李　洋，馬藝榕

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

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土地價(jià)格的法律分析*

李洋，馬藝榕

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

摘要：土地市場價(jià)格出現(xiàn)扭曲，土地價(jià)格未能準(zhǔn)確體現(xiàn)土地價(jià)值，這種價(jià)格扭曲現(xiàn)象有著法律層面的原因： 對土地用途的劃分是價(jià)格差異產(chǎn)生的基礎(chǔ)，土地的供應(yīng)偏向是土地價(jià)格差異的主觀因素，“土地財(cái)政”是土地價(jià)格扭曲的直接原因，對土地權(quán)利的限制加劇了土地價(jià)格扭曲。要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”，就必須從最根本的土地制度出發(fā)，對土地價(jià)格進(jìn)行法律制度層面的理性分析，為土地市場理清脈絡(luò)，扭轉(zhuǎn)土地價(jià)格扭曲的局面。從土地權(quán)利、土地用途劃分等方面進(jìn)行分析，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場構(gòu)建提供有益的思考。

關(guān)鍵詞：土地價(jià)格；價(jià)格扭曲；法律分析

土地是基本的生產(chǎn)資料，土地價(jià)格的扭曲已經(jīng)被主流觀點(diǎn)接受，一般認(rèn)為土地價(jià)格的扭曲有兩方面的直接原因：一是土地供需矛盾；二是土地市場運(yùn)行機(jī)制不健全。但是，土地價(jià)格的形成有著一個(gè)穩(wěn)定的因素容易被經(jīng)濟(jì)學(xué)者忽視，那就是法律制度層面的原因。土地制度對土地價(jià)格的影響是多方面的，從法律層面分析土地價(jià)格的構(gòu)成，需要剖析土地上的權(quán)利設(shè)置以及土地權(quán)利上的制度限制。土地權(quán)利的設(shè)置和權(quán)利內(nèi)容是影響土地價(jià)格的基本因素，在現(xiàn)有的土地制度下，不同的土地權(quán)利的價(jià)格無法統(tǒng)一，土地市場被國家壟斷，是完全的賣家市場，土地價(jià)格無法真實(shí)反映其價(jià)值。土地權(quán)利在行使上也面臨著用途管制以及行政規(guī)劃等限制，土地并不能完全按照市場需求來配置，權(quán)利人因此作出的價(jià)值犧牲往往得不到補(bǔ)償。從法律層面分析土地價(jià)格形成的原因有助于扭轉(zhuǎn)土地價(jià)格扭曲的局面，真正實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

一、土地價(jià)格的權(quán)利因素

土地權(quán)利又稱“土地產(chǎn)權(quán)”，是土地價(jià)格構(gòu)成中最基本的因素，拋開土地權(quán)利論土地價(jià)格猶如“無本之木”，只是空談。原因有兩方面：一是土地權(quán)利本身具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，權(quán)利人根據(jù)權(quán)利內(nèi)容的不同對土地享有占有、使用、處分、收益等權(quán)利，從而獲得經(jīng)濟(jì)利益，所以土地權(quán)利能夠貨幣化、資本化投入到市場，成為土地價(jià)格構(gòu)成中相當(dāng)穩(wěn)定的因素；二是對土地權(quán)利的規(guī)制，限制了權(quán)利價(jià)值潛能的發(fā)揮，對同等權(quán)利的不同規(guī)制，造成了土地市場的不平等競爭，土地價(jià)格扭曲。因此，土地價(jià)格要從土地權(quán)利的角度進(jìn)行研究與分析。

(一)我國土地權(quán)利的基本設(shè)置

我國現(xiàn)今的土地權(quán)利體系是以《憲法》為基礎(chǔ)建立的，并以《物權(quán)法》進(jìn)行所有權(quán)和用益物權(quán)的劃分。

在所有權(quán)方面，憲法明確了土地作為生產(chǎn)資料的絕對公有，不存在私有的例外，其在土地權(quán)利的設(shè)置上就表現(xiàn)為土地的國家和集體所有?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“城市的土地屬于國家。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄段餀?quán)法》第47條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。”土地所有權(quán)為國家和集體所獨(dú)占，但是在所有權(quán)主體上又有區(qū)別，國家的所有權(quán)主體地位最為明確和完整，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛化，而城鎮(zhèn)集體的所有權(quán)主體在本質(zhì)上是缺位的[]。

在用益物權(quán)方面，公民個(gè)體、組織、企業(yè)享有的土地權(quán)利，主要是建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)等權(quán)利。將土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，一是為了確保土地作為生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制性質(zhì)，二是為了發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在城鄉(xiāng)二元體制下，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地承包經(jīng)營權(quán)，通過與集體簽訂承包合同，有償或者無償獲得一定期限內(nèi)集體農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)利；集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，無償享有宅基地使用權(quán)，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施，因《物權(quán)法》第152條將宅基地使用權(quán)限定為農(nóng)村居民因建造自有住宅而對集體所有土地的占有、使用的權(quán)利[2]，故宅基地使用權(quán)的主體是特定的，僅限于農(nóng)村居民；地役權(quán)是指依合同的約定而以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權(quán)利[3]，權(quán)利人沒有特別的限定，為土地的所有人或者使用人；建設(shè)用地使用權(quán)是指在國有土地或者集體土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并保有其所有權(quán)為目的的占有、使用、收益土地的權(quán)利，集體土地的建筑用地使用權(quán)是不完整的，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等少數(shù)情況外，需要通過征收程序轉(zhuǎn)化為國有才能真正實(shí)現(xiàn)。

土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同利用性質(zhì)的權(quán)利，我國的土地權(quán)利體系中沒有土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置[4]。國外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的制度安排大致有兩種：一是土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家，單位或者個(gè)人想改變土地用途需向國家支付費(fèi)用購買該權(quán)利；二是土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有人，國家通過購買該權(quán)利來限制土地用途。我國沒有明確的土地發(fā)展權(quán)設(shè)置，但實(shí)質(zhì)上歸屬于國家，與國外不同的是這種從土地所有權(quán)中拆分出來的權(quán)利為國家絕對享有，單位和個(gè)人沒有可以改變土地用途的權(quán)利途徑，可見我國對土地用途管制在權(quán)利設(shè)置上是十分嚴(yán)格的。

(二)土地權(quán)利與土地價(jià)格的關(guān)系

在我國，土地所有權(quán)不能交易，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只存在集體向國家單向流動(dòng)的情況，這是通過國家征收的方式得以實(shí)現(xiàn)的，但國家征收集體土地是一種行政行為而非市場行為，故征地補(bǔ)償并不能看作是所有權(quán)交易的價(jià)格。因此，可以說我國不存在土地所有權(quán)的價(jià)格，通常所說的土地價(jià)格是土地用益物權(quán)的價(jià)格，土地權(quán)利與土地價(jià)格的關(guān)系集中在土地用益物權(quán)的市場交易上。

一般認(rèn)為，土地權(quán)利并不是一種單一的權(quán)利，而是以權(quán)利束或者權(quán)利群的形式存在，不同層次的土地權(quán)利的內(nèi)容不同，與價(jià)格的關(guān)系也不同。

就宅基地使用權(quán)而言，其權(quán)利內(nèi)容僅限于農(nóng)村集體土地，宅基地使用權(quán)的獲得往往是無償?shù)?，不能進(jìn)入市場交易，僅限于本集體成員內(nèi)的流轉(zhuǎn)，對農(nóng)民而言是一種實(shí)物保障而非價(jià)值保障，因此很難體現(xiàn)其價(jià)格。

就土地承包經(jīng)營權(quán)而言，和宅基地使用權(quán)相似，權(quán)利內(nèi)容僅限于農(nóng)村集體，但是其本身更多地強(qiáng)調(diào)的是對農(nóng)村居民的生活保障，既可以無償獲得也可以有償獲得，與土地價(jià)格聯(lián)系不是特別緊密。

就建設(shè)用地使用權(quán)而言，其與土地價(jià)格的聯(lián)系最為密切。建設(shè)用地一級(jí)市場被國家壟斷，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應(yīng)來源于國家對國有土地的出讓，而通過劃撥取得的土地使用權(quán)要進(jìn)入市場也需要繳納土地出讓金，出讓金就是對土地價(jià)值的一種價(jià)格衡量。與此不同的是，集體土地在土地一級(jí)市場沒有主動(dòng)權(quán)，只有被國家征收之后才能投放到土地市場，實(shí)際上經(jīng)過征收之后，集體土地的所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，因此也就不存在集體土地入市的說法。從土地價(jià)格上來說，國有建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓并獲得相應(yīng)的土地出讓金，而集體土地使用權(quán)沒有入市的內(nèi)容，也就沒有相應(yīng)的市場價(jià)格體現(xiàn)。另外，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，農(nóng)民集體的土地被征收，國家只要按照原有的用途給予補(bǔ)償，所有權(quán)轉(zhuǎn)移后再按照市場價(jià)出讓，即可獲得巨額的土地出讓收益。處于同等物權(quán)地位的土地國家所有權(quán)和集體所有權(quán)實(shí)際是不平等的，集體所有權(quán)讓位于國家，公權(quán)對農(nóng)民私人地權(quán)的干預(yù)強(qiáng)度過大，土地帶來的增值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值剩余被國家拿走，導(dǎo)致只有國有建設(shè)用地才能與市場價(jià)格直接聯(lián)系的局面。

二、土地價(jià)格差異產(chǎn)生的法律因果分析

(一)對土地用途的劃分是價(jià)格差異產(chǎn)生的基礎(chǔ)

我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，《土地管理法》對土地用途進(jìn)行管制，一塊土地不可能完全按照權(quán)利人的意愿進(jìn)行任意開發(fā)和使用。在這種制度安排下，土地以農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地的不同方式參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余分配[5]，農(nóng)用地的用途受到嚴(yán)格限制，只有經(jīng)過嚴(yán)格的征收程序才能將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

土地的用途劃分所帶來的土地價(jià)值有較大的差異。農(nóng)用地的價(jià)值來源于其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中作為生產(chǎn)要素所起的作用，其價(jià)值嚴(yán)重依賴于土地的級(jí)差，但是農(nóng)用地本身蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值往往被忽視，農(nóng)地價(jià)格主要通過土地承包權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，村集體成員與集體簽訂土地承包合同，獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可以自己經(jīng)營也可以將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去獲得地租，農(nóng)地的價(jià)值，具體表現(xiàn)為承包款、租金等。農(nóng)地受土地級(jí)差的影響，價(jià)值也有較大的差異。建設(shè)用地的價(jià)值主要受區(qū)位因素影響，建設(shè)用地犧牲了土地本身的生態(tài)價(jià)值，換來了能夠帶來直接經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)投資。從這個(gè)意義上來說，建設(shè)用地的價(jià)值相對于農(nóng)用地是十分穩(wěn)定的，而且在相當(dāng)?shù)钠谙迌?nèi)，建設(shè)用地的價(jià)值是呈現(xiàn)穩(wěn)定而快速上升的趨勢，這是農(nóng)用地?zé)o法實(shí)現(xiàn)的。建設(shè)用地單位面積內(nèi)的投資往往是農(nóng)地的幾十倍甚至上百倍，因此帶來的價(jià)值也有天壤之別。不同土地用途的價(jià)值差別由此產(chǎn)生，加之國家實(shí)行土地分等定級(jí)和估價(jià)制度，土地價(jià)格的等級(jí)使得這種價(jià)值差別外化為土地的價(jià)格差別。

(二)土地的供應(yīng)偏向是土地價(jià)格差異的主觀因素

國家控制了土地一級(jí)市場的供應(yīng)，在不同用地需求的供應(yīng)上有一定的偏向。城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要有工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地、公益公共事業(yè)用地，這種土地功能的劃分使得政府陷入“土地財(cái)政”的漩渦，對不同功能區(qū)的土地供應(yīng)失衡，這種供與求失衡直接影響了土地價(jià)格。

政府對建設(shè)用地的供應(yīng)規(guī)劃的偏向具體表現(xiàn)為，對工業(yè)用地的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于商業(yè)用地和住宅用地。在城市建設(shè)用地總量基本不變的情況下，工業(yè)用地的低成本出讓壓低了土地價(jià)格，商業(yè)用地、住宅用地的供不應(yīng)求卻逆向抬高了土地價(jià)格、房產(chǎn)價(jià)格。一方面，地方政府為吸引投資建廠，將多數(shù)建設(shè)用地用來保證工業(yè)用地，甚至不惜以零工業(yè)地價(jià)和負(fù)工業(yè)地價(jià)的代價(jià)來吸引外來投資，例如2012年三星落戶西安，不但獲得了土地和無償建筑物的使用權(quán)，還獲得各項(xiàng)補(bǔ)貼[6]，形成以外來投資稅收填補(bǔ)土地出讓的窟窿的“土地財(cái)政”思維邏輯；另一方面，商業(yè)用地、住宅用地的供應(yīng)偏緊，但市場存在剛性需求，供不應(yīng)求抬高了土地價(jià)格，在出讓過程中，政府又能獲得一筆豐厚的土地收益。如此一來，土地用途管制中的供應(yīng)偏向又造成了建設(shè)用地市場內(nèi)部的價(jià)值偏離，土地價(jià)格畸高或者畸低。

農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有直接進(jìn)入建設(shè)用地市場的權(quán)利基礎(chǔ)，使得城鎮(zhèn)土地市場無法在短期內(nèi)獲得額外的土地供應(yīng)，價(jià)格扭曲的狀況難以得到有效的緩解和控制。

(三)“土地財(cái)政”是土地價(jià)格扭曲的直接原因

起源于上世紀(jì)90年代的“土地財(cái)政”是分稅制改革的直接產(chǎn)物，土地財(cái)政為地方城市化發(fā)展提供了前所未有的優(yōu)勢條件，尤其在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有不可替代的作用，地方政府從土地的出讓中獲得了豐厚的收益(2011年土地出讓金達(dá)到3.15萬億元)，這筆巨額收益不僅用于城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)，還有相當(dāng)比例的資金投入到農(nóng)田水利建設(shè)和教育基金之中，給地方發(fā)展提供了巨大的資金支持，但這種正面光輝卻常常被其負(fù)面效應(yīng)掩蓋。按照農(nóng)用地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制征收，嚴(yán)重割裂了農(nóng)民土地增值收益的可能，農(nóng)民集體對土地不但沒有定價(jià)權(quán)，甚至連征收決定的否決權(quán)都沒有。強(qiáng)大的公權(quán)力不僅壟斷土地一級(jí)市場，也控制了二級(jí)市場，以極低的農(nóng)用地成本獲得高額的城市建設(shè)用地價(jià)值的誘惑激勵(lì)了政府成為土地價(jià)格的食利者。

“土地財(cái)政”與土地市場價(jià)格是直接聯(lián)系的，其主要的收益來源于房地產(chǎn)稅收和國有土地出讓金[7]，通過供求關(guān)系尋求收益的最大化是土地財(cái)政收益運(yùn)作的基本模式。

農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有參與市場的合法性，這不僅加劇了市場土地供需矛盾，帶來土地價(jià)格的巨大差異，還使得農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法發(fā)揮自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，土地價(jià)格殘缺?！巴恋刎?cái)政”的利益沖擊逐漸喚醒了農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)，農(nóng)民對非農(nóng)土地使用權(quán)增值收益的權(quán)利訴求被激發(fā)。農(nóng)民不再滿足于土地承包經(jīng)營權(quán)所帶來的現(xiàn)實(shí)土地收益，也無法再忍受土地被征收所帶來的巨大利益剪刀差。在這種強(qiáng)大的利益刺激下，農(nóng)村集體建設(shè)用地的隱形市場逐漸形成。然而，在城鄉(xiāng)分離的土地價(jià)格制度壁壘的阻礙下，集體建設(shè)用地本身無法獲得同國有土地相當(dāng)?shù)膬r(jià)格收益，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性市場又出現(xiàn)惡性競爭，競相壓價(jià)，加劇了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的價(jià)格差距。

(四)對土地權(quán)利的限制加劇了土地價(jià)格扭曲

因國家行為而致個(gè)人的權(quán)利無法完善行使的，均可構(gòu)成權(quán)利限制[8]。一般而言，對土地權(quán)利的限制存在于兩個(gè)方面，一是權(quán)利的設(shè)置上，國有土地與集體土地的差別；二是權(quán)利的行使上，國家對權(quán)利人的土地權(quán)利進(jìn)行界定或者干預(yù)，從而導(dǎo)致的權(quán)利不完整。土地的稀缺性要求對有限的土地進(jìn)行合理的利用，土地利用后果的社會(huì)性要求公權(quán)力予以干預(yù)，對土地進(jìn)行管理，這是法律對土地權(quán)利進(jìn)行限制的正當(dāng)性源泉。

土地權(quán)利受到不同的限制。在權(quán)利設(shè)置上，《土地管理法》限制集體建設(shè)用地進(jìn)入土地交易市場，集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)主體虛化，作為基本物權(quán)其對世性不足。在征收過程中，集體土地只能服從于公共利益，然而公共利益的界定一直是個(gè)難題，列為符合公共利益的土地征收沒有反轉(zhuǎn)的期待可能性。這種權(quán)利的限制使得集體土地與國有土地的市場競爭成為不可能，公法的強(qiáng)制效力排擠了平衡權(quán)利個(gè)體的私法法益。農(nóng)村集體土地不僅承擔(dān)了農(nóng)村居民的生活保障功能，還承擔(dān)了直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外的生態(tài)保護(hù)功能，而城市建設(shè)用地的這種功能負(fù)擔(dān)十分有限或者可以說基本被剝離。集體土地不能主動(dòng)放棄這樣的功能負(fù)擔(dān)，在國家征收轉(zhuǎn)用時(shí)獲得的補(bǔ)償也未考慮到其生態(tài)價(jià)值，集體土地承擔(dān)了這樣的社會(huì)義務(wù)，在土地所有權(quán)喪失時(shí)得不到同等的獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利作為交換。集體土地對于這種權(quán)利限制的忍受是無償?shù)?、無條件的，那么，基于經(jīng)濟(jì)法公平的原則和“特別犧牲”理論的要求，應(yīng)當(dāng)作出合理補(bǔ)償，且該補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)還原財(cái)產(chǎn)應(yīng)有的價(jià)值[9]，但是，《土地管理法》并無相關(guān)規(guī)定。在權(quán)利行使上，如《關(guān)于保護(hù)地震臺(tái)站觀測環(huán)境的暫行規(guī)定》規(guī)定，地震臺(tái)站附近禁止進(jìn)行對觀測有影響的工程建設(shè)。這種對權(quán)利行使上的限制的正當(dāng)性前提是公共利益的需要，土地權(quán)利人的合法權(quán)利受到了限制，壓縮了其正當(dāng)行使土地權(quán)利的自由空間，土地能夠?yàn)槠鋷淼慕?jīng)濟(jì)利益也隨之減弱，可以說權(quán)利人為公共利益做出了特別犧牲，應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。然而，奇怪的是除了《防洪法》規(guī)定蓄滯洪區(qū)可以按照規(guī)定獲得補(bǔ)償以外，在行使過程中的土地權(quán)利限制往往是無償?shù)摹?/p>

權(quán)利行使上的限制加劇了土地市場的供給矛盾，影響了土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。供需狀況決定了獲得土地的金錢代價(jià)，經(jīng)濟(jì)效益的變化和差別決定了土地能帶來的收益多少，這兩個(gè)層面的土地權(quán)利限制在土地交易過程中是不得不考慮的因素，使得本身已經(jīng)無法準(zhǔn)確衡量土地價(jià)值的價(jià)格更加偏離，土地價(jià)格差異加劇。

三、關(guān)于“同地、同權(quán)、同價(jià)”的理性分析

(一)同地

土地用途管制和土地用途劃分有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，世界上多數(shù)國家對土地都實(shí)行用途管制和用途劃分。土地作為具有稀缺性的生產(chǎn)資料，承擔(dān)了眾多的社會(huì)義務(wù)，不可能隨意開發(fā)利用。國家對土地用途管制的基礎(chǔ)來源于權(quán)利讓渡的“公民契約”，公民將部分權(quán)利讓渡給國家，通過國家來管理社會(huì)，為了維持良好的社會(huì)管理秩序，提高土地利用效率，國家有權(quán)對土地進(jìn)行用途嚴(yán)格管制和用途劃分。

筆者認(rèn)為，土地用途的劃分主要依據(jù)土地功能來進(jìn)行，土地具有生產(chǎn)功能、承載功能、可耕功能、景觀功能等，另外，土地還具有儲(chǔ)蓄功能、保障功能、資本功能等社會(huì)性十分強(qiáng)的功能。土地具有異質(zhì)性，其自身的差異是進(jìn)行用途劃分時(shí)不得不考慮的因素，這樣，將土地劃分為建設(shè)用地和農(nóng)用地就有了合理性，農(nóng)用地主要承擔(dān)了糧食生產(chǎn)的功能，該功能要求不破壞土地的自然屬性，不喪失其生態(tài)價(jià)值，而建設(shè)用地則犧牲了這部分價(jià)值。建設(shè)用地很難恢復(fù)其原始的生態(tài)屬性，所以，土地用途的轉(zhuǎn)變幾乎是單向的，只可能從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。面對這種不可逆的土地流向，國家在考慮土地利用時(shí)變得十分慎重甚至嚴(yán)格，土地用途的嚴(yán)格管制是十分必要的。土地管制和用途劃分雖然限制了土地自由經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)揮，但是如果放任土地的隨意使用，將造成土地資源的極大浪費(fèi)和社會(huì)秩序的混亂。土地用途管制和劃分將不同的土地歸類，土地異質(zhì)性分布變得清晰，可以以同種方式利用的土地被劃歸同種用途，這就是所謂的“同地”。也就是說，“同地”是根據(jù)國家出于土地資源管理上的考慮而劃定的用途上近似或相同的土地，而不是任意兩塊地貌相同的土地。同地的用途管制和劃分是出于更高層次的理性思考，具有不可否定的秩序價(jià)值。

(二)同權(quán)

“同權(quán)”就是要將集體和國家土地所有權(quán)放在平等的物權(quán)基礎(chǔ)上，也就是說，現(xiàn)實(shí)中否定了這樣的平等物權(quán)基礎(chǔ)，或者說這種物權(quán)基礎(chǔ)并不符合法律的應(yīng)然狀態(tài)，出現(xiàn)這種情況的原因在于城鄉(xiāng)分割的土地二元制結(jié)構(gòu)。1998年的《土地管理法》打破了之前集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地平等的地位，并強(qiáng)行斷絕了集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場的路徑，規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”[10],除了農(nóng)村少量用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和公共設(shè)施等的建設(shè)用地之外，集體建設(shè)用地基本喪失了進(jìn)入建設(shè)用地市場獲取高額的投資建設(shè)收益的權(quán)能。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有的權(quán)利制度下，集體土地所有權(quán)弱化，從進(jìn)入建設(shè)用地市場這一點(diǎn)來說，其物權(quán)的對世性嚴(yán)重殘缺。土地價(jià)格的扭曲根源在于土地權(quán)利的扭曲，首先，集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不平衡，集體土地所有權(quán)不僅主體虛化，而且作為權(quán)利主體的集體明顯低于國家；其次，集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容失真，所謂所有權(quán)是指對特定的物排他的全面的支配權(quán)[11]，但是在征收過程中，集體所有權(quán)要服從國家，這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向不可逆的，集體所有權(quán)的處分權(quán)、支配權(quán)沒有實(shí)現(xiàn)的可能；再次，集體土地的權(quán)利恢復(fù)在于集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場的自主性、自由性，解除入市限制，讓集體建設(shè)用地能夠自主決定、自由進(jìn)出建設(shè)用地市場，能夠盤活集體閑置地，使集體土地的權(quán)利恢復(fù)飽滿。

(三)同價(jià)

對“同價(jià)”的認(rèn)識(shí)不能機(jī)械地理解為所有土地都是相同價(jià)格，這樣就完全違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，市場也就喪失了其應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為“同價(jià)”指的是在相同土地用途下，土地權(quán)利人可以自由地進(jìn)入土地市場成為平等的市場主體，通過市場競爭實(shí)現(xiàn)土地真實(shí)的價(jià)值?！巴瑑r(jià)”實(shí)質(zhì)上是價(jià)格資格的平等，而不是交易價(jià)格的同等。

城鄉(xiāng)二元體制造成農(nóng)村和城市土地價(jià)格的巨大差異，農(nóng)村土地與財(cái)富的關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有城市體現(xiàn)的那么明顯，這是城鄉(xiāng)土地收益差異的重要原因。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有的制度前提下，實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)”難以想象，要實(shí)現(xiàn)“同價(jià)”的目標(biāo)首先要沖破土地的城鄉(xiāng)二元體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場，通過市場競爭來調(diào)節(jié)土地價(jià)格。首先，土地同價(jià)的基礎(chǔ)是土地權(quán)利平等，權(quán)利平等才有在市場環(huán)境下平等競爭的條件，國有建設(shè)用地能夠入市交易，相應(yīng)地，集體建設(shè)用地也應(yīng)具備入市的權(quán)利資格能力；其次，土地同價(jià)的必備條件是土地用途規(guī)劃和用途管制，實(shí)行用途規(guī)劃和管制才能讓同樣用途的土地在同一市場層次公平競爭，凡是符合土地用途規(guī)劃和管制的，在土地市場中，不應(yīng)區(qū)分國有還是集體所有，改變現(xiàn)在根據(jù)土地所有權(quán)歸屬來決定土地價(jià)格的現(xiàn)狀，避免“權(quán)利歧視”；再次，要強(qiáng)調(diào)基準(zhǔn)地價(jià)的服務(wù)性，自由市場具有盲目性，需要政府宏觀指導(dǎo)、調(diào)控，著重解決當(dāng)今基準(zhǔn)地價(jià)更新不及時(shí)、超期使用的問題，服務(wù)土地市場?！巴瑑r(jià)”要從制度理性和市場自由競爭出發(fā)，保障公民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利實(shí)現(xiàn)的可能，只要土地價(jià)格與土地價(jià)值不致發(fā)生偏離，“同價(jià)”也就得以實(shí)現(xiàn)。

(四)培育建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)一價(jià)格市場

培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場是平衡土地價(jià)格的關(guān)鍵。

第一，解決集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的資格問題。集體建設(shè)用地隱性市場的存在早已成為事實(shí)，集體土地入市也有實(shí)例可供研究，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)并不違背土地用途管制的本質(zhì)。因此，應(yīng)對《物權(quán)法》中“建設(shè)用地”的概念進(jìn)行解釋，明確其包括國有和集體建設(shè)用地，修改《土地管理法》，解除對集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場的限制，從法律上將隱性市場變成規(guī)范市場，允許集體建設(shè)用地作為市場客體進(jìn)入統(tǒng)一市場，至少可以首先進(jìn)行經(jīng)營性集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的嘗試。

第二，構(gòu)建統(tǒng)一的、完備的土地價(jià)格體系?，F(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地價(jià)格制度已經(jīng)比較完整，但是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場，就必須對土地價(jià)格制度進(jìn)行創(chuàng)新，大致方向有兩個(gè)：一是對城鎮(zhèn)土地價(jià)格機(jī)制進(jìn)行完善，農(nóng)村集體土地入市后，其價(jià)格融入城鎮(zhèn)價(jià)格體系；二是建立獨(dú)立的集體土地價(jià)格體系。筆者認(rèn)為，既已構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，就不宜再構(gòu)建一套獨(dú)立的集體土地價(jià)格體系，而應(yīng)努力促成城鄉(xiāng)土地價(jià)格的融合，將現(xiàn)有的土地價(jià)格體系進(jìn)行完善才是符合效率價(jià)值、公平價(jià)值的明智之舉。具體來說，需要從建設(shè)用地分等定級(jí)制度、估價(jià)制度、定價(jià)制度、交易制度等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，但是在這個(gè)過程中，又不能忽視城鄉(xiāng)土地的差異性，將集體土地硬生生地塞進(jìn)城鎮(zhèn)土地價(jià)格體系中去，比如需要考慮到集體土地的權(quán)屬問題，集體土地的權(quán)屬登記不完善，在統(tǒng)一市場交易中勢必會(huì)給市場秩序帶來挑戰(zhàn)，將權(quán)屬登記作為交易的必須條件，才能保障土地市場的有序進(jìn)行，避免交易的混亂。

另外，建立集體建設(shè)用地準(zhǔn)入的調(diào)控機(jī)制。堅(jiān)持土地供需平衡的原則，避免大量的集體建設(shè)用地同時(shí)涌入市場，形成供應(yīng)的惡性膨脹，造成土地價(jià)格的扭曲。設(shè)置國家優(yōu)先購買權(quán)，在地價(jià)畸低的情形下，國家享有以基準(zhǔn)價(jià)或者底價(jià)優(yōu)先購買的權(quán)利，以此保障集體成員的利益，穩(wěn)定土地市場價(jià)格。

土地價(jià)格應(yīng)當(dāng)正常反映土地本身的價(jià)值，土地價(jià)格本身受多種因素影響，從法律角度分析，有利于更深刻地認(rèn)識(shí)土地價(jià)格，從而從法律制度層面規(guī)范土地價(jià)格，防止價(jià)格扭曲。具體來說，需要在以下幾個(gè)方面作出努力：一是通過土地權(quán)利制度的改革，重構(gòu)權(quán)利結(jié)構(gòu)，在權(quán)利的設(shè)置上明確土地權(quán)利的歸屬，回歸物權(quán)的本質(zhì)，強(qiáng)化集體所有權(quán)主體的地位和集體建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能，讓土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性權(quán)能更加豐富；另一方面構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場的路徑，實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”，使農(nóng)民真正地從土地權(quán)利中獲得財(cái)產(chǎn)收益；建立更加完善的土地價(jià)格體系，規(guī)范、調(diào)控土地價(jià)格。由此看來，對土地價(jià)格進(jìn)行法律分析有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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馬藝榕(1991-)，女，云南楚雄人，海南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

Legal Analysis of Land Price

LI Yang, MA Yirong

(School of Law , Hainan University, Haikou 570228, China)

Abstract:Land price is distorted, land price can’t accurately reflect the value of land, and that price distortion has the legal reasons: the division of land use is the basis of price difference, and the supply preference of land is the subjective factor of land’s price difference, “Land finance” is the direct cause of land price distortions, and the restrictions on land rights intensified land price distortions. To build a unified urban and rural land market and achieve the goal of “same land, same right, same price”, we should rationally analyze the price of land at the level of laws and institutions, clarify the context of land market and reverse the distortion of land price. We should also provide some helpful ideas for the unification of land markets from the perspectives of land rights and land use division.

Key words:land prices; price distortions; legal analysis

中圖分類號(hào)：D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-2463 (2015)03-0076-08

作者簡介：李洋(1989-)，男，湖北襄陽人，海南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué) (11BFX062：《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村建設(shè)用地法律制度創(chuàng)新研究》)；海南省教育廳研究生創(chuàng)新科研課題(Hys2014-35：《土地價(jià)格的法律分析》)

收稿日期：2014-12-18