梅穎

摘 要：對(duì)于突發(fā)公共事件，官員問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)是對(duì)公眾的交代，也是官員對(duì)失職所負(fù)擔(dān)的必要責(zé)任。我國(guó)在落實(shí)行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐中，雖然取得了進(jìn)步，但仍存在著諸多問(wèn)題。本文透過(guò)上海外灘踩踏事件的官員問(wèn)責(zé)，總結(jié)和分析我國(guó)突發(fā)公共事件中行政問(wèn)責(zé)的突出問(wèn)題，并提出相應(yīng)的完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：踩踏事件；公共安全；突發(fā)公共事件；問(wèn)責(zé)

近年來(lái)，我國(guó)各種突發(fā)公共事件不斷發(fā)生，從2008年的甕安事件，到2011年的溫州動(dòng)車事故，再到發(fā)生在2014年末震驚中外的慘劇——上海外灘踩踏事件。雖然具體類型不同，但這些突發(fā)公共事件都在給人們帶去痛苦的同時(shí)，也一次次掀起了對(duì)失職官員的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”。

1 上海外灘踩踏事件的行政問(wèn)責(zé)

上海外灘踩踏事件是一起大量人群聚集引發(fā)公眾傷亡的突發(fā)公共事件。2014年12月31日23時(shí)35分，上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場(chǎng)東南角通往黃浦江觀景平臺(tái)的人行通道階梯處發(fā)生擁擠踩踏，造成36 人死亡，49人受傷。

事發(fā)后，相關(guān)部門迅速開(kāi)展應(yīng)急處置與救援工作，并成立市政府聯(lián)合調(diào)查組，歷時(shí)21天，最終公布了“12·31”外灘擁擠踩踏事件的調(diào)查報(bào)告，將之定性為一起“對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場(chǎng)管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件”。依據(jù)調(diào)查報(bào)告，黃浦區(qū)政府對(duì)事件負(fù)有主要的管理責(zé)任，黃浦區(qū)公安局對(duì)事件負(fù)有直接管理責(zé)任，黃浦區(qū)市政委、旅游局、外灘風(fēng)景區(qū)管理辦公室對(duì)此負(fù)有管理責(zé)任，上海市公安局負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督管理責(zé)任。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和直接負(fù)責(zé)人也被界定了各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2 上海外灘踩踏事件中行政問(wèn)責(zé)的突出問(wèn)題

（一）行政問(wèn)責(zé)的主體單一化，“異體問(wèn)責(zé)”缺位

單一的“同體問(wèn)責(zé)”實(shí)難將行政問(wèn)責(zé)制落到實(shí)處，學(xué)界也普遍認(rèn)同，應(yīng)將“同體問(wèn)責(zé)”與“異體問(wèn)責(zé)”相結(jié)合。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)多為行政系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)官員的問(wèn)責(zé)，“異體問(wèn)責(zé)”在實(shí)踐中遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于預(yù)期的程度。在2007至2011年間我國(guó)主流媒體所報(bào)道的45個(gè)突發(fā)公共事件的行政問(wèn)責(zé)中，“同體問(wèn)責(zé)”就高達(dá)80%。

外灘踩踏事件發(fā)生之后，上海成立了由公安、安監(jiān)、衛(wèi)計(jì)委、監(jiān)察局等部門組成的市政府聯(lián)合調(diào)查組，市委常委、常委副市長(zhǎng)屠光紹任組長(zhǎng)，副市長(zhǎng)周波任副組長(zhǎng)。雖然社會(huì)公眾和媒體輿論也高聲呼吁“問(wèn)責(zé)”，但外灘踩踏事件的問(wèn)責(zé)也是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問(wèn)責(zé)”。公眾對(duì)于問(wèn)責(zé)結(jié)果持有疑慮，質(zhì)疑“問(wèn)責(zé)以上海黃浦區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為主，更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)為何沒(méi)有出現(xiàn)在問(wèn)責(zé)名單上？問(wèn)責(zé)是否到位？問(wèn)責(zé)依據(jù)何在？”?？梢?jiàn)，缺乏人大、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾和團(tuán)體等主體的問(wèn)責(zé)，對(duì)公眾來(lái)說(shuō)缺乏足夠的公信力。行政機(jī)關(guān)充當(dāng)行政問(wèn)責(zé)主體，權(quán)力機(jī)關(guān)話語(yǔ)缺失，社會(huì)公眾和輿論沒(méi)有發(fā)動(dòng)問(wèn)責(zé)的權(quán)力，是否對(duì)官員實(shí)施問(wèn)責(zé)依舊掌握在少數(shù)機(jī)關(guān)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手中，這依舊是當(dāng)下行政問(wèn)責(zé)的主要現(xiàn)狀。

（二）政府在自身責(zé)任認(rèn)知上存在疏漏，缺失一部全國(guó)性的行政問(wèn)責(zé)法

目前，我國(guó)關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)還比較薄弱和零散，多為中央政策或行政法規(guī)。2003年后，中央陸續(xù)出臺(tái)各種行政問(wèn)責(zé)的政策法規(guī)，但它們?cè)趦?nèi)容上過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象、事由和形式等規(guī)定地不夠全面具體，實(shí)用性不強(qiáng)，使政府對(duì)自身責(zé)任缺乏正確的認(rèn)知，責(zé)任意識(shí)松懈，而埋下事故隱患。而且，當(dāng)下也缺少一部全國(guó)性的行政問(wèn)責(zé)法，以對(duì)問(wèn)責(zé)各要素做相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定。各級(jí)地方政府在問(wèn)責(zé)方面的規(guī)定有所差異，容易造成標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)行混亂的局面，甚至引起社會(huì)的多方爭(zhēng)議，引發(fā)公眾的不滿情緒。

與以往發(fā)生的踩踏事件相比，上海外灘踩踏事件具有自身的特殊性。外灘踩踏事件并非是由政府組織的群眾性活動(dòng)導(dǎo)致的意外踩踏，而是群眾自發(fā)聚集引起的群體踩踏事件。從中可以看出：其一，政府對(duì)自身的責(zé)任范圍認(rèn)知不夠清楚。政府不組織活動(dòng)，所在地政府和上級(jí)政府以及主管部門責(zé)任意識(shí)會(huì)下意識(shí)地放松，但法律并沒(méi)有免責(zé)。對(duì)于這種沒(méi)有組織者的群眾活動(dòng)，政府仍然要承擔(dān)責(zé)任，從預(yù)測(cè)、監(jiān)測(cè)到應(yīng)對(duì)處置，是全方位的“負(fù)責(zé)”。其二，我國(guó)在群眾自發(fā)組織引起的突發(fā)公共事件問(wèn)責(zé)方面尚存在法律制度的疏漏。若政府部門不主動(dòng)作為，就會(huì)出現(xiàn)公共安全薄弱點(diǎn)。對(duì)于群眾自發(fā)組織活動(dòng)導(dǎo)致安全悲劇的處理，還沒(méi)有什么先例。有組織的活動(dòng)的責(zé)任條款非常清晰，可在公共地點(diǎn)若發(fā)生安全事件將由誰(shuí)來(lái)具體負(fù)責(zé)，相關(guān)法律條款是不明確的。

（三）重視事后問(wèn)責(zé)，忽視過(guò)程問(wèn)責(zé)

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)目前主要集中于突發(fā)重大安全事故，且多為事后問(wèn)責(zé)，過(guò)程問(wèn)責(zé)缺失。“問(wèn)責(zé)”除了具有責(zé)任追究的懲罰性功能外，還應(yīng)有對(duì)職責(zé)履行情況進(jìn)行質(zhì)詢、過(guò)問(wèn)的監(jiān)督功能，針對(duì)突發(fā)事件的行政問(wèn)責(zé)更應(yīng)該是一種過(guò)程性問(wèn)責(zé)。過(guò)程導(dǎo)向的行政問(wèn)責(zé)，可使行政問(wèn)責(zé)客體克服行為的短期性，實(shí)施的關(guān)鍵在于公民、權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等問(wèn)責(zé)主體的多元參與。在中國(guó)突發(fā)事件行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐中，由于行政問(wèn)責(zé)主體的單維性，以黨政上級(jí)為主導(dǎo)的問(wèn)責(zé)模式無(wú)法對(duì)行為的過(guò)程做出有效評(píng)判，因此過(guò)程性行政問(wèn)責(zé)難以得到實(shí)施。

外灘踩踏事件的調(diào)查報(bào)告中分析了意外發(fā)生的原因，暴露了政府工作中存在的疏漏與失職：黃浦區(qū)政府對(duì)新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)場(chǎng)所變更后的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不足；對(duì)相關(guān)部門落實(shí)黃浦區(qū)政府常務(wù)會(huì)議要求的情況未進(jìn)行檢查督促；未建立健全預(yù)警機(jī)制；未“嚴(yán)格執(zhí)行24小時(shí)專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”；事件發(fā)生后，未按規(guī)定及時(shí)向市政府報(bào)告。試想，如果在日常就加強(qiáng)對(duì)政府和相關(guān)部門工作的質(zhì)詢、測(cè)評(píng)和考核，政府時(shí)刻保持責(zé)任意識(shí)不松懈，也許這類安全慘劇就完全可以避免。

3 完善我國(guó)突發(fā)公共事件中行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策

（一）“同體問(wèn)責(zé)”與“異體問(wèn)責(zé)”相結(jié)合：強(qiáng)化監(jiān)督體系，堅(jiān)持信息公開(kāi)

為強(qiáng)化“異體問(wèn)責(zé)”，應(yīng)努力提高人大、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)大眾和新聞媒體的問(wèn)責(zé)能力。第一，提高人大對(duì)政府的制約力，可從立法和資金上加以約束，制定符合本區(qū)域的法律法規(guī)，嚴(yán)格監(jiān)督政府的執(zhí)行過(guò)程，嚴(yán)格審批應(yīng)急管理的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，并監(jiān)督經(jīng)費(fèi)的使用情況；第二，應(yīng)在紀(jì)檢部和司法機(jī)關(guān)之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制，擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)的受案范圍，做到行政問(wèn)責(zé)與法律追究相輔相成，以保障受害人的權(quán)利；第三，國(guó)家應(yīng)從制度和程序上保證公民參與官員問(wèn)責(zé)的權(quán)力，拓寬公民參與渠道，使問(wèn)責(zé)更加民主和公正；第四，黨和政府在新聞監(jiān)管方面應(yīng)注意張弛有度，保證新聞媒體的獨(dú)立性，鼓勵(lì)媒體與其它問(wèn)責(zé)主體合作，并大力完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制。

強(qiáng)化“異體問(wèn)責(zé)”的一個(gè)重要前提就是行政信息公開(kāi)，政務(wù)透明，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。一是建立健全相關(guān)法律法規(guī)來(lái)推動(dòng)行政信息公開(kāi)，改善信息不對(duì)稱局面；二是建立完善行政信息公開(kāi)的長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化政府公信力；三是關(guān)注和引導(dǎo)新聞媒體的報(bào)道，發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用向公眾傳遞信息，壓制謠言。外灘踩踏事件發(fā)生后，政府組建聯(lián)合調(diào)查組并盡快發(fā)布調(diào)查報(bào)告，多家新聞媒體追蹤事態(tài)發(fā)展并報(bào)道，使公眾可以及時(shí)了解事態(tài)，也避免了因謠言擴(kuò)大而激化矛盾。

（二）問(wèn)責(zé)制度與責(zé)任意識(shí)“兩手抓”：完善行政問(wèn)責(zé)法律體系，培育問(wèn)責(zé)文化

上海市政協(xié)委員、上海政法學(xué)院國(guó)際商務(wù)與法律研究中心主任夏善晨曾在上海市政協(xié)十屆四次會(huì)議上提交提案建議：在上海實(shí)施官員問(wèn)責(zé)制，并將問(wèn)責(zé)形態(tài)由行政性問(wèn)責(zé)向程序性問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變。前者的依據(jù)是行政性的，而后者的依據(jù)具有法律性。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)建立一個(gè)趨向統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法律規(guī)范，推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制的規(guī)范化、制度化和法制化。要切實(shí)推進(jìn)已有相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)行，讓各類法律規(guī)范在執(zhí)行中形成合力，既保障公眾的合法權(quán)利，又懲處責(zé)任官員。還應(yīng)盡快推進(jìn)行政監(jiān)督法的制定，為強(qiáng)化體制外的行政問(wèn)責(zé)提供法律依據(jù)。

要想法律制度被有效地貫徹執(zhí)行，還需要責(zé)任意識(shí)的落實(shí)與配合。文化意識(shí)具有很強(qiáng)的影響力，要在人們的潛意識(shí)中逐漸植入問(wèn)責(zé)文化，既要讓問(wèn)責(zé)主體明白自己擁有的問(wèn)責(zé)權(quán)力，自覺(jué)參與問(wèn)責(zé)，也要讓問(wèn)責(zé)客體認(rèn)識(shí)到自身的責(zé)任，自覺(jué)為自己的行為負(fù)責(zé)。我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)文化建設(shè)既要從大局出發(fā)，也要落眼于具體情況，既要重視提高全民的責(zé)任意識(shí)，又要在當(dāng)前最薄弱的環(huán)節(jié)上下功夫，尤其是扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的為官思想。

（三）結(jié)果問(wèn)責(zé)與過(guò)程問(wèn)責(zé)相結(jié)合：擴(kuò)大行政問(wèn)責(zé)范圍，完善政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制

結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)與過(guò)程導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)各有利弊，應(yīng)使二者相輔相成。應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大行政問(wèn)責(zé)的范圍，把政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員的日常行政行為也納入到問(wèn)責(zé)的范圍里。不但有錯(cuò)問(wèn)責(zé)，無(wú)為也要問(wèn)責(zé)；不但重大安全事故問(wèn)責(zé)，日常行政失誤也要問(wèn)責(zé)；不但事后問(wèn)責(zé)，事前、事中都要問(wèn)責(zé)。

相對(duì)于傳統(tǒng)的權(quán)力問(wèn)責(zé)，績(jī)效問(wèn)責(zé)是以考察政府及其公務(wù)員績(jī)效水平為基礎(chǔ)，從而啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序的一種新型問(wèn)責(zé)形式，是行政問(wèn)責(zé)活動(dòng)與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的有機(jī)結(jié)合。為構(gòu)建完善的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，一要為績(jī)效評(píng)估確立正確的價(jià)值取向，科學(xué)整合和把握評(píng)估價(jià)值取向的變化方向；二要建構(gòu)一個(gè)科學(xué)而可持續(xù)發(fā)展的績(jī)效評(píng)估體系，既要從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，兼顧各地區(qū)的不同特點(diǎn)，還要學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理的成熟經(jīng)驗(yàn)；三要加快推進(jìn)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估方面的立法，完善績(jī)效評(píng)估法律法規(guī)，使政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制規(guī)范化、制度化。

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