高新亮

(華北水利水電大學(xué)財務(wù)處，河南鄭州450045)

我國國庫集中支付改革自2001年起自中央6部委試行，目前已經(jīng)基本上在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋［1］(P24)。

2008年1月《中央部門所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法》的出臺，標志著高校國庫集中支付改革的開始。國庫集中支付制度，對促進高校完善自身的財務(wù)管理工作，提高財政資金的使用效率和透明度［2］，降低高校財務(wù)風(fēng)險起到了積極的作用。作為獨立法人的高校在實施國庫集中支付制度后，其原有的財務(wù)運行模式受到了較大影響。

一、國庫集中支付對高校財務(wù)運行能力的影響

高校財務(wù)運行能力是指高等院校籌集資金、運營資金的綜合能力，主要包括收入管理能力、融資能力、預(yù)算及調(diào)控能力、財務(wù)營運能力和財務(wù)支付能力，是高校核心競爭力的重要組成部分。

(一)國庫集中支付對高校財務(wù)收入管理能力的影響

對事業(yè)收入管理能力的影響。國庫集中支付改革后，所有的學(xué)費上繳財政、統(tǒng)籌管理，在高校學(xué)費收入的返還和使用過程中就產(chǎn)生了財政要求與高校實際情況不相符的現(xiàn)象，甚至存在沖突。高校開門辦學(xué)、創(chuàng)新辦學(xué)、增加收入的積極性受到了抑制，直接削弱了高校的收入管理能力。

對財政收入管理能力的影響。改革后，財政資金下?lián)軙r均按照一定的比例分為授權(quán)支付款和直接支付款兩種形式下?lián)?，這種一刀切的撥款方式與高校經(jīng)費的使用支出情況不匹配，降低了經(jīng)費的使用效率。

(二)國庫集中支付對高校財務(wù)融資能力的影響

實施國庫集中支付改革后，制度要求高校的所有收入(包括學(xué)費收入等預(yù)算外資金)全部納入國庫體系，學(xué)費全部上繳財政，由財政統(tǒng)一管理。這樣，一方面，對于零余額賬戶中的資金需要和國庫賬戶及時結(jié)算，該賬戶年底會清零，沒有了資金的沉淀。另一方面，高校收取的學(xué)費不能由高校自由支配，過去運行良好的“校銀合作”的基礎(chǔ)被摧毀。隨著高校流動資金的大幅減少，利息收入幾乎為零。沒有了大額的資金沉淀，商業(yè)銀行出于信貸風(fēng)險的考慮，不會再對高校輕易貸款或者像過去那樣以較優(yōu)惠的利率貸款，高校的融資成本與融資風(fēng)險大大提高。

(三)國庫集中支付對高校財務(wù)預(yù)算及預(yù)算調(diào)控能力的影響

國庫集中支付制度要求預(yù)算做到高度精細化和標準化，然而目前我國社會的預(yù)算水平難以達到［1］(P43)。在財務(wù)運行中會經(jīng)常產(chǎn)生實際支出與計劃不相符的情況。這樣高校財務(wù)就陷入要么嚴格執(zhí)行預(yù)算活動不能順利完成和拋開預(yù)算使預(yù)算失去意義的兩難選擇。因此過度強調(diào)預(yù)算的剛性管理，不符合作為獨立法人的高校的自身特點。

(四)國庫集中支付對高校財務(wù)支付能力的影響

由圖1和圖2可知，第一，國庫集中支付改革前支付由四方人員、三個步驟即可完成支付，而改革后經(jīng)費支付涉及六方人員、六個步驟才可完成。第二，圖2中步驟三，出納在填寫直接支付申請時，需要根據(jù)預(yù)算從不同的項目中支出，還需具體到類、款、項。第三，圖2中原始單據(jù)經(jīng)過“經(jīng)辦人員”“會計”“出納”①、②、⑥三個步驟才能完成支付，拉長了傳遞鏈，在傳遞過程中容易出現(xiàn)混淆、丟失的情況。

圖1 原支付程序圖

圖2 財政直接支付圖

首先，資金支付到賬時間過長。高校資金支付程序的復(fù)雜化和支付鏈的加長，必然會增加資金支付的到賬時間。其次，財務(wù)人員工作量加大。復(fù)雜的支付程序和過多的支付環(huán)節(jié)，直接增加了財務(wù)人員的工作量。由于國庫支付系統(tǒng)不能與高校財務(wù)管理系統(tǒng)對接，數(shù)據(jù)的傳遞和對賬工作也成倍增加。同時由于預(yù)算執(zhí)行剛性增加，財務(wù)人員大量的時間和精力都耗費在資金支付申請的資料準備與溝通協(xié)調(diào)中。

二、國庫集中支付對高校財務(wù)能力影響的原因

我國《高等教育法》中明確指出“高校具有法人資格，校長為法定代表人”，“高校對舉辦者提供的財產(chǎn)、財政性資助、所受捐贈等財產(chǎn)依法享有自主管理權(quán)”。高校國庫集中支付改革中產(chǎn)生的諸多問題表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)國庫集中支付制度與高校獨立財務(wù)權(quán)的沖突

高校是獨立法人，即高校對其所有的財產(chǎn)、資金(包括財政資金)享有獨立管理、使用的權(quán)力。而國庫集中支付制度與高校發(fā)展方向、獨立財務(wù)權(quán)是相沖突的，盡管改革推行之初承諾國庫集中支付改革不改變高校的收費權(quán)和資金管理權(quán)。從高校的收入到支出、從財政撥款資金到預(yù)算外資金，國庫集中支付制度實行的是全范圍、全方位、全過程的統(tǒng)一管理。國庫集中支付改革實際在很大程度上已經(jīng)剝奪了高校的獨立財務(wù)權(quán)，特別是資金的使用權(quán)、調(diào)度權(quán)。

(二)國庫集中支付制度的設(shè)計基礎(chǔ)與高校的獨立法人性質(zhì)不匹配

國庫集中支付制度、預(yù)算制度和政府采購制度構(gòu)成了現(xiàn)代政府資金管理體系，三種制度都是根據(jù)一般行政事業(yè)單位資金活動規(guī)律而設(shè)計的。國庫集中支付制度制定時并未充分考慮高校的特殊性，導(dǎo)致制度推行過程中諸多問題的產(chǎn)生。

按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，政府應(yīng)采用政策指導(dǎo)、信息服務(wù)和規(guī)劃等方式對高校實行宏觀管理。事實證明政府對微觀經(jīng)濟反應(yīng)并不靈敏，高校的自主辦學(xué)活動屬于微觀經(jīng)濟范疇，過多干預(yù)不利于高校的發(fā)展。國庫集中支付改革的推行卻由宏觀管理轉(zhuǎn)為直接微觀管理，具體到每一筆資金的撥款至支付全過程，這與政府職能轉(zhuǎn)變背道而馳。

(三)國庫集中支付制度將高校學(xué)費收入納入管理體系中有不妥之處

由于高校所提供的產(chǎn)品——高等教育具有準公共產(chǎn)品的特性［1］，高校教育成本應(yīng)由高校、政府與受教育人員共同負擔(dān)，所以高校的學(xué)費收入與政府的收費有著本質(zhì)的不同。

高校的學(xué)費收入是高校預(yù)算外收入的主要組成部分，是自愿接受教育的人員付出的教育成本。政府的行政性收費是強制的、固定的和無償?shù)?，所以不能把高校的學(xué)費收入等同于行政性收費進行管理。按照國庫集中支付制度的規(guī)定，需要將高校學(xué)費等預(yù)算外收入全部納入國庫體系管理，實際上剝離了高校的權(quán)利和義務(wù)，打擊了高校主動開拓教育資源的積極性。

(四)國庫集中支付制度與高?；緲I(yè)務(wù)規(guī)律不相適應(yīng)

作為獨立法人的高校，承擔(dān)著為社會培養(yǎng)高級、專業(yè)人才的使命，科研和教學(xué)活動是其最基本的業(yè)務(wù)內(nèi)容。而教學(xué)和科研活動又有其自身的要求與發(fā)展規(guī)律，“創(chuàng)新性”是教學(xué)和科研活動最重要的特征?！皠?chuàng)新性”始終鑲嵌于高校的管理過程中?？蒲泻徒虒W(xué)活動受到的管制越少，則創(chuàng)新越活躍。

高校財務(wù)運行具有資金量大、財務(wù)活動復(fù)雜的特點，所以高校難以對其活動的預(yù)算進行完全的細化，執(zhí)行過程中隨著基本活動的變更，必然會有頻繁的變動，這與國庫集中支付制度的要求是不相適應(yīng)的。

三、高校國庫集中支付改革的建議

(一)國庫集中支付制度改進的建議

轉(zhuǎn)變管理觀念與方式。作為管理者的政府部門，應(yīng)當(dāng)充分落實《高等教育法》對高校獨立法人性質(zhì)的認定，加大高校自主經(jīng)營權(quán)，讓高校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實體。對高校的管理方式由微觀管理、直接管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理和間接管理，管理的重心放在撥款體制、撥款機制的設(shè)計與改進上。同時建立科學(xué)的高校績效管理機制和評價體系，從績效方面對高校進行考核、管理，從而理順、完善政府與高校的“委托代理”關(guān)系。

改進國庫集中支付系統(tǒng)。將財政、銀行和高校三方的財務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一納入國庫支付系統(tǒng)中，實現(xiàn)有效的聯(lián)網(wǎng)對接、數(shù)據(jù)的共享和信息傳遞。目前全國高校使用的財務(wù)軟件主要由兩家軟件公司提供，集中度比較高，因此實現(xiàn)系統(tǒng)對接工作的復(fù)雜程度并不高，可行性較強。系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)對接后可顯著提高資金運行、使用的效率，使財務(wù)人員能夠?qū)⒅饕性陬A(yù)算管理及提高資金運行效率等方面。

改變資金下?lián)?、使用方式。轉(zhuǎn)變所有資金均按固定比例劃分為直接支付和授權(quán)支付的撥款方式。充分考慮高?？蒲谢顒雍徒虒W(xué)活動的特殊性，科研經(jīng)費和專項經(jīng)費全部采取授權(quán)支付方式下?lián)堋τ诒仨毑捎弥苯又Ц斗绞降脑O(shè)備采購和基建等項目，嚴格按照招投標和政府采購程序和要求支付。允許高校零余額賬戶向基建、后勤等部門劃撥資金。

(二)高校的配套政策

加強與財政部門的溝通。高校應(yīng)當(dāng)積極與教育部門、財政部門溝通，使之充分認識到高校業(yè)務(wù)活動的特殊性，爭取建立三方溝通、協(xié)調(diào)機制，使高校資金既完善監(jiān)管又提高資金的使用效率。

加強預(yù)算的編制與管理。高校建立預(yù)算委員會，實行校長負責(zé)制。成立預(yù)算管理辦公室，專人負責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行相關(guān)事項，并且做好與各部門的溝通與協(xié)調(diào)。預(yù)算的編制以財務(wù)部門為主導(dǎo)。各個部門的負責(zé)人應(yīng)直接參與到本部門的預(yù)算編制過程中，并對本部門預(yù)算負責(zé)。最后，結(jié)合本校實際建立科學(xué)、合理的預(yù)算績效評價體系。

［1］徐孝民．研究型大學(xué)實行國庫集中收付制度研究［M］．廣州:中山大學(xué)出版社，2010．

［2］郭彥斌，李卉．高校國庫集中支付困難分析與解決策略［J］．會計之友，2012(32)．

［3］董玲，韓娜．國庫集中支付對高校財務(wù)管理的影響［J］．山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報，2011(4)．