各自立法，不成體系。

第二，立法滯后。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管立法嚴(yán)重滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于我國(guó)社會(huì)保障制度還在探索發(fā)展的初步階段，滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)情有可原。立法還滯后于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。雖然社會(huì)建設(shè)要一步一步來(lái)，但養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)管與養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資、收支、計(jì)發(fā)等內(nèi)容是一個(gè)整體，隨著近年來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，國(guó)務(wù)院只出臺(tái)了相應(yīng)的收支政策，卻忽視了監(jiān)管措施的同步進(jìn)行，說(shuō)明政府對(duì)基金監(jiān)管的重視不足。一旦出現(xiàn)基金安全問(wèn)題，將后悔莫及。

第三，立法過(guò)于籠統(tǒng)。法律多“相關(guān)部門”、“有權(quán)監(jiān)督”、“有權(quán)管理”、“有權(quán)提出建議”等表述。只規(guī)定“要監(jiān)督”而不規(guī)定“具體怎樣監(jiān)督”、不明確“具體誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”和“具體哪個(gè)監(jiān)督主體監(jiān)督什么內(nèi)容”，法律沒(méi)有可操作性。

第四，立法單向性問(wèn)題。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的直接受益人是繳納了保險(xiǎn)費(fèi)的公民個(gè)人，公民與保險(xiǎn)金的監(jiān)管有更直接、更密切的聯(lián)系。國(guó)家機(jī)關(guān)有公權(quán)力的保障，實(shí)施監(jiān)管更具優(yōu)勢(shì)地位，但不可因此忽視公民個(gè)人維權(quán)的立法。法律對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)機(jī)構(gòu)廣泛授權(quán)，但對(duì)公民的自力救濟(jì)只有法律“有權(quán)進(jìn)行舉報(bào)、投訴”的空洞授權(quán)。而復(fù)議和訴訟則成為保障個(gè)人權(quán)利的唯一措施和最后屏障。

(二)監(jiān)管機(jī)制制約監(jiān)管效果有效發(fā)揮

第一，監(jiān)督權(quán)過(guò)于集中?！靶姓O(jiān)管是社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中不可缺少但又不可過(guò)分倚重的監(jiān)管方式”[2]，法律賦予行政機(jī)關(guān)以充分的監(jiān)督權(quán)是很有必要的，但不能只依靠或過(guò)度依靠行政監(jiān)督?！耙恍┎块T立法、執(zhí)行、實(shí)施、經(jīng)辦、監(jiān)督一條龍管理”[3]，無(wú)法起到監(jiān)督的作用。并且各主體之間還存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。“自己管自己”往往使監(jiān)督效果大打折扣。

第二，監(jiān)督重量不重質(zhì)。中央有人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理工作，下設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司具體負(fù)責(zé)。具體到地方，各省有人力資源和社會(huì)保障廳，下設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督處，并設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。各市設(shè)有人力資源和社會(huì)保障局、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督處、社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局等等(各地名稱不同，如社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)管理局、社會(huì)養(yǎng)老和工傷保險(xiǎn)管理局等)。再加上每一級(jí)又有每級(jí)的財(cái)政、審計(jì)部門，部門之間的職責(zé)分布又不明確。最后導(dǎo)致全國(guó)各地具有社?；鸨O(jiān)督權(quán)的部門機(jī)構(gòu)龐雜、數(shù)不勝數(shù)，爭(zhēng)利推責(zé)、人浮于事，反而造成巨大的社會(huì)負(fù)擔(dān)。

第三，對(duì)監(jiān)督權(quán)制約不足。各級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)聽(tīng)取和審議政府專項(xiàng)報(bào)告來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，但實(shí)際上只是一種形式監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督，無(wú)法監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)用的過(guò)程。社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)具有專業(yè)性、民主性、無(wú)利益相關(guān)性等天然優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督不可替代的一角。但《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立，由人民政府負(fù)責(zé)人任主任，辦公室設(shè)在省級(jí)人民政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門”，并且對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題只能通過(guò)向有關(guān)部門提出建議的方式處理。這樣一來(lái)，社保監(jiān)督委員會(huì)無(wú)獨(dú)立性(無(wú)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、無(wú)獨(dú)立場(chǎng)所、無(wú)獨(dú)立負(fù)責(zé)人)、無(wú)處理權(quán)、受制于政府、聽(tīng)命于政府，最終只能徒有“社會(huì)監(jiān)督”之表，而行“行政監(jiān)督”之實(shí)。公民、組織自力救濟(jì)途徑有限，再加上在中國(guó)有“民告官”難的特殊國(guó)情，來(lái)自公民的社會(huì)監(jiān)督更是名有實(shí)無(wú)。從而形成行政監(jiān)督過(guò)大，人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督過(guò)小的“棗核結(jié)構(gòu)”。

四、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度的改革

(一)英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度的成功經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是世界上最發(fā)達(dá)、完備的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之一，這不僅取決于制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，還取決于其監(jiān)管制度的有效性。經(jīng)過(guò)近半個(gè)多世紀(jì)的改革，英國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金監(jiān)管制度不斷得到糾正、完善和發(fā)展，如今以其多體系和法制化的優(yōu)點(diǎn)著稱。

1.立法體系方面

“英國(guó)對(duì)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的監(jiān)管體現(xiàn)了高度的法制化特征”[4]，以《信托法》為核心，又補(bǔ)充以《養(yǎng)老金法案》和專門立法《1986年金融服務(wù)法》、《社會(huì)保障法》和《養(yǎng)老金計(jì)劃規(guī)則》等，從而形成較為完整的法律體系。

2.監(jiān)管主體方面

目前，英國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有養(yǎng)老金監(jiān)管局、金融服務(wù)監(jiān)管局、養(yǎng)老金保護(hù)基金和養(yǎng)老金督察員。

養(yǎng)老金監(jiān)管局(The Pensions Regulation，簡(jiǎn)稱TPR)由職業(yè)養(yǎng)老金管理委員會(huì)(Occupational Pensions Board，簡(jiǎn)稱OPB)和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局(Occupational Pensions Regulatory Authority，簡(jiǎn)稱OPRA)演變而來(lái)，有權(quán)發(fā)布“整改令”，命令有關(guān)人員在規(guī)定期限內(nèi)采取補(bǔ)救措施；發(fā)布“第三方提示”，對(duì)由一部分第三方過(guò)錯(cuò)造成的違規(guī)行為，命令第三方采取補(bǔ)救措施；還有“限制令”和“歸還令”，阻止養(yǎng)老金為他人所挪用或責(zé)令其歸還等[5]。該局彌補(bǔ)了職業(yè)養(yǎng)老金管理委員會(huì)權(quán)小和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局只能進(jìn)行事后監(jiān)督的弊端，成為監(jiān)管養(yǎng)老金的專門機(jī)構(gòu)。

金融服務(wù)監(jiān)管局(Financial Service Authority，簡(jiǎn)稱FSA)由證券投資管理委員會(huì)(Securities and Investments Board，簡(jiǎn)稱SIB)改制而來(lái)，負(fù)責(zé)公司資格審核、日常交易監(jiān)督、對(duì)不當(dāng)行為處罰、評(píng)估投資風(fēng)險(xiǎn)等“一條龍”監(jiān)管，彌補(bǔ)了其前身監(jiān)督滯后的缺陷，成為有制裁權(quán)的養(yǎng)老金基金資產(chǎn)投資和個(gè)人養(yǎng)老金一切活動(dòng)的監(jiān)管局[5]。

養(yǎng)老金保護(hù)基金(Pension Protection Fund，簡(jiǎn)稱PPF)由養(yǎng)老金賠償委員會(huì)(The Pensions Compensation Board)演變而來(lái)，負(fù)責(zé)因發(fā)生養(yǎng)老金事故而不能發(fā)放時(shí)為養(yǎng)老金計(jì)劃提供資金支持，并且無(wú)論什么原因(比如欺詐、玩忽職守、管理不當(dāng)或管理無(wú)能等)造成養(yǎng)老金損失，該基金都有權(quán)監(jiān)管，被譽(yù)為養(yǎng)老金“救生艇”。

養(yǎng)老金督察員辦公室(office of Pensions Ombudsman)負(fù)責(zé)調(diào)查和處理養(yǎng)老金計(jì)劃成員的投訴案件。相比上述幾個(gè)機(jī)構(gòu)，督察員制度能夠有針對(duì)性地維護(hù)具體成員的利益，并且成本低，效率高，適用靈活，但督察員的負(fù)擔(dān)較重。

3.輔助監(jiān)管體制

一是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制。英國(guó)頒布《2004年養(yǎng)老金法案》后，采用積極主動(dòng)的監(jiān)管模式，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，“根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率的高低和風(fēng)險(xiǎn)事件對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響程度的大小，把所有的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃都劃入四個(gè)象限，并相應(yīng)采取四種監(jiān)管方式：積極的干涉、主動(dòng)的監(jiān)視、基于情報(bào)的行動(dòng)和針對(duì)具體計(jì)劃的最小行動(dòng)?！盵6]這種監(jiān)管有針對(duì)性，預(yù)防效果大大增強(qiáng)，既節(jié)約成本又保證效率。

二是指導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)制。英國(guó)采取積極主動(dòng)模式的另一個(gè)體現(xiàn)就是加強(qiáng)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)。養(yǎng)老金監(jiān)管局通過(guò)制定行為守則、開(kāi)發(fā)網(wǎng)上學(xué)習(xí)系統(tǒng)來(lái)幫助、督促他們更好地理解和遵守法律[6]。

(二)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度的改革建議

我國(guó)養(yǎng)老金監(jiān)管存在立法層級(jí)低且不完整，行政監(jiān)管分工不明確、權(quán)力無(wú)制約，社會(huì)監(jiān)督有名無(wú)實(shí)等問(wèn)題，而起步較早的英國(guó)養(yǎng)老金監(jiān)管制度則已經(jīng)經(jīng)歷了這一階段，形成了完善的法律體系，機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)，職能分工各有側(cè)重，還建立了頗具特色的輔助監(jiān)管機(jī)制，值得我國(guó)借鑒。

1.事前預(yù)防措施——完善法律體系

第一，以《社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管法》為基本法，建立健全層次性的法律體系。英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管法律層級(jí)高，體系完整，因而執(zhí)行力強(qiáng)。而我國(guó)大量規(guī)定都集中于部門規(guī)章層級(jí)，不同部門各自立法還會(huì)出現(xiàn)“打架”情況，我國(guó)沒(méi)有專門的社會(huì)保險(xiǎn)金監(jiān)管法，也無(wú)法對(duì)規(guī)章起到統(tǒng)領(lǐng)作用。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)多綜合性規(guī)定，與部門規(guī)章之間出現(xiàn)斷層。因而首要措施應(yīng)當(dāng)是制定并出臺(tái)更有針對(duì)性的《社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管法》，對(duì)監(jiān)管的原則、不同主體的監(jiān)管職能、各主體行使監(jiān)督權(quán)的法定程序、救濟(jì)措施等進(jìn)行明確規(guī)定，并以《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管法》為綱，完善法規(guī)規(guī)章，逐步建立法律、行政法規(guī)、規(guī)章多層次、全方位的監(jiān)管法律體系。

第二，完善以《企業(yè)年金管理辦法》為核心的專項(xiàng)立法。英國(guó)的《信托法》可以說(shuō)是養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)的“行為手冊(cè)”，詳盡的規(guī)定了各主體的權(quán)利義務(wù)。而《養(yǎng)老金法案》對(duì)養(yǎng)老金的安全管理作出專門規(guī)定，明確各權(quán)力機(jī)構(gòu)及其職能分工。我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門立法，做到運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員的從業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)法定，并提高社保基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量。

第三，由法制部門定期為監(jiān)管部門人員進(jìn)行教育?，F(xiàn)實(shí)中，各部門機(jī)關(guān)工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)干部不知法的現(xiàn)象非常普遍，不知法必然不懂法，不懂法者必然不能有效執(zhí)法。英國(guó)的培訓(xùn)指導(dǎo)機(jī)制值得我國(guó)借鑒，法制部門可以通過(guò)定期培訓(xùn)、系統(tǒng)學(xué)習(xí)甚至設(shè)立考試制度等方式來(lái)提高監(jiān)管人員的法律知識(shí)水平，使其做到知法、懂法、守法、護(hù)法。

2.事中監(jiān)控措施——明確各方監(jiān)督主體的責(zé)任，形成權(quán)力制約

第一，行政部門應(yīng)當(dāng)明確自身責(zé)任，“監(jiān)”與“管”相分離。英國(guó)對(duì)養(yǎng)老金有實(shí)質(zhì)監(jiān)管權(quán)就是養(yǎng)老金監(jiān)管局和金融服務(wù)監(jiān)管局，前者主要針對(duì)養(yǎng)老金的保管進(jìn)行監(jiān)管，后者對(duì)養(yǎng)老金的投資升值過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，各有側(cè)重。而我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(各地的人力資源、勞動(dòng)社保部門)，有權(quán)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。而各審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門管理的基金進(jìn)行審計(jì)。社保行政部門對(duì)社?；鹩帧氨O(jiān)”又“管”，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)被管理權(quán)囊括，出現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的缺失。并且，基金投資運(yùn)營(yíng)專業(yè)性強(qiáng)，行政人員往往并不通曉，因而管理權(quán)不宜為行政部門所控。因此，應(yīng)當(dāng)將社保行政部門的管理權(quán)剝離出來(lái)，從而避免同一部門同時(shí)擁有管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，“自己監(jiān)督自己”現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，行政部門還應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變“當(dāng)權(quán)者”的監(jiān)督理念，明確“監(jiān)督者”的法律定位，不插手干預(yù)養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)，明確各自的監(jiān)督權(quán)范圍，有重點(diǎn)地進(jìn)行監(jiān)督。

第二，建立專業(yè)人員巡回監(jiān)督制度。由政府設(shè)立督察組，聘請(qǐng)專業(yè)人員(會(huì)計(jì)師、精算師、審計(jì)師、律師等)進(jìn)行不定向監(jiān)督，既能避免行政機(jī)關(guān)不夠?qū)I(yè)而無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)督，又可防止設(shè)置凌亂龐雜的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，減少監(jiān)督成本。

第三，確保社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)的獨(dú)立性[7]。由法律賦予其獨(dú)立人格，參考消費(fèi)者協(xié)會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，使其成為法律授權(quán)的由政府資助和社會(huì)捐助的對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)投保人合法權(quán)益的全國(guó)性社會(huì)組織。

第四，增強(qiáng)公民、組織的監(jiān)督權(quán)。制定《社會(huì)保險(xiǎn)金投保人權(quán)益保護(hù)法》，賦予公民隨時(shí)查詢養(yǎng)老金投資運(yùn)行狀況、要求有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)予以說(shuō)明、要求有關(guān)機(jī)關(guān)公布數(shù)據(jù)信息、投訴舉報(bào)等權(quán)利。在人力資源與社會(huì)保障部下設(shè)投訴舉報(bào)網(wǎng)站、熱線電話等，對(duì)相關(guān)部門定期通報(bào)，嚴(yán)重者予以處罰。

3.事后救濟(jì)措施

第一，建立專門的仲裁機(jī)制。借鑒英國(guó)的“仲裁”制度，“引進(jìn)專業(yè)裁判或者仲裁者代表委托人的利益，對(duì)受托人的不當(dāng)行為進(jìn)行有效的約束?！盵4]

第二，建立法律“低容忍”制度。英國(guó)的“零容忍”監(jiān)管制度中規(guī)定，“專業(yè)顧問(wèn)或受托人對(duì)其發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為事無(wú)巨細(xì)都要報(bào)告，而監(jiān)管局對(duì)收到的每個(gè)違規(guī)報(bào)告都要檢查，無(wú)論其違規(guī)性質(zhì)、嚴(yán)重程度、是否對(duì)計(jì)劃成員構(gòu)成實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)”[6]。但這種制度容易造成大量的監(jiān)督成本，特別是在我國(guó)，人多地廣，出現(xiàn)違規(guī)行為的可能性更大，事事監(jiān)督不現(xiàn)實(shí)。但可以通過(guò)對(duì)違規(guī)行為“重罰”，對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)、人員起到威懾作用。

第三，建立養(yǎng)老金保護(hù)基金，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)金的基本支付。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)建立類似英國(guó)養(yǎng)老金保護(hù)基金的保障制度，在發(fā)生養(yǎng)老金挪用侵占或發(fā)生投資風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠及時(shí)追回基金的盡量追回，不能追回的由養(yǎng)老金保護(hù)基金作部分補(bǔ)充。當(dāng)然，該基金的資金來(lái)源有限，因而不能當(dāng)作養(yǎng)老金的“備份件”而面向所有繳費(fèi)個(gè)人，只能選擇部分人群、降低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠付。

五、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)已經(jīng)基本建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管制度，但還存在監(jiān)管法律體系不健全，立法層級(jí)低，監(jiān)督權(quán)分配不科學(xué)，行政監(jiān)督分工不明確、權(quán)力無(wú)制約等大大小小的問(wèn)題。英國(guó)經(jīng)過(guò)多次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，形成了目前嚴(yán)密有效的監(jiān)管體制，為我國(guó)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，養(yǎng)老保險(xiǎn)金監(jiān)管的法律體系應(yīng)當(dāng)大力完善，賦予公民更多的監(jiān)督權(quán)，平衡行政監(jiān)督，保障基金安全。

[注釋]

①數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部<關(guān)于2013年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金決算的說(shuō)明>[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201410/t20141010_1147665.html.

②“一個(gè)統(tǒng)一”是指黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度.“五個(gè)同步”是指機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施.

[參考文獻(xiàn)]

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[2]劉姝，孫晶映.我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管主體法律設(shè)置的弊端與矯正[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，01：34-35+37.

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[4]劉子蘭，劉雪梅.英國(guó)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的監(jiān)管探析[J].國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索，2006，03：66-70.

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[7]劉姝，孫晶映.我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管主體法律設(shè)置的弊端與矯正[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，01：34-35+37.