劉頌 劉蕾

1 引言

面對當前霧霾頻發(fā)、水污染、大氣污染等環(huán)境惡化現(xiàn)象以及我國快速城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的土壤污染、水土流失、濕地退化、耕地減少、鄉(xiāng)村景觀風貌破壞、生態(tài)綠地被蠶食、生態(tài)格局破碎化等生態(tài)風險，人們再次意識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性，同時也進一步認識到，改善城市生態(tài)環(huán)境——這一城市綠地的基本功能的發(fā)揮僅僅依靠市區(qū)范圍內(nèi)的綠地是非常有限的！市區(qū)外圍綠地對于改善城市環(huán)境、形成合理的城市結(jié)構(gòu)形態(tài)、滿足城市居民現(xiàn)代生活的需求、促進城市的可持續(xù)發(fā)展等具有不可忽視的重要作用。但是“重建成區(qū)、輕市域”是當前城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃管理存在的主要問題[1-2]，雖然許多城市在區(qū)域/市域生態(tài)綠地規(guī)劃方面進行了有益的嘗試[3]，但仍存在控制內(nèi)容不明晰，或規(guī)劃內(nèi)容缺乏可操作性等問題[4]。

因此，文章從分析市域綠地內(nèi)涵及特點出發(fā)，通過探索區(qū)域綠地空間管控有效途徑，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)保護的目標?！笆杏蚓G地管控”是為了確保市域綠地充分發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能所采取的管理控制手段與途徑，包括空間管控、相關(guān)部門管理體系及管理機制等。文章重點研究市域綠地空間管控，從空間角度出發(fā)分析市域綠地管控客體（管控什么）、管控措施內(nèi)容（如何管控）、管控主體（誰來管控）。管控客體對象即為市域綠地；管控措施內(nèi)容包括確保市域綠地的“量”與市域綠地“質(zhì)”的提升，“量”的管控包括邊界范圍線、容量控制和指標控制，“質(zhì)”的管控包括布局結(jié)構(gòu)、建設(shè)項目及人為活動干擾控制、功能及其兼容的土地利用類型。管控主體為相關(guān)行政職能部門和公眾。

2 市域綠地內(nèi)涵及特點剖析

2.1 市域綠地的內(nèi)涵

國家標準《城市規(guī)劃基本術(shù)語標準》（GB/T50280－98）將“市域”界定為“城市行政管轄的全部地域”。包括城市行政管轄區(qū)域的所有城市和鄉(xiāng)村，此是市域的廣義的概念。但通常情況下，“市域”又被用作是與城市相區(qū)別的一個地域概念，指城市全部行政管轄范圍內(nèi)城市規(guī)劃區(qū)以外的全部地域，這是狹義的市域范圍。對應(yīng)“市域綠地”，同樣存在廣義和狹義之分。廣義的市域綠地應(yīng)指城市行政管轄范圍內(nèi)的全部生態(tài)用地。而狹義的市域綠地是指城市行政管轄區(qū)域內(nèi)，城市建成區(qū)范圍以外的綠色開放空間。

文章采用狹義的市域綠地概念，原因有2點，一是當前的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃重點是在城市建成區(qū)的空間層次上，經(jīng)過多年的發(fā)展，其理論研究、規(guī)劃編制和實施管理都已相對成熟；而城市建成區(qū)以外的市域范圍之內(nèi)的各類生態(tài)用地卻因缺乏有針對性的規(guī)劃而受到忽視。二是市域綠地與城市綠地共同構(gòu)成城鄉(xiāng)綠地，但二者卻有本質(zhì)不同。城市綠地（附屬綠地除外）具有獨立的用地類型，參與城市建設(shè)用地平衡；而市域綠地屬于城市非建設(shè)用地，其內(nèi)涵的復雜度遠遠超過城市綠地。

文章認為，市域綠地是在市域范圍內(nèi)非建設(shè)用地中對維護區(qū)域生態(tài)安全、保護自然人文特色和美化城鄉(xiāng)環(huán)境景觀具有重大意義的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。

2.2 市域綠地的特點

（1）功能復合性強

市域綠地具有多功能復合特點。其首要功能是保護重要的、稀缺的生態(tài)資源如自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)等；其次是限制城市無序蔓延擴張和改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，控制城市之間、大城市與衛(wèi)星城之間、城鎮(zhèn)密集區(qū)等建設(shè)用地的發(fā)展，保護鄉(xiāng)村景觀特色、改善農(nóng)村和城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量起到重要作用。此外市域綠地還可以提供遠郊、鄉(xiāng)村景觀等游憩活動場所，讓人感受獨特的地貌、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)景觀，回歸大自然。市域綠地中廣袤的農(nóng)業(yè)和林業(yè)等用地除能夠提供觀賞游憩功能外，還發(fā)揮重要的生產(chǎn)經(jīng)濟價值，直接為人類提供生活所需要的原材料和食品等生活必需品。

（2）土地權(quán)屬復雜

我國的土地所有權(quán)形式有兩種，即城鎮(zhèn)土地為國家所有、農(nóng)村土地為集體所有。《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币虼耍杏蚓G地從用地權(quán)屬上包含國家、集體2種所有制結(jié)構(gòu)，存在著不同用地的所有權(quán)不同和同類用地不同所有權(quán)的現(xiàn)象，土地所有權(quán)及經(jīng)營利用狀況也極其復雜[5]。如林地從所有權(quán)上有國有、集體所有兩種，在具體管理經(jīng)營上存在國有林地、集體所有、私人承包、合作經(jīng)營等多種經(jīng)營形式。

表1 市域綠地分類

（3）土地利用類型多樣

市域綠地是承載人類生活環(huán)境、生產(chǎn)方式和社會活動等多種功能交互作用的空間,在市域范圍內(nèi)，它不屬于獨立的用地類型，而是疊加于多種土地利用類型之上，如濕地、耕地、園地、林地、水源保護區(qū)等各類具有生態(tài)服務(wù)價值的土地。土地利用類型的多樣性既是市域綠地區(qū)別于城市綠地的顯著特點，也是研究市域綠地復雜性存在的難點。市域綠地不是單一地類的代名詞，而是對發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能價值的多種地類的總稱。

（4）建設(shè)管理機構(gòu)眾多

包含多種土地利用類型的市域綠地往往歸屬于不同的管理機構(gòu)，其中涉及農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、水利、環(huán)境和土地等多個行政主管部門，分別遵循農(nóng)業(yè)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、水法、環(huán)境保護法、土地管理法等多部法律、法規(guī)、技術(shù)標準和各部門相應(yīng)的規(guī)劃管理體系。相關(guān)職能部門管理對象側(cè)重內(nèi)容、管理體系、管理方式及遵循的法律規(guī)范各有不同，必然形成市域綠地管理極度復雜的局面?？梢娛杏蚓G地管控內(nèi)容與其實施主體的多樣性決定了統(tǒng)一管控內(nèi)容和各部門協(xié)同參與管理的必要性，否則規(guī)劃的可操作性及其實際意義必將會大打折扣。

3 當前市域綠地空間管控的問題

3.1 對管控對象的細分缺乏依據(jù)

分類是實施精細化管理的前提，當前與市域綠地分類相關(guān)的國家標準有《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準（GB50137-2011）》[6]和《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2007）》[7]，前者的分類是依據(jù)土地的使用功能，后者是依據(jù)土地的屬性和特征，兩者分類不同是因國家建設(shè)部門和土地管理部門的職能屬性不同。雖然上述2項標準都涉及到市域綠地分類內(nèi)容，但對其指導性和針對性不強。而行業(yè)標準《城市綠地分類標準（CJJ/T85-2002）》[8]雖存在G5分類，但其沒有對此分類進一步的深化和細分，忽視了不同綠地生態(tài)服務(wù)價值的差異性，不具備操作性和控制性。

3.2 管控內(nèi)容欠明晰，管控主體職責不明確

空間規(guī)劃是對市域綠地空間管控的有效途徑。雖然《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》將市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為重要內(nèi)容，但對編制內(nèi)容、編制深度和管控措施均無細則，不具備很好的指導性和可操作性。在實踐方面，無錫、成都、深圳、杭州、廈門等城市對非建設(shè)用地控制做出嘗試[3]，2003年廣東省建設(shè)廳先后出臺了《區(qū)域綠地規(guī)劃導引》和《環(huán)城綠帶規(guī)劃指引》，把區(qū)域綠地和環(huán)城綠帶規(guī)劃納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃重要內(nèi)容，對區(qū)域內(nèi)不可建設(shè)用地從規(guī)劃政策層面施以綠線管制，一時成為業(yè)界典范。但《區(qū)域綠地規(guī)劃導引》為廣東省區(qū)域綠地的規(guī)劃建設(shè)提供了宏觀性、框架性的指導[9]，操作細則還有待完善。

4 市域綠地空間管控對策

基于上述分析，筆者認為，市域綠地空間管控可從3方面考慮：基于生態(tài)服務(wù)功能的市域綠地分類管控，就是在厘清市域綠地概念內(nèi)涵特征的基礎(chǔ)上，解決管控對象細分的問題；基于生態(tài)敏感性評價的分級管控和基于各部門分工協(xié)同的分單元管控，后二者是解答要如何管控的問題。

4.1 基于生態(tài)服務(wù)功能的分類管控

4.1.1 以主導生態(tài)服務(wù)功能的分類

市域綠地細分是實施綠地分類管理的重要技術(shù)支撐。依據(jù)市域非建設(shè)用地的生態(tài)特點，其生態(tài)服務(wù)功能表現(xiàn)為提供生態(tài)保護屏障作用、控制城市蔓延及隔離污染改善環(huán)境質(zhì)量、提供景觀游憩及經(jīng)濟生產(chǎn)功能等。

通常同一種土地利用類型往往具有多種生態(tài)服務(wù)功能，如耕地、林地、園地既有經(jīng)濟生產(chǎn)功能，又具有游憩功能；但確定主導生態(tài)服務(wù)功能，有利于強化市域綠地對城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、居民休閑生活、城市景觀和生物多樣性保護的作用。文章按照主導生態(tài)服務(wù)功能將市域綠地分為四大類型，即生態(tài)保護型綠地、防護隔離型綠地、風景游憩型綠地和經(jīng)濟生產(chǎn)型綠地（表1）。

生態(tài)保護型綠地指對維護區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)自身的健康、完整、可持續(xù)性具有重大作用或?qū)θ祟愄峁┩晟频纳鷳B(tài)服務(wù)的綠地。包括自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、重要生物棲息地、重要生態(tài)廊道、重要湖泊河流水體、重要山體、重要生態(tài)功能區(qū)以及對城市安全及生態(tài)環(huán)境保護起重大作用的市域綠地。

表2 市域綠地分級管控內(nèi)容

1 市域綠地管控途徑

防護隔離型綠地指包括環(huán)城綠帶、組團隔離帶等對城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化起重大作用的市域綠地以及基礎(chǔ)設(shè)施隔離帶、防護林地、公害防護隔離帶等防護型綠地。

風景游憩型綠地指為人們提供觀賞、休閑、游憩、娛樂等主要功能的風景名勝區(qū)、國家公園、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、旅游度假區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光園、郊野公園以及野生動物園等市域綠地。

經(jīng)濟生產(chǎn)型綠地指在城鄉(xiāng)建設(shè)用地之外，包括基本農(nóng)田保護區(qū)、經(jīng)濟林地和為城鄉(xiāng)園林綠化建設(shè)供給苗木、花草、種子等的各種獨立園地。

4.1.2 市域綠地分類管控

分類管控是從總體層面對市域綠地進行保護控制，管控內(nèi)容可以包括：（1）明確其范圍，同時考慮市域綠地邊界與城市增長邊界、開發(fā)控制邊界及生態(tài)控制線之間的關(guān)系，進而落實各類型綠地保護范圍線和規(guī)模。（2）注重其布局結(jié)構(gòu)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮其完整性、連通性、避免斑塊破碎化、割裂和退化，對于各類型綠地同樣考慮其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的完整性和外部與其他斑塊的連通性，形成發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能最優(yōu)化的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。（3）明確主導功能目標，市域綠地發(fā)揮穩(wěn)定的生態(tài)效能要具有與之對應(yīng)的土地利用類型相兼容。市域綠地的主導生態(tài)服務(wù)功能依托于各種土地利用類型，應(yīng)充分考慮各類型功能及用地的兼容性，使每種類型用地都能保障自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性及相鄰地塊間的補充促進性，并發(fā)揮其各自的生態(tài)服務(wù)功能。市域綠地外部相鄰區(qū)域包括建設(shè)用地和其他類型非建設(shè)用地，應(yīng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以不影響市域綠地生態(tài)效能的前提下，科學合理的使用土地，確保區(qū)域生態(tài)安全格局的整體性和穩(wěn)定性。

4.2 基于生態(tài)敏感性評價的分級管控

生態(tài)環(huán)境敏感性是指生態(tài)系統(tǒng)對人類活動干擾和自然環(huán)境變化的反映程度, 在同樣的人類活動強度影響或外力作用下, 各生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題(如沙漠化、鹽漬化、水土流失和酸雨) 概率大小[9-10]。

然而對于市域綠地這個復雜生態(tài)系統(tǒng)，自然環(huán)境變化和人類活動干擾是2個重要影響因素。生態(tài)敏感性評價一般根據(jù)研究的需要，選擇對區(qū)域生態(tài)影響較大的因子，包括自然影響因子和人類活動影響因子兩大類。生態(tài)敏感性分析可以包括3個層面: （1）單因子生態(tài)敏感性分析，針對直接影響該生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生和發(fā)展的生態(tài)因子如土壤、水體、地形、植被等進行分析。（2）多因子生態(tài)敏感性分析。由于單因子分析只反映了某一因子的作用程度，因此對于某個生態(tài)環(huán)境問題分析，需要對產(chǎn)生問題的相關(guān)重要影響單因子統(tǒng)籌分析。（3）生態(tài)敏感性綜合分析?；谝陨?個層面，綜合考慮各類市域綠地可能產(chǎn)生的各種生態(tài)環(huán)境問題，并進行綜合分析評價，判斷生態(tài)綠地的敏感程度[11]。

分級控制是依據(jù)敏感程度等級對市域綠地進行實行差異化管理，并提出相應(yīng)級別的控制要求（表2）。管控內(nèi)容可以包括：（1）邊界控制。劃定市域綠地內(nèi)部各類型綠地控制邊界，明確非建設(shè)用地規(guī)模及總量。（2）容量控制。嚴格限定市域綠地開發(fā)建設(shè)容量上限，確保其在生態(tài)承載力允許范圍內(nèi)發(fā)揮綜合效益最大化。（3）指標控制。各種類型的市域綠地都有其各自不同的指標衡量因子和標準，如森林覆蓋率、林地建設(shè)量、農(nóng)田保護率、水土流失率、水面率以及生物多樣性測度指標等都是為更好的發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能而制定的管控標準。（4）活動干擾控制。對于不利于市域綠地生態(tài)服務(wù)功能的建設(shè)活動項目及設(shè)施建設(shè)，應(yīng)嚴格控制。同時促進適宜市域綠地空間生態(tài)效能發(fā)揮的人類活動。

4.3 基于各部門分工協(xié)同的分單元管控

市域綠地的管理涉及多個部門的工作，為避免管理工作上出現(xiàn)“越位”，“錯位”和“缺位”的現(xiàn)象，建議在分類分級管控的基礎(chǔ)上，采用分單元管控方式，即按照分類中每一大類中各小類的土地利用類型、生態(tài)敏感性分級及其行政管理歸屬進行單元劃定，形成與各管理部門（管控主體）對接的管理單元（圖1）。由市政府協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的保護目標和要求，明確各級政府、各部門對市域綠地的管理職責、內(nèi)容和重點。

以保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)安全、構(gòu)建區(qū)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施為共同目標，參與市域綠地管理的相關(guān)部門（包括規(guī)劃、土地、發(fā)展改革、環(huán)保、林業(yè)、園林、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等）在各自職責范圍內(nèi)協(xié)同做好各項工作。如規(guī)劃部門組織編制市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃，從空間層面管控并對建設(shè)項目實施規(guī)劃管理；土地部門負責對土地進行監(jiān)管；發(fā)展改革部門負責項目投資管理；環(huán)保部門負責環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測；林業(yè)、園林部門負責林地、自然保護區(qū)等的保護與管理，組織實施綠化建設(shè)；水務(wù)、農(nóng)業(yè)等部門負責水源、農(nóng)田等的監(jiān)督和管理。政府積極推進公眾參與，鼓勵市域綠地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有權(quán)人和普通公民參與市域綠地保護，配合各管理部門并對危害生態(tài)保護的建設(shè)項目及行為活動進行舉報。

5 結(jié)語

市域綠地是維護區(qū)域生態(tài)安全，保護城市生態(tài)環(huán)境的重要綠色基礎(chǔ)設(shè)施，市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃雖然作為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的重要內(nèi)容，但在我國目前的管理體制下，由于編制主體和管理主體在管理理念、依據(jù)、目標等方面存在矛盾或差異，使得區(qū)域綠地系統(tǒng)規(guī)劃難以落實。為提高規(guī)劃的可操作性，本文提出以保護城市生態(tài)安全為共同目標，在市政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下通過三管齊下落實管控途徑（圖1），即根據(jù)主導生態(tài)服務(wù)功能識別四大類型綠地，并確立各類綠地的保護目標，繼而通過生態(tài)敏感性分析確定市域綠地保護的級別和管控內(nèi)容，最后根據(jù)各類用地管理的權(quán)屬明確管理主體和管制單元邊界，明確各級政府、各部門對市域綠地的管理職責、內(nèi)容和重點。

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