田祥利，余正軍

(西藏民族學(xué)院管理學(xué)院 陜西咸陽(yáng) 712082)

中央旅游援藏政策的邏輯起點(diǎn)與歷史演進(jìn)

田祥利，余正軍

(西藏民族學(xué)院管理學(xué)院 陜西咸陽(yáng) 712082)

本文運(yùn)用歷史描述和定量分析的研究方法，提出中央旅游援藏政策的邏輯起點(diǎn)為國(guó)家發(fā)展與穩(wěn)定的戰(zhàn)略需求和西藏地方內(nèi)生供給制約，梳理旅游援藏政策的演進(jìn)歷程為起步、發(fā)展、調(diào)整和完善四個(gè)階段，并概括旅游援藏政策演進(jìn)的四大特征。西藏面臨建設(shè)重要世界旅游目的地重要?dú)v史機(jī)遇和發(fā)展水平與全國(guó)平均發(fā)展水平差距擴(kuò)大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，旅游援藏關(guān)鍵在于提升自我發(fā)展能力和培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

中央旅游援藏；邏輯起點(diǎn)；歷史演進(jìn)；階段特征

一、中央旅游援藏政策的邏輯起點(diǎn)

旅游援藏政策是國(guó)家針對(duì)西藏旅游發(fā)展中遇到問(wèn)題且難以依靠自身力量解決而采取的一系列政策工具組合，促進(jìn)西藏旅游自我發(fā)展機(jī)制形成的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的特殊政策。中央旅游援藏政策的邏輯起點(diǎn)包括國(guó)家戰(zhàn)略需求和西藏地方內(nèi)生供給兩個(gè)方面，從國(guó)家戰(zhàn)略需求層面，通過(guò)采取各種援助措施縮小旅游發(fā)展區(qū)域差距，促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全與西藏長(zhǎng)治久安。同時(shí)受到自然、地域、歷史等因素制約，西藏旅游內(nèi)生供給水平處于初級(jí)階段，單靠其自身的力量難以支撐西藏旅游跨越式發(fā)展。

（一）國(guó)家戰(zhàn)略需求：發(fā)展與穩(wěn)定

隨著國(guó)家戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)重點(diǎn)的西移，西藏潛在的旅游資源優(yōu)勢(shì)逐漸變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，旅游業(yè)成為西藏經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。建設(shè)西藏、發(fā)展西藏、穩(wěn)定西藏，歷來(lái)是國(guó)家高度重視的戰(zhàn)略大計(jì)，國(guó)家對(duì)西藏跨越式發(fā)展和邊疆穩(wěn)定的戰(zhàn)略需求是中央旅游援藏政策的邏輯起點(diǎn)之一，開(kāi)展旅游援藏工作，是推動(dòng)西藏旅游實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的有效途徑，是推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)西藏穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的重要舉措。

改革開(kāi)放以來(lái)，西藏旅游發(fā)展突飛猛進(jìn)，但與我國(guó)其他省(市)相比仍有較大差距。運(yùn)用離差和相對(duì)發(fā)展率(Nich指數(shù))計(jì)算得出西藏旅游發(fā)展水

平與全國(guó)、西部地區(qū)相對(duì)發(fā)展情況(圖1和圖2)。同時(shí)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)差、變異系數(shù)和相對(duì)發(fā)展率(Nich指數(shù))計(jì)算得出西藏各地區(qū)旅游總體差異、均衡狀態(tài)和相對(duì)發(fā)展速度(圖3和圖4)。圖1顯示，1997-2011年西藏旅游總收入與全國(guó)、西部地區(qū)旅游總收入平均值的離差一直處于擴(kuò)大的趨勢(shì)，其中與全國(guó)旅游總收入平均值的離差由1997年的97.79億元擴(kuò)大到2011年的628.75億元，2011年是1997年的6.43倍。與西部地區(qū)旅游總收入平均值的離差由1997年的50.14億元擴(kuò)大到2011年的789.91億元，2011年是1997年的15.75倍。西藏旅游發(fā)展水平與全國(guó)以及西部地區(qū)平均發(fā)展水平的絕對(duì)差距呈逐年上升的趨勢(shì)，而且上升速度較快。

圖1:西藏旅游總收入與全國(guó)、西部地區(qū)平均值的離差

圖2:西藏旅游發(fā)展增長(zhǎng)速度與全國(guó)、西部地區(qū)平均增長(zhǎng)速度的相對(duì)發(fā)展率

從圖2得知，1997-2011年西藏旅游發(fā)展增長(zhǎng)速度與全國(guó)、西部地區(qū)平均增長(zhǎng)速度的相對(duì)發(fā)展率差距較大，且多數(shù)年份Nich值均小于0.5，其中1997-2004年西藏旅游業(yè)發(fā)展速度遠(yuǎn)小于同期內(nèi)全國(guó)、西部地區(qū)平均增長(zhǎng)速度，2005-2009年西藏旅游呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展態(tài)勢(shì)，發(fā)展速度明顯加快，縮小了與同期內(nèi)全國(guó)、西部地區(qū)平均增長(zhǎng)速度，但總體上表明西藏旅游業(yè)發(fā)展速度小于同期全國(guó)、西部地區(qū)平均增長(zhǎng)速度。

結(jié)果表明，用標(biāo)準(zhǔn)差測(cè)度的西藏旅游業(yè)發(fā)展得絕對(duì)差異在2002-2011年總體上呈上升趨勢(shì)且增幅明顯加大。與此同時(shí)，變異系數(shù)表現(xiàn)上下波動(dòng)特征。2002-2006年保持緩慢上升，2007年有所下降，2008年之后呈上升態(tài)勢(shì)（圖3）。總體而言，2002-2011年，西藏旅游發(fā)展的絕對(duì)差異和相對(duì)差異都呈擴(kuò)大趨勢(shì)，且加速擴(kuò)大。

圖3:西藏各地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展總體差異

2000-2011年，西藏各地區(qū)旅游業(yè)的相對(duì)發(fā)展率相差較大，旅游業(yè)地域發(fā)展極不均衡。2002-2006年，旅游業(yè)發(fā)展增長(zhǎng)速度大于西藏旅游業(yè)的平均增長(zhǎng)速度的地區(qū)(Nich＞1)有拉薩市和日喀則地區(qū)，它們旅游業(yè)發(fā)展速度高于西藏旅游發(fā)展平均水平。2007-2011年，Nich＞1的地區(qū)僅有拉薩市（圖4），表明拉薩市的Nich值始終居于西藏前列，在西藏旅游中的極化作用越來(lái)越明顯。拉薩市作

為西藏政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教的中心，是西藏文化旅游的核心區(qū)和對(duì)外交流的窗口，在發(fā)揮極化效應(yīng)和輻射效應(yīng)的同時(shí)，也呈現(xiàn)出嚴(yán)重的單極化發(fā)展態(tài)勢(shì)。青藏鐵路開(kāi)通后，進(jìn)藏旅游的人數(shù)劇增，但是增長(zhǎng)幅度最大的是拉薩地區(qū)，西藏其他地區(qū)在整個(gè)西藏旅游市場(chǎng)中的份額逐漸減少。

圖4:西藏各地區(qū)旅游業(yè)相對(duì)發(fā)展率

（二）地方內(nèi)生供給：制約與突破

大數(shù)據(jù)網(wǎng)貸平臺(tái)利用政策上的漏洞，打政策的“擦邊球”，面臨著極大的監(jiān)管政策風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)，相關(guān)部門(mén)可能更多地從放貸金額、服務(wù)群體、融資比例等方面來(lái)規(guī)范小貸公司的業(yè)務(wù)范圍。在融資比例上，相關(guān)文件只是規(guī)定從銀行等金融機(jī)構(gòu)的融資比例不得超過(guò)50%，而對(duì)其他渠道融入資金比例并沒(méi)有明確，隨著行業(yè)不斷發(fā)展，相關(guān)監(jiān)管政策也會(huì)規(guī)定得更加明確、更加細(xì)致。這些監(jiān)管政策的改變，都可能給網(wǎng)貸平臺(tái)發(fā)展帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

旅游目的地供給系統(tǒng)由旅游核心吸引物、旅游設(shè)施和旅游服務(wù)等子系統(tǒng)構(gòu)成。根據(jù)旅游供給能力地域差異的內(nèi)涵、評(píng)價(jià)系統(tǒng)的構(gòu)建原則，同時(shí)考慮數(shù)據(jù)獲取難易性、時(shí)效性和連續(xù)性，西藏旅游供給評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為總目標(biāo)層，以旅游核心吸引物供給、旅游設(shè)施供給和旅游服務(wù)供給三個(gè)為準(zhǔn)則層，選取16個(gè)指標(biāo)來(lái)反映西藏旅游供給能力，并運(yùn)用熵權(quán)法[1-2]計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重（表1）。較大的國(guó)際旅行社數(shù)量（0.093）、國(guó)際航空航線數(shù)（0.080）、3A級(jí)旅游景區(qū)數(shù)量（0.076）、旅行社從業(yè)人員數(shù)量（0.075），其中國(guó)際旅行社數(shù)量和國(guó)際航空航線數(shù)屬于西藏國(guó)際旅游供給因素，在西藏旅游目的地供給體系中處于重要地位。目前入境旅游者大部分是以團(tuán)隊(duì)形式入藏，國(guó)際旅行社在西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中起著主導(dǎo)作用，截止到2012年，西藏現(xiàn)有的國(guó)際旅行社中沒(méi)有一家能夠進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)旅行社，組團(tuán)能力和產(chǎn)品研發(fā)能力不強(qiáng)，導(dǎo)游總量不足尤其是小語(yǔ)種導(dǎo)游人員供給不足，這些都難以滿足市場(chǎng)需求的增長(zhǎng)，嚴(yán)重制約了西藏國(guó)際旅游持續(xù)發(fā)展[3]。而在旅游設(shè)施供給系統(tǒng)中處于重要地位的交通供給能力薄弱，其中，國(guó)際航線中的尼泊爾加德滿都拉薩航線是入境游客直接進(jìn)藏的最重要的空中走廊。長(zhǎng)期以來(lái)這條航線不僅航班數(shù)量少，而且航線價(jià)格高，制約了從尼泊爾直接進(jìn)藏游客數(shù)量增長(zhǎng)[4]。另一個(gè)空中渠道是從國(guó)內(nèi)其他城市（廣州、成都、西安、昆明）轉(zhuǎn)飛拉薩，游客進(jìn)藏交通成本增大，旅游旺季時(shí)已開(kāi)通的國(guó)際航線不能滿足游客的需要。西藏旅游資源稟賦優(yōu)良，自然景觀和人文景觀具有壟斷性和多樣性，但利用優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展成為旅游核心吸引物的旅游景區(qū)數(shù)量規(guī)模小。截止到2013年，西藏5A級(jí)旅游景區(qū)2處，國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)僅12個(gè)，3A級(jí)旅游景區(qū)僅7個(gè)，說(shuō)明西藏旅游核心吸引物數(shù)量與旅游資源稟賦極不協(xié)調(diào)，旅游供給數(shù)量和規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足西藏旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

綜上所述，在西藏旅游業(yè)迅猛發(fā)展成為西藏經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度均低于我國(guó)及西部地區(qū)旅游平均值，這種差距呈逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，且西藏各地區(qū)旅游發(fā)展極不平衡。與此同時(shí)，國(guó)際旅游供給要素和旅游核心吸引物要素在西藏旅游自我供給系統(tǒng)中處于重要地位，但供給能力薄弱，嚴(yán)重制約了西藏旅游業(yè)發(fā)展。基于國(guó)家戰(zhàn)略需求和地方內(nèi)生供給綜合考量，中央開(kāi)展旅游援藏工作，不僅是伴隨著區(qū)域旅游發(fā)展不平衡而出現(xiàn)的規(guī)律性現(xiàn)象，且會(huì)由于西藏特殊的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等條件轉(zhuǎn)換特殊艱巨性而長(zhǎng)期存在[5]。

表1:西藏旅游目的地供給指標(biāo)體系及權(quán)重

二、中央旅游援藏政策的歷史演進(jìn)

旅游援藏源于20世紀(jì)80年代國(guó)家動(dòng)員全國(guó)支援西藏這一戰(zhàn)略決策而開(kāi)展起來(lái)的，中央根據(jù)西藏旅游現(xiàn)狀及發(fā)展戰(zhàn)略具體要求，在援藏實(shí)踐中出臺(tái)了一系列相關(guān)具體政策和措施，不斷對(duì)旅游援藏政策進(jìn)行調(diào)整、拓展和完善，發(fā)展與深化旅游援藏內(nèi)容、形式與機(jī)制。

（一）旅游援藏政策的起步階段（1984-1993年）

隨著西藏對(duì)外開(kāi)放政策實(shí)施，進(jìn)藏的國(guó)內(nèi)外旅游者日益增多，為西藏旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇。這一時(shí)期中央旅游援藏政策及工作內(nèi)容主要是圍繞第二次西藏工作座談會(huì)展開(kāi)，并充分利用國(guó)際組織援助力量，其內(nèi)容集中體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1、實(shí)施旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目援藏，提升西藏旅游接待能力

1984年第二次西藏工作座談會(huì)在北京召開(kāi)，制定了一系列符合西藏的經(jīng)濟(jì)政策和改革開(kāi)放政策，并決定為慶祝西藏自治區(qū)成立20周年，組織9省、市幫助西藏建設(shè)43項(xiàng)工程。這些援藏工程建設(shè)內(nèi)容涉及10個(gè)行業(yè)，總投資4.8億元，其中有8項(xiàng)為旅游基礎(chǔ)設(shè)施工程，投資額為1.85億元，占總投資的13.5%[6]，包括拉薩飯店、西藏賓館、澤當(dāng)飯店、日喀則飯店、江孜飯店、那曲飯店、獅泉河賓館、昌都飯店。1990年，中央投資對(duì)原有飯店(賓館)配套改造，完善服務(wù)設(shè)施。以拉薩飯店為例，飯店1984年4月開(kāi)工，1985年7月竣工并正式交付使用，是西藏第一家具有國(guó)際水準(zhǔn)的三星級(jí)旅游涉外飯店，1985年客房數(shù)和床位數(shù)分別占拉薩市涉外飯店總數(shù)量的87.87%和78.68%，1990年變化為46.61%和40.11%，這些國(guó)營(yíng)和集體賓館、飯店的建成和完善為接待國(guó)內(nèi)外旅游者提供了硬件基礎(chǔ)，解決了旅游六環(huán)節(jié)（吃、住、行、游、購(gòu)、娛）中最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)，即吃、住問(wèn)題，極大地提升了西藏旅游接待能力，為西藏旅游業(yè)的大規(guī)模發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

2、探索選派干部和教育培訓(xùn)相結(jié)合的人力援藏方式，彌補(bǔ)西藏旅游人才短缺問(wèn)題

3、利用國(guó)際技術(shù)援藏力量，完成我國(guó)地區(qū)首個(gè)國(guó)際合作旅游發(fā)展規(guī)劃

基于西藏旅游所具有的特殊優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿?，?lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署決定撥款24萬(wàn)美元援助西藏編制旅游發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目，并由世界旅游組織具體執(zhí)行，我國(guó)實(shí)施機(jī)構(gòu)為國(guó)家旅游局，這在我國(guó)旅游發(fā)展史上尚屬首次?！段鞑芈糜伟l(fā)展規(guī)劃》于1991年7月正式呈報(bào)西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃委員會(huì)審后呈請(qǐng)西藏自治區(qū)人大常委會(huì)立法予以確認(rèn)，納入西藏國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，逐步貫徹實(shí)施?！段鞑芈糜伟l(fā)展規(guī)劃》具體包括發(fā)展規(guī)劃（包括旅游設(shè)施建設(shè)、旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)、公路建設(shè)）、項(xiàng)目展示、人才培訓(xùn)、政策措施等方面的綜合性旅游發(fā)展戰(zhàn)略，是系統(tǒng)發(fā)展西藏旅游業(yè)的基本依據(jù)，使西藏走在了全國(guó)旅游規(guī)劃發(fā)展前列?！段鞑芈糜伟l(fā)展規(guī)劃(1990-2000)》是我國(guó)首個(gè)利用國(guó)際組織援助項(xiàng)目完成的地方旅游發(fā)展規(guī)劃，其中提出的“三個(gè)文化旅游區(qū)，兩個(gè)環(huán)境旅游區(qū)和四個(gè)徒步旅行區(qū)”旅游發(fā)展空間布局，確立的“以拉薩市、山南地區(qū)和日喀則地區(qū)為戰(zhàn)略重點(diǎn)的發(fā)展思想”對(duì)西藏旅游發(fā)展影響深遠(yuǎn)[7]，使拉薩市、山南

地區(qū)和日喀則地區(qū)成為“西藏旅游金三角”。

（二）旅游援藏政策的發(fā)展階段（1995-2001年）

這一時(shí)期西藏旅游業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，中央旅游援藏政策及工作內(nèi)容主要是圍繞中央召開(kāi)的第三次西藏工作座談會(huì)而展開(kāi)，形成了以中央支持為主要力量與對(duì)口支援為重要補(bǔ)充的發(fā)展格局。

1、加大旅游援藏投入，提高旅游綜合供給能力

表2:1995-2001年對(duì)口支援省市旅游援藏資金投入情況

1994年中央第三次西藏工作座談會(huì)確定了“對(duì)口支援、分片負(fù)責(zé)、定期輪換”援藏政策。中央和各對(duì)口支援省市加強(qiáng)了旅游援藏投入，中央政府、中央部委和對(duì)口支援省市旅游援藏資金投入量分別為2.4億元、0.9億元和1.77億元，分別占投資額的47.34%、17.76%和34.90%。中央繼續(xù)加大旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資力度進(jìn)行改建、擴(kuò)建和新建，投資275萬(wàn)元新建曲鄉(xiāng)賓館，投資150萬(wàn)元新建區(qū)旅游汽車公司，為提高旅游景區(qū)可進(jìn)入性投資50萬(wàn)元修建桑耶渡口接待站。中央部委計(jì)生委投資0.96億元興建西藏博物館，并于2000年被評(píng)定首批國(guó)家4A級(jí)旅游區(qū)。上海市和山東省對(duì)口支援日喀則地區(qū)，建設(shè)了上海廣場(chǎng)和山東大廈旅游接待設(shè)施，投資額占其援藏基金總額的27.87%，成為旅游援藏資金比例最大的省市。其次是廣東和福建兩省援助林芝地區(qū)，援助資金達(dá)到0.7億元，投資額占其援藏基金總額的7.92%，其中廣東省援助0.3億元和0.25億元分別修建了林芝賓館和林芝世界柏樹(shù)王園林旅游景區(qū)。另外拉薩市在北京市和江蘇省援助下成為第二批“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”，陜西省和河北省對(duì)口援助阿里地區(qū)旅游發(fā)展，籌集0.05億元改造獅泉河飯店[7]，投資額占其援藏基金總額的3.40%（表2）。這些援藏投入不僅是加大對(duì)旅游接待設(shè)施援建力度，而且注重對(duì)援建地區(qū)旅游資源調(diào)查和開(kāi)發(fā)工作，使旅游援藏工作領(lǐng)域不斷拓寬，完善了西藏旅游供給系統(tǒng)，增強(qiáng)了西藏旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展能力。

2、探索多元化旅游人力援藏模式，緩解旅游人力資源需求矛盾

在旅游業(yè)加速發(fā)展的背景下，西藏旅游人才供需缺口進(jìn)一步增大，出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面，為有效緩解旅游人力資源需求矛盾，確定了干部援藏、人員培訓(xùn)與對(duì)口省市代培養(yǎng)人才相結(jié)合的人力援藏方式。同時(shí)利用內(nèi)地優(yōu)質(zhì)教育資源，根據(jù)西藏旅游業(yè)發(fā)展需要為其代培專業(yè)人才。西藏自治區(qū)旅游局委托北京第二外語(yǔ)學(xué)院培養(yǎng)的29名德語(yǔ)、法語(yǔ)藏族學(xué)生，經(jīng)過(guò)三年學(xué)習(xí)于1997年7月返回西藏奔赴各地，使西藏小語(yǔ)種導(dǎo)游人員缺乏問(wèn)題得到緩解[10]。這些多元化人力援藏方式不僅填補(bǔ)西藏旅游緊缺人才空白，更重要的將內(nèi)地改革開(kāi)放的旅游發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與受援地區(qū)實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合，對(duì)開(kāi)拓旅游專業(yè)人才視野，提升旅游管理、服務(wù)質(zhì)量和人才隊(duì)伍建設(shè)具有重要作用。

（三）旅游援藏政策的調(diào)整階段（2002-2010年）

這一時(shí)期中央旅游援藏政策及工作內(nèi)容主要是圍繞中央召開(kāi)的第四次西藏工作座談會(huì)而展開(kāi)，做出了高度重視和切實(shí)加快發(fā)展旅游業(yè)的決定，將旅游業(yè)的發(fā)展定位于21世紀(jì)西藏自治區(qū)重要的支柱產(chǎn)業(yè)之一，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1、政策決策趨向科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)旅游協(xié)同發(fā)展

中央和各對(duì)口支援省市加大旅游援藏力度同時(shí)，更加注重政策決策制定科學(xué)化，前期深入開(kāi)展實(shí)地調(diào)研工作。國(guó)家旅游局先后對(duì)茶馬古道旅游線路、各地市旅游資源、旅游人才需求狀況、援助培訓(xùn)旅游從業(yè)人員與援藏等工作進(jìn)行深入調(diào)研，確定了四大旅游援藏工作重點(diǎn)，具體包括：加快與旅游相關(guān)的各項(xiàng)配套設(shè)施建設(shè)，完善西藏自治區(qū)各地區(qū)旅游的可進(jìn)入性；大力培養(yǎng)旅游管理和服務(wù)人才，提高自治區(qū)旅游策劃、規(guī)劃、管理、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)水平；完善旅游產(chǎn)品體系；通過(guò)發(fā)展旅游業(yè)幫助廣大

農(nóng)牧民脫貧致富[11]。各對(duì)口支援省市充分發(fā)揮援藏干部作用，在考察援助地區(qū)旅游資源狀況基礎(chǔ)上制定旅游援藏工作思路，加大旅游資源開(kāi)發(fā)投入力度，注重旅游基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、旅游人才培養(yǎng)和旅游規(guī)劃編制等工作?；谡邲Q策過(guò)程注重前期調(diào)研，加深了對(duì)西藏旅游業(yè)發(fā)展認(rèn)識(shí)，政策制定更具科學(xué)化和針對(duì)性，為旅游援藏后續(xù)工作順利展開(kāi)提供直接依據(jù)并確保工作實(shí)效。

2、創(chuàng)新導(dǎo)游人力援藏模式，完善旅游人力援藏體系

隨著旅游業(yè)全面發(fā)展，西藏旅游人才，特別是導(dǎo)游人員不足，尤其是小語(yǔ)種導(dǎo)游缺乏問(wèn)題，阻礙了西藏旅游業(yè)發(fā)展步伐。中央要求國(guó)家旅游局對(duì)西藏導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)予以支持和幫助，采取援藏方式進(jìn)行，國(guó)家旅游局提出了標(biāo)本兼治的導(dǎo)游援藏實(shí)施方案，爭(zhēng)取用十年左右的時(shí)間，通過(guò)每年組織100名內(nèi)地導(dǎo)游員援藏工作，協(xié)助西藏自治區(qū)培養(yǎng)一支政治堅(jiān)定、素質(zhì)過(guò)硬的外語(yǔ)導(dǎo)游隊(duì)伍。2003-2010年，國(guó)家旅游局已經(jīng)組織實(shí)施八次導(dǎo)游援藏，累計(jì)帶團(tuán)5810個(gè)，服務(wù)游客57545人次，上崗帶團(tuán)總天數(shù)達(dá)35106天(表3)。導(dǎo)游援藏政策的實(shí)施明確了基本任務(wù)、運(yùn)作方式和組織管理，極大地緩解了西藏旅游旺季導(dǎo)游嚴(yán)重不足、語(yǔ)種不全等問(wèn)題，同時(shí)援藏導(dǎo)游帶去內(nèi)地的經(jīng)營(yíng)理念和管理經(jīng)驗(yàn)幫助西藏旅游企業(yè)提高了經(jīng)營(yíng)管理水平，為西藏旅游業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)[12]。

（四）旅游援藏政策的完善與深化階段（2011至今）

新時(shí)期中央旅游援藏政策及工作內(nèi)容主要圍繞中央召開(kāi)的第五次西藏工作座談會(huì)展開(kāi)，提出使西藏成為“重要的世界旅游目的地”和“做大做強(qiáng)做精特色旅游業(yè)”重要決定，其內(nèi)容集中體現(xiàn)在兩大方面：

1、旅游援藏政策定位，建設(shè)重要的世界旅游目的地

第五次西藏工作座談會(huì)提出使西藏成為“重要的世界旅游目的地”和“做大做強(qiáng)做精特色旅游業(yè)”，明確了西藏旅游業(yè)發(fā)展新定位和和目標(biāo)任務(wù)。旅游援藏成為西藏旅游目的地建設(shè)強(qiáng)勁保障動(dòng)力，一方面需要促進(jìn)西藏旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈體系發(fā)展，通過(guò)國(guó)家和地方政府推出的系列支持政策，在立足受援地旅游資源優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，促進(jìn)援藏資源合理配置和資金有效利用，推動(dòng)新型旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，構(gòu)筑豐富的旅游產(chǎn)品體系，保持市場(chǎng)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)旅游目的地品牌化，增強(qiáng)西藏旅游發(fā)展動(dòng)力。另一方面需要提高西藏旅游目的地競(jìng)爭(zhēng)力，打造具有高原特色世界旅游目的地，從而能夠在全國(guó)和全世界的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局中占據(jù)主動(dòng)地位。

2、構(gòu)建旅游援藏體系，完善協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制

旅游援藏由項(xiàng)目建設(shè)、資金物資和干部掛職鍛煉拓展到資源開(kāi)發(fā)、科技規(guī)劃、人才培養(yǎng)等各個(gè)領(lǐng)域，在企業(yè)合作、客源輸送、人才交流、旅游就業(yè)援藏等多方面開(kāi)展多層次、全方位的協(xié)作，由政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的旅游援藏工作體系逐步向由政府主導(dǎo)、企業(yè)合作、社區(qū)參與、人力資源建設(shè)構(gòu)成的工作體系轉(zhuǎn)變，形成較為完善的旅游援藏體系。同時(shí)旅游援藏運(yùn)行機(jī)制不斷發(fā)展和深化，管理機(jī)構(gòu)上國(guó)家旅游局負(fù)責(zé)旅游援藏管理和協(xié)調(diào)工作，對(duì)口支援省市成立專有部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。通過(guò)建立各種會(huì)議平臺(tái)，加強(qiáng)旅游援藏信息交流與溝通。

三、中央旅游援藏政策演進(jìn)特征

隨著國(guó)家和西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，中央旅游援藏政策不斷演進(jìn)。在分析中央旅游援藏政策背景和歷程基礎(chǔ)上，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中央旅游援藏政策演進(jìn)的階段進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)其政策演進(jìn)呈現(xiàn)四方面特征：

表3:2003-2010年導(dǎo)游援藏情況統(tǒng)計(jì)

（一）政策目標(biāo)呈有序演替的態(tài)勢(shì)

在西藏旅游發(fā)展起步階段，政策側(cè)重于旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，從而提升西藏旅游目的地接待能力。在發(fā)展階段，政策目標(biāo)是提升旅游綜合供給能力，并形成穩(wěn)定的對(duì)口旅游援藏機(jī)制。在調(diào)整階段，則將興邊富民為主要目標(biāo)，創(chuàng)新各種援助政策推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展成為西藏支柱性產(chǎn)業(yè)。在旅游進(jìn)入跨越式發(fā)展階段，相關(guān)政策側(cè)重于發(fā)揮旅游援藏溢出效應(yīng)，構(gòu)建完善的旅游援藏政策體系，推進(jìn)重要的世界旅游目的地建設(shè)。

（二）政策工具多元且組合協(xié)同性

隨政策目標(biāo)變遷，中央旅游援藏政策工具呈現(xiàn)多元化與組合協(xié)同化。首先旅游援藏主體呈現(xiàn)出國(guó)際與國(guó)內(nèi)相結(jié)合的多元化特征。國(guó)際方面有聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和世界旅游組織，國(guó)內(nèi)方面不僅有中央政府，同時(shí)還有中央各部委、對(duì)口援藏省市區(qū)、國(guó)有企業(yè)和社會(huì)組織。同時(shí)援藏主體采取政策工具各有側(cè)重，在起步發(fā)展階段，主要采取財(cái)政投資、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、技能培訓(xùn)和工程項(xiàng)目等工具組合，在調(diào)整和完善階段，增加稅收減免、社會(huì)保障和客源輸送等政策。在政策工具多元化發(fā)展時(shí)，各工具之間的協(xié)同性也得到了日益重視，注重旅游發(fā)展中“物”和“人”援助同等重要性。多元且協(xié)同性較好的政策工具組合拓寬了旅游援藏主體的選擇空間，進(jìn)而對(duì)西藏旅游發(fā)展產(chǎn)生了強(qiáng)大合力。

（三）政策模式由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變

政策模式在起步階段為單邊支援型，主要以輸血為主，具有無(wú)償支援的性質(zhì)。旅游援藏布局注重區(qū)域均衡發(fā)展和城市旅游目的地建設(shè)，旅游基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展空間布局較為均衡，重點(diǎn)提高城市旅游接待、服務(wù)和管理能力。隨著西藏旅游進(jìn)入發(fā)展階段，政策模式由單邊型支援向開(kāi)發(fā)型援助轉(zhuǎn)變，按照“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利互惠、共同發(fā)展”的原則，探索建立雙贏合作機(jī)制，提高受援地區(qū)的旅游發(fā)展造血功能。旅游援藏布局由城市旅游建設(shè)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村旅游建設(shè)，積極支持農(nóng)牧民參與旅游開(kāi)發(fā)并完善參與機(jī)制，提高鄉(xiāng)村旅游接待、服務(wù)和管理能力。

（四）政策連續(xù)性和波動(dòng)性并存

旅游援藏是在全國(guó)援藏背景下發(fā)展起來(lái)的，既保持了一定的連續(xù)性，同時(shí)具有波動(dòng)性。由于起步階段西藏旅游發(fā)展主要以限量接待為主，注重旅游接待設(shè)施建設(shè)，投資力度最大，但隨著全國(guó)援藏和對(duì)口支援向能源、交通、通訊、水利、科技教育等領(lǐng)域政策傾斜，援藏工作重心向基層和農(nóng)牧區(qū)傾斜，旅游援藏力度增幅減緩。同時(shí)旅游業(yè)發(fā)展具有敏感性特征，易受旅游目的地突發(fā)事件影響，以西藏2008年“3·14”突發(fā)事件為例，它造成入境游客損失47.14萬(wàn)人次，旅游經(jīng)濟(jì)損失2.15億美元[13]，旅游發(fā)展環(huán)境受到嚴(yán)重影響，導(dǎo)致旅游援藏工作處于停滯狀態(tài)，最直接表現(xiàn)為第六批導(dǎo)游援藏工作沒(méi)有展開(kāi)。

四、研究結(jié)論與展望

縱觀西藏旅游發(fā)展歷程，中央旅游援藏政策為發(fā)展西藏旅游提供了強(qiáng)力支撐。本文運(yùn)用歷史描述和定量分析的方法研究得出，國(guó)家發(fā)展與穩(wěn)定的戰(zhàn)略需求和西藏地方內(nèi)生供給制約成為中央旅游援藏政策的邏輯起點(diǎn)，旅游援藏政策經(jīng)歷了起步、發(fā)展、調(diào)整和完善等四個(gè)階段，歷史演進(jìn)呈現(xiàn)政策目標(biāo)呈有序演替的態(tài)勢(shì)、政策工具多元且組合協(xié)同性、政策模式由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變和政策連續(xù)性和波動(dòng)性并存等四方面特征。

由于旅游援藏實(shí)踐時(shí)間短，尚有下列問(wèn)題值得進(jìn)一步探究：一是旅游援藏對(duì)西藏旅游目的地的發(fā)展作用機(jī)理，隨著旅游援藏政策力度加大和體系完善，對(duì)其運(yùn)行機(jī)制、作用機(jī)制、作用核心要素和發(fā)展路徑等問(wèn)題研究尚存空白。二是旅游援藏綜合效應(yīng)評(píng)估，援藏主體實(shí)施的增量投入對(duì)西藏旅游目的發(fā)展產(chǎn)生綜合效應(yīng)，需要運(yùn)用數(shù)理模型對(duì)其進(jìn)行計(jì)量分析。三是旅游援藏調(diào)適機(jī)制構(gòu)建，西藏面對(duì)建設(shè)重要世界旅游目的地重要?dú)v史機(jī)遇和發(fā)展水平與全國(guó)平均發(fā)展水平差距擴(kuò)大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，旅游援藏關(guān)鍵在于提高西藏旅游目的地自我發(fā)展能力和培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在制度供給、政策設(shè)計(jì)和機(jī)制創(chuàng)新等方面注重“頂天立地”，如何通過(guò)有效援助提高西藏旅游目的自我發(fā)展能力，進(jìn)而能在全國(guó)和全世界的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局中占據(jù)主動(dòng)地位還有待研究。

[1]張林英，徐頌軍.基于熵權(quán)的珠江三角洲自然保護(hù)區(qū)綜合評(píng)價(jià)[J].生態(tài)學(xué)報(bào)，2011(18).

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[責(zé)任編輯 朱普選]

[校 對(duì) 夏 陽(yáng)]

F592.7

A

1003-8388（2015）01-0125-07

2014-08-27

田祥利(1983-)，男，湖北黃岡人，現(xiàn)為西藏民族學(xué)院管理學(xué)院教師，主要研究方向?yàn)槁糜我?guī)劃與管理。

本文系西藏自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“旅游援藏對(duì)西藏旅游目的地建設(shè)影響評(píng)估與調(diào)適機(jī)制研究”（項(xiàng)目號(hào)：12BGL001）；西藏文化傳承發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展中心科研項(xiàng)目“建設(shè)重要世界旅游目的地背景下的西藏社會(huì)變遷與文化傳承創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目號(hào)：xc1307）的階段性成果。